市行政审批规章制度改革工作情况的调研报告.docx

市行政审批制度改革工作情况的调研报告
市人大常委会：
为进一步深化行政审批制度改革，不断提高政府服务效能，推进法治政府和服务型政府建设，根据市人大常委会今年监督工作计划安排，法工委组织专题调研组，在市人大常委会王建平副主任和叶维军秘书长带领下，于今年3月对我市行政审批制度改革工作情况进行了调查研究。调研组先后召开了有20余个市级相关部门及中介机构、企业和人大代表等参加的3次座谈会，先后赴椒江、温岭进行专题调研，实地考察了行政服务中心、招投标中心、人力和社保咨询服务中心及街道便民服务中心等地，并召开座谈会，听取当地人民政府关于审改工作的情况汇报，征求相关单位、基层企业和群众代表对审改工作的意见和建议。在梳理、研究各方面意见建议的基础上，市人大法工委多次认真讨论，形成了调研报告。现将有关情况报告如下，请予审议。
一、全市审改工作的主要做法和阶段性成效
我市自去年开展新一轮行政审批制度改革以来，全市各级政府及有关部门高度重视，以“审批速度最快、服务效能最优”为目标，迅速部署落实各项审改任务，措施有力，成效初显。主要体现在以下几方面：
（一）加强组织领导，审改工作统筹推进。在赴广东等地考察调研的基础上，市委市政府加强全市审改工作的整体设计，强化机构理顺机制，不断夯实审改基础。专门成立了以市长为组长的行政审批制度改革工作领导小组，下设审改办，各县（市、区）也都建立了行政一把手负总责、分管领导具体抓的领导责任体制。全市各级政府相继召开专题会议，并建立各级审改办牵头，部门密切配合，市、县（市、区）、乡镇（街道）及社区（村）四级联动的工作机制，合力推进改革工作。此外，市委、市政府出台《xx市深化行政审批制度改革实施方案》和《关于实施行政审批制度改革的意见》，并于去年10月份集束式出台审改“1+7”系列政策文件，目前全市已相应出台配套文件69件（市本级8件），全市审改体制机制不断完善，改革工作取得良好开局。
（二）围绕简政放权，全面清理审批事项。我市本轮审批项目清理工作历时一年来，市审改办和市法制办等牵头部门坚持能放则放，能减则减，审批事项大幅减少。本次全市共清理行政审批事项1135项（行政许可458项，非行政许可677项），保留685项，取消178项，调整180项，下放92项，削减率达39.6%；各县市区项目清理工作初步完成，削减率达1/3以上。按照“两集中、两到位”的要求，全市积极推进职能归并工作，目前市级已有27家市属部门进驻市行政服务中心，进驻审批事项达467项，玉环、临海、路桥、天台、三门等5家行政服务中心项目集中度达到90%以上的省级标准。同时，积极推进审批事权向县（市、区）下放，第一批已下放市批事项92项，管理权限不断向基层倾斜。审批标准化建设工作有序推进，40多家市级单位基本完成标准编制报送，建立标准化规范文本。
（三）创新审批举措，审批提速增效明显。针对政府和企业投资项目审批难问题，我市各地坚持先试先行，着力联审联办，再造审批流程，提高审批效率。以“环节最少，时间最短”为目标，出台政府、企业投资项目联合审批办法，压缩承诺时限。目前，政府投资项目和企业投资项目部门审批时间分别从原来的200和100多个工作日，压缩到35和25个工作日以内。在去年全省效能比对中，市本级766项行政许可和非行政许可项目中，有727个项目的承诺办理时限达到省内最短，最短比例达94.9%。同时，各县市区积极改革创新，探索形成了各具特色的经验和做法，如椒江的“业主承诺制审批”、温岭的“零地技改”审批流程、玉环和三门的“模拟审批”。大力推行“多证联办”工作，在省内率先实施商事登记制度改革，放宽经营限制，实行注册资本认缴制，降低投资成本，不断激发市场和社会活力。去年10月至今年3月，全市新增市场主体38171户，比去年同期增长51.5%。以xx区为试点，积极推进市区联合审批一体化、扁平化改革，建立市、区联合审批协调、会审机制，解决市区两级共管事项审批难题，营造良好经济发展环境。
