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略论政务公开与行政审批制度改革在政府建设中的作用
文章标题：略论政务公开与行政审批制度改革在政府建设中的作用
社会主义现代化必须通过市场经济来加以实现，而市场经济则需要科学、合理、高效的政治体制和行政体制作保障。我国加入wto已经五年，入世后最大、最直接的挑战，是对政府管理制度和行政方式的挑战。因此，推进政府自身建设和管理创新，建立一个讲法制、讲服务、讲效能和讲责任的政府，是当前我国经济体制改革和政治体制改革的重要任务。近几年来，按照中央部署，各地、各部门以深化审批制度改革、推进政务公开为突破口，以政务服务中心建设为载体，对政府职能转变和政府管理创新进行了有益探索，为形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制起到了开路先锋的作用。
一、在建设法制政府中的作用
国务院关于《全面推行依法行政实施纲要》提出“全国推行依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法制政府的目标”。据统计，国家颁布的法律法规，有80靠行政机关来执行，推进依法行政的重点在于行政机关。行政审批是行政机关管理社会经济、政治、文化的一种重要的事前控制手段，多年来发挥了重要的作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，在计划经济时代建立的行政审批管理机制的弊端越来越明显，暴露出越来越多的问题。行政审批过多、过滥，手续繁琐，时限过长，暗箱操作，重许可、轻监管，缺乏公开、有效的监督制约机制等等，既导致了政府部门的效率低下，社会成本增加，更为行政权力提供了“寻租”空间，成为滋生某些腐败问题的温床，严重影响了政府的公信度。
建设法制政府的核心是依法行政，依法行政的本质是规范和制约行政权力，防止权力滥用的重要手段就是政务公开。近几年来，我国行政审批管理体制改革不断深化并取得一定成效。各地从改革开放的实际出发，出台并组织实施了一系列改革措施，就如何适应市场经济体制，建立科学合理的行政审批管理机制进行了探索。集中清理和大量削减了审批事项，降低了市场准入门槛，尤其是纷纷建立政务服务中心，将清理后的审批项目集中进中心统一管理，规范运行，阳光操作，强化监督，促进了依法行政，减少了违法审批和不当审批。如XX省各级政务服务中心按照《中华人民共和国行政许可法》要求，推进政务公开，做到项目名称、法律依据、申报条件、申报材料、办理程序、承诺期限、收费标准、办件结果“八公开”，确定了审批事项的办理模式、办理流程和办理规范，把依法行政落实到行政审批的每一项具体环节之中，既方便了申请人办事，也有利于监督和规范工作人员的审批行为，避免暗箱操作，基本堵住了吃、拿、卡、要等不正之风，深受群众欢迎。中央政治局常委、中纪委书记吴官正视察XX省政务中心时指出：“集中办公是个好办法，方便老百姓办事，可以树立政府廉洁高效的形象。贵在坚持，重在提高。”
二、在建设服务政府中的作用
我国现行政府管理体制基本上是按照部门管理、条块结合的原则设置的，政府的管理与服务职能往往分在不同的职能部门。部门机构重叠，效率不高。缺乏透明度，部分工作人员态度不好。群众到政府部门办事在一定程度上还存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。建设社会主义和谐社会，要求把更多的资源向社会管理和公共服务倾斜，行政管理体制改革的方向就是向公共服务型政府转型。在总的行政管理体制改革还难以到位的情况下，部分地方政府以建立政务服务服务机构和推进政务公开为切入点，率先在行政管理体制改革方面破题，打开了思路，找到了突破口。目前，全国已建立综合性行政服务中心2100多个，80县以上政府或部门建立了政府网站。XX省市县都建立了政务服务中心，大部分乡镇建立了便民服务中心，村一级有便民代办点，形成覆盖全省四级政务服务网络，把政府服务的触角延伸到群众家门口。在服务大厅设置了咨询服务台，公布部门窗口分布图和审批事项办理流程，印制办事指南和审批范本;为申请人免费提供热水服务，做到来时有迎声，询问有答声，离时有送语，微笑面对服务对象。展现在人民群众面前的政府形象更加亲民，职能更加到位，服务更加周到。
另一方面，行政审批权的公开、集中行使，有效地促进了政府部门职能的转变，保证了政府集中精力制定发展规划、投资公共基础设施、保护困难群体;各部门机关人员可以集中精力深入基层、深入群众，调查研究，加大监督执法力度，为政府提供决策信息。同时，政务服务中心可以集中精力改进审批方式，优化行政环境，并将其规范、透明、高效的运作机制，向机关后方延伸，推动了整个政府部门的政风和效能建设，从而实现了政府管理方式由直接管理向间接管理，向服务型政府管理方式的转变。
三、在建设效能政府中的作用
长期以来，政府部门机构臃肿，人浮于事，推诿扯皮，效率低下，严重制约着经济社会的健康发展。为优化发展环略论政务公开与行政审批制度改革在政府建设中的作用第2页