（四）聚焦职能转变，政府服务不断优化。以建设“服务型政府”为核心，全市上下积极改变全能型政府模式，创新便民服务理念和措施，投资办事软环境总体趋好。以规范四级便民服务中心运行为载体，有力推进基层便民服务中心建设，为基层群众办事打造便捷通道。全面推行重点项目代办制度，构建市县乡村全覆盖的代办工作网络，去年以来全市共受理重点代办投资项目801件，涉及资金889.4亿余元，基层中心共代理代办服务事项120余万件。充分发挥信息化在审批服务中的作用，加快行政审批系统、便民服务系统及电子监察系统等一体化电子政务平台建设，以信息化技术倒逼行政审批流程再造和公正公开。以市场为导向，加强政府监管，规范行政审批中介机构服务行为。全市共进驻网上平台公示523家，实体平台52家，市本级共梳理出28类中介服务事项和126家有资质的机构，并核定收费标准、承诺时限，中介服务水平不断提高。
二、我市当前审改工作存在的困难和问题
虽然我市行政审改工作取得了一定成效，但仍面临诸多困难和问题。从调研情况看，我市的审改工作进度在全省的排名处于中等偏上水平，还有一定的提升空间；审批事项还不够精简、审批效率还有待提高、中介市场不够规范等仍是企业和群众反映较多的问题，需在进一步深化改革中重点关注。
（一）全面审改的体制机制尚不健全。一是深化改革受法律层面制约较多。由于法律的滞后性，现行规定、制度已难以适应当前审改工作的需求，探索性的创新举措也可能会面临法律问题。一些部门为避免改革风险，改革动力不大，存在等靠观望现象，先试先行的改革精神难以落实到位，行政审改受制于有关政策规定的被动局面没有根本改变。二是市、区联动协调机制有待进一步理顺。我市缺乏市、区联动的领导协调机制，目前市区体制、事权划分还不明确，xx区、开发区和集聚区的多个审批事项仍由市级部门审批，作为派出机构的集聚区、开发区，在人员编制、机构设置等方面难与下放的权限相适应，导致执法真空、权责脱节，市、区改革的权限和效果受制约。三是审批事项清理和下放工作仍需推进。跟先进地区相比，我市的行政审批事项还是偏多，权力下放力度还要加大，行政审批权力重心向基层倾斜的力度还不够。数据显示，现在全市46个市级部门依法核定的权力事项还有8713项，各县市区也有7000多项。一些地方和部门出于本位利益，涉及到收费的审批项目想方设法保留，仅将一些很少履行或者基层不需要的审批事项下放，下放权限存在一定“水分”。
（二）行政审批效率仍需提升。一是集中审批不够到位。受场地、人员等主客观因素限制，我市仍有4个县（市、区）没有达到项目集中度90%的考核要求，市级项目集中度也仅为68.2%，中心窗口即办件比例不足15%。从群众座谈和实地考察中了解到，由于职权整合不到位，一些部门仍存在窗口、机关“两张皮”现象，重要服务项目仍放在原单位，审核批准仍要在服务中心和审批机关两头跑，办事效率低下，群众意见较大。二是联合审批落实困难。部门内部和部门之间缺少统筹推进机制，一些专业性强、关联性强的审批事项，向窗口全面授权范围还偏少，联合审批的办理比例还不够高。此外，服务中心人员力量不足，缺乏项目抓手，难以有效介入管理，履行监督、管理和指导等职责，直接影响了审批代办、并联审批等机制的运作效果。三是基层便民服务体系建设滞后。相比较市县（市、区）两级服务中心，乡镇（街道）、村（社区）基层平台建设仍然较为落后，因场地、人员等客观因素，下放至基层的权限事项对接受到制约，便民服务措施难以落实到位。据了解，基层便民服务中心的工作范围在不断扩大，但普遍缺乏针对工作人员的培训和激励机制，如有的地方村级专职代办员月工资仅为1500元左右，人员流失、更替现象严重，服务工作时断时续。
（三）中介服务机构市场化程度不高。中介机构是市场机制运行的重要主体，也是当前审改工作的重点对象。从调研情况看，中介服务还存在诸多问题，各方反映强烈。一是缺乏有效监督。目前，全市还没有一个统一的机构来组织、协调、牵头对社会中介机构的管理，中介的网络服务体系、信用评价体系建设仍不成熟，部门综合监管尚未形成合力，市级行业协会还未建立，有些社会中介机构既无行业管理，又无部门管理，导致监管“真空”。二是部分中介存在市场垄断行为。少数中介机构仍存在未与行政主管部门脱钩或“明脱暗不脱”现象，其职能、业务等仍依附于主管的行政机关，政企利益关系密切，形成市场垄断。据统计，市本级事业性质的中介机构还有14家（外地7家，台州7家），约占网上公示中介总数的10%。有些中介服务项目，一个地区仅有一家，如图纸审查、防雷设计审查等，缺乏充分的市场竞争。三是不规范行为突出。意见主要集中在收费和服务时限两方面。除政府核定的收费项目外，很大一部分的中介项目还没有明确的收费标准，市场定价随意性较大，乱收费、强制收费等现象依然存在；中介服务仍是项目审批耗时最多的环节，虽然具体办理时限已推行承诺制，但前期的公示、听证、整改等环节仍然非常耗时。有的中介为承揽业务随意承诺，删减调查、勘测等服务环节，影响办理质量，损害群众利益。
（四）行政审批服务信息化平台建设和人员素质提升有待加强。一是网上审批服务功能还未完全发挥作用。目前，我市网上行政审批的融合平台还未形成，据统计，进驻市行政服务中心的职能部门各自使用的审批系统软件就多达154套（国家部委、省、市级部门各为68套、81套和5套），各部门的审批系统还没实现对接，无法实现资源共享。行政审批服务网站功能还比较单一，网上并联审批和跨层级联动审批还十分困难，群众办事还需要多头来回奔走、重复提供资料，审批成本和审批时间都还没有真正减少到位。此外，行政审批制度标准化建设仍处于前期开展阶段，结合网络平台同步推进的速度偏慢，权力清单、审批办事信息公示力度还不够。二是人员素质参差不齐。一些部门不愿意把业务骨干派驻到审批服务中心，窗口工作人员中临时工的比例还比较高；部分单位对派驻人员没有进行系统的业务知识培训，窗口人员难以及时熟悉各类审批新政，影响服务水平和效率。
三、进一步加强审改工作的意见和建议
新一轮审改工作涉及到政府、市场和社会三方面的利益调整，涉及面广，政策性强。全市上下要进一步统一思想，紧扣我市“1+7”审改重点文件，不断加大审改工作力度，一以贯之深入推进。
（一）理顺服务职能，继续加大简政放权力度。要以简政放权为审改核心，推行部门权力清单和企业负面清单制度，有效管住“政府的手”。一是继续狠抓项目清理。要主动做好上级部门下放职能权力的对应衔接，加强对下级政府的指导协调，保证上级下放的审批项目“放的下、接得好”。服务类项目要尽可能下放、前移到乡镇（街道）、社区（村）等基层一线，真正实现让企业快捷、让群众方便。同时，要加快清理涉及审批的规范性文件，做好备案审查、报送工作，并积极向上级部门提出相关法律的修改意见；建立行政审批事项“严进宽出”机制，严格论证新设的审批事项，防止“边减边增”。二是积极推进行政审批收费改革。项目收费一直是利益博弈的“焦点”，各部门在审改实践中，涉及到审批收费项目的往往是能抓则抓，有违“能放则放、能减则减”的改革精神。建议市政府结合项目清理工作，在全市范围内对行政事业性收费开展集中性清理，取消一批不合法、不合理的收费项目，下放一批“含金量”高、有实际意义的事权，让企业、群众得到实实在在的改革红利。三是加强市、区两级行政服务联动。从台州区域管辖实际出发，建立健全市、区联动协调机制，破解多层级审批瓶颈。研究市、区合建市民中心的可行性，在市、区服务中心设立联办代办专门窗口，破解市、区两级服务中心软、硬件制约。