境，地方政府在建立“小政府、大社会、小机构、大服务”的行政管理体制方面进行了积极探索。通过建立以规范、协调、监督为主要职能的政务服务中心，在政府职能部门序列之外，为整合部门审批资源，推行政务公开，提高行政效能，搭建了平台并取得明显成效：一是“一门受理，相关联办，现场审批，限时办结”的办理模式，实现了职能部门和办理事项在空间上最大限度集中，解决了群众办事跑多门、盖多章、求多人的难题;二是部门间的行政许可和服务流程结合工作实际和群众需求，督促政府部门减少办事环节，精简审批程序，压缩办理时限;三是采用集中办理、统一办理、联合办理的方式，整合部门内部审批资源，优化审批程序，提高了办事效率，降低了运行成本;四是政务服务中心通过计算机系统软件，按照工作效率、服务质量、办件数量和日常考核等方面，对各服务窗口进行考核评价，有效促进了部门的效能建设。XX省建设厅将分散在6个处室40多个审批事项，全部集中到政务服务中心窗口办理，并授予首席代表“即办权、受理权、协调权”，废止多个处室8枚审批章，统一启用窗口行政审批章，审批效率直线上升，现场办结率达到了83。XX市行政服务中心通过推行部门审批整体进中心、并联审批、缺席默认制等多项审批创新，做到了建设项目审批全程办结时限由原来200多个工作日缩短至25个工作日。
在深化行政审批改革中，政务服务中心的出现以及审批方式的创新与推行，在一定程度上实现了行政审批从分散到集中，从串联到并联，从无限期到限时办结，从部门及其内部机构分割审批到整体统一行使的转变。同时，与之配套的多层次立体监督和政务公开体系的建立，使政府部门的行政审批行为置于政务服务中心、监察机构和社会公众的多重监督之下，有效地制衡了体制弊端和部门利益，实现了阳光作业、诚信服务，保障了群众的知情权和监督权，预防了腐败问题的产生，促进了廉政、勤政建设。
四、在建设责任政府中的作用
过去，在行政审批工作中，很多部门把主要精力放在审批上，不同程度存在“重审批、轻监管”或者“只审批、不监管”的现象，市场准入很难，而一旦进入却又无人监管;行政机关行使审批，往往只有权力，没有责任，个别部门甚至以批代管，影响了政府职能的全面发挥。有些行政机关受利益驱动，利用审批乱收费，有的工作人员甚至“没有好处不办事、有了好处乱办事”。
行政审批制度改革强调公开、公平、公正，《中华人民共和国行政许可法》明确规定，凡是与人民群众利益密切相关的重大事项，必须实行社会公示或听证，考虑实际效果和可操作性，避免决策失误或侵害群众利益。坚持“谁审批、谁负责”，把责任落实到具体部门和个人。为加强对行政审批权力的监督和制约，政务服务中心建立了严格的窗口管理和责任追究制度，监察部门向中心派驻人员，对进驻部门及其工作人员的廉洁行政进行监督检查，对各窗口单位依法办事情况实施监察。政务服务中心推行柜台式办公，阳光操作，面对面服务，有助于消除对政府工作的神秘感，提高权力运行的透明度，使权力变成了责任和服务，密切了政府和公民的关系。公开的办公环境，有助于职能部门之间的互相监督和良性竞争，使内部的管理和监督与社会监督相衔接。这种运行机制，既拓展了公众监督政府的途径，提高了政府公信力，也一定程度上避免了暗箱操作，铲除了吃拿卡要的生存土壤，实现了反腐倡廉的关口前移。
政府机关的政风评议、效能监察、目标考核，也都把政务公开和窗口建设作为一项重要内容，由人大代表、政协委员、基层政府机关、基层群众、政（行）风评议员、投诉受理机构等对有关部门进行明察暗访和综合测评。这些措施，从源头上加强了政府系统的廉政建设，加强了政府对社会管理和对市场的监管力量，消除了过去行政机关不同程度存在的“门难进，脸难看，话难听，事难办”现象，提高了行政效能，把违法必究、有错必改的政府服务责任落到了实处。
五、存在问题与建议
推进政务公开和行政审批制度改革是加强政府建设，推动政府管理创新的重要手段，取得了一定成果。但实践中，政务公开和行政审批制度改革存在的主要问题还没能从根本上解决。在思想认识方面。长期以来，政府过分强调管理职能，忽视服务职能，重审批、轻监管，重权力、轻责任的观念一时难以转变过来。政务服务中心作为政务公开的有效形式，如何在构建服务型政府、深化行政管理体制改革上发挥更大作用，在认识上还有一定差距。在管理体制方面。目前在政府职能转变还未完全到位情况下，地方政府该管什么、不该管什么以及怎样管存在模糊认识，政府职能转变的滞后，制约了政务公开、审批制度改革和政务服务中心工作的深入发展。在理论研究方面。无论是理论还是实践仍有一些基本问题和基本概念还需作科学、准确的界定。如政务公开的概念和内容、形式的定义及分类，行政审批的涵义和原则等。对行政审批的内容如何公开、公开什么。没有统一、规范、明细的规定和要求。
为此，我们建议：
（一）理顺工作体制和机制
政务公开和行政审批制度改革是一项长期而又艰巨的工作，是政府行政管理创新的重要内容。建议建立全国上下统一、协调一致、功能齐备的政务公开领导机构及办事机构和政务服务中心管理体系，明确机构名称、建制、职能，建立健全工作体制和机制，确立其应有的地位。
（二）加强法律制度建设
建议国务院尽快出台《政府信息公开条例》，这是我国政务公开工作法制化的标志。目前，有些地方担心过早出台政府信息公开地方性法规，可能导致立法上与国家不一致，影响了地方政务公开法制化进程，使工作出现被动局面。
按照发展市场经济的要求，吸收和借鉴国外行政审批制度改革的经验教训，结合我国行政审批制度改革的实践，制定规范非行政许可审批的法律法规。
（三）加快行政管理体制改革
积极推进政府管理体制创新，调整部门内设机构职能，做到行政许可权相对集中，与政务服务中心窗口对接。同时，通过授权（或委托）窗口、成建制进中心、并联审批、联网办理等途径，增强进驻中心窗口的办事能力，进一步发挥政务服务中心的功能。
（四）发挥政务公开的综合作用
把政务公开与完善政府运行机制相结合，促进依法行政;把政务公开与科学整合行政资源相结合，降低行政成本;把政务公开与效能建设相结合，提高机关行政效率。特别是要把政务公开与电子政务相结合，丰富政务公开的形式，推进行政审批制度改革。
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