（二）积极改革创新，全面提升行政审批效能。全市各级政府要克服“改革疲劳症”，在依法行政的前提下，加强改革创新工作，创出台州特色。一是规范优化审批流程。对保留实施的审批项目，要在合法的前提下规范审批行为，进一步简化审批流程，在保证质量的前提下，科学压缩审批时限，确保政府和企业投资项目审批提速提效，其中，对政府性投资项目要加大审核和论证力度，兼顾效率和质量。二是深化“两集中，两到位”改革。切实抓好审批项目集中进大厅和审批事项授权到位工作，确保年内市本级和椒江、黄岩、温岭、仙居等地项目集中度达90%以上。继续深化职能归并改革，推进审批重心前移，充分授权窗口行使审批事项办理职责，提高即时办结件的比例，减少多头受理现象。三是深化联合审批制度。在关联性强、技术性高的领域，建立一个部门前置为主，整合各部门前置审批的办事流程，简化审批要件，实现信息共享联用，由“串联”变为“并联”，并推广设立联合审批专窗，缩短审批时间，减轻企业负担。四是全面完成行政审批标准化建设。引入标准化管理理念，加快建立各部门通用的网络审批标准化样本。对保留和调整的事项，加快制定详细的行政审批规范和标准，形成依据充分、科学合理的行政审批服务指南。
（三）健全监管机制，推进行政审批规范运作。政府只能减负不能减责。在删减、下放行政审批事项的同时，要全面加强事中、后续监管（特别是商事登记改革的后续监管），切实改变重审批、轻监管的做法，以更有效的“管”促进更积极的“放”，不断规范行政管理。要充分发挥审批机关和主管部门作用，建立健全审改措施落实情况专项督查制度和定期考核监督制度，规范审批权、缩小裁量权，真正实现“阳光审批”。结合党的群众路线教育实践活动和正风肃纪工作，积极发挥社会监督作用，通过聘请社会监督员、借助效能投诉热线、开展大众评机关活动等方式，全面接受社会监督。依托电子监察系统与网上审批系统的互联平台，对行政审批的流程环节、时限等实现网上全程监控和检查，防止和避免行政审批违规行为，提高行政人员依法履职能力。建立和完善审改工作质效评估机制，加强对市本级各职能部门考核，并将县（市、区）的审改工作纳入市对县（市、区）的年终考核，以考促改，推进工作再落实。
（四）加强中介机构管理，努力推动政社同管共治。要充分发挥市场调节的作用，加快培育与完善社会中介机构，强化信用体系和行业自律体系建设，全面推动同管共治。一是不断规范中介服务市场。积极构建网上和实体相结合的中介服务平台，进一步降低中介服务收费，简化中介服务流程。建议对市级部门审批前置中介（技术）服务项目的设置、收费标准和服务时限，及相关中介机构的基本情况进行全面摸底调查，实现政企分开、利益脱钩，形成公平竞争的中介市场秩序。二是鼓励推行社会管理。以社会化为导向，加快建立全市投资项目中介服务行业协会，逐步发挥社会组织在参与公共管理与公共服务中的作用，进一步提高行业自律能力、服务水平和人员素质。要对行政审批和公共管理、服务事项逐项进行评估分析，制订向社会转移服务与管理事项目录，规范向社会放权行为。三是加强行业监督管理。按照“公开公平、优胜劣汰”的原则，加大规范管理和考核力度，实施中介机构备案、星级评定等制度，并定期公示考核、评定结果，为业主提供选择信息。发现中介机构履行职能不到位的，应及时追究相应责任，并责令退出。
（五）加强基础建设，不断提高行政审批服务能力。一是全力推进网络服务平台建设。以信息化技术为依托，根据全省审批“一张网”平台建设的要求，切实做好省、市、县（市、区）三级网络政务大厅的对接，加快建立集“信息共享、网上审批、网上监管”于一体的信息化行政服务平台，不断提高行政审批工作科学化水平。着力研究破解网上并联审批和跨层级联动审批等工作难题，加快推进乡镇（街道）村基层便民站点信息化建设，不断拓宽网上审批和服务功能，努力做到行政审批和便民服务“足不出户”。二是加强队伍建设。要与深化行政审批制度改革相协调，进一步加强行政审批服务人员素质建设，改变服务中心窗口人员单一的知识结构和能力结构。要加强市县（市、区）审改工作人员配备和信息化建设经费保障，可以通过借调和增编等形式，充实审改工作队伍力量；要加大基层工作人员特别是驻村干部、村级代办员培训指导工作，建议全市各级政府建立审改工作宣传培训机制，加大专题轮训和宣传力度，使广大群众、企业了解和支持各类审批新政，加快审改工作落实。
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