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行政复议调解制度探究
摘要。受社会经济发展速度不断加快的影响，行政法在社会管理中发挥着重要作用。随着行政法的发展和服务型政府理念的强化，使得行政法在管理方式上也出现相应变化，其中就包括行政复议调解制度的建立。该制度的建立，在一定程度上，预防国家权力机关和相对人之间出现各种的权利冲突，矛盾激化，造成严重社会影响。本文通过介绍行政复议调解制度，分析行政复议制度的不足，并在这基础上就如何完善该制度提出针对性构想。
关键词：行政复议;行政复议调解;行政复议调解程序
当前，民主法治进程不断加快，与之相应的人民法律观念也获得逐渐增强，这就使得各种新问题频频出现。在近些年来，与行政争议有关的纠纷案件在数量上越来越多，如何有效解决这些纠纷问题，如何完善纠纷解决机制等，均是不能忽视与绕过的挑战问题。在行政领域内运用调解的方式解决行政争议问题，行政法学界对此并未形成共识，而是存在较大争议。这种情形一直维持到2007年5月《行政复议法实施条例》获得颁布，该条例第一次在行政复议程序中引入调解制度，这大大促进行政法的发展和服务型政府的建立。
一、行政复议调解概念
关于行政复议调解，在出台的《行政复议法实施条例》第五十条进行明确规定。通过对该法条进行解读得知，在行政复议这个阶段可以运用调解的方式，而且准确规定行政复议调解的适用范围。但是法条并没有对行政复议调解概念做出明确的解释。有的学者在其研究中认为，所谓的行政复议调解，应是指对行政复议案件进行审理过程中，由行政机关发挥调停作用，复议双方当事人围绕存在的争议问题进行协商，并在这基础上相互谅解并最终达成合意的行为。有的学者在对行政复议调解定义进行理解时，认为其指的是在进行行政复议这个过程中，行政复议机关实施的行为，但是申请人的合法权益遭到侵害，并在法律规定范围内依据双方当事人自身合意情况，并在遵循互谅互让原则基础上和谐解决问题的活动。笔者综合以上这些研究观点，认为所谓的行政复议调解，是指在行政复议过程中由行政复议机关发挥居中调解作用，推进纠纷双方当事人在自愿这个基础上围绕争议问题进行合意协商，并使得纠纷问题得以有效解决的活动。
二、行政复议调解制度不足
（一）行政复议调解有其自身的理论缺陷。
1.行政复议调解可能冲击法律观念。行政复议调解是解决行政纠纷的一种方式。与行政复议决定的法律规范权威性不同，行政复议调解是来自双方自愿合意的结果。为了获得合意，实现解决纠纷的目的，纠纷当事人之间会选择损害与妥协为代价，并非直接“依托于事实这个依据，以及法律这个准绳”等作为相应的法律规范，也就导致调解结果会和法律正确的裁判结果之间产生一定的距离，甚至会降低公众追求公正裁判的热情，从而选择更有效率的调解方式。调解会冲击对事实的司法裁判，弱化法律观念。
2.双方自愿合意容易变质。行政复议法的存在，使得公众维护自身权利获得有效保障。行政复议法在目的上非常明确，归结起来就是使得合法利益能够获得法律保护，确保行政机关能真正做到依法行使自身相应职权。在行政复议机关所进行的调解之下，行政相对人与作出行政行为的行政机关双方自愿合意协商。但是由于法律地位的不平等性，相对人的弱势地位，非常容易使得相对人的自愿合意变成同意妥协，这就是自愿合意容易变质的原因。这样也就不能在行政复议调解保障当事人的利益，也远离行政复议调解本身的目的。
（二）行政复议机构不统一以及内部缺陷。
1.行政复议机构不统一。就如何提起行政复议申请这方面，行政复议法在其第十二条也进行明确规定。行政复议机关除了可以是本级人民政府之外，还可以是行政机关的上级行政机关，即具有选择性特点。在处理一个行政行为方面，复议机关是不统一的。而且，我国行政层级共四级，这容易引发机构庞杂缺乏统一性，以及效率不高等问题。申请人向不同行政复议机关提起行政复议调解。行政复议机关具有不同的特点，有可能使得做出的调解结果往往也存在差异。
2.行政复议机构人员数量不足并缺乏履职能力。伴随近几年，行政案件的激增，我国行政复议机构普遍缺乏人才。就行政复议机构而言，其本身在数量上就有限，且相应的人员也并非无限，这就使得该机构很难有效应对存在的各种行政复议调解问题。然而现实生活中，行政复议机构普遍出现调解工作人员的不足和缺乏履行调解技能，并因此有可能成为行政复议调解制度实现发展的制约因素。
（三）行政复议调解程序的缺失。
1.行政复议调解程序中权利义务的不明确。行政复议法及实施条例中，并没有明确行政复议调解过程中纠纷双方权利义务的归属和调解员的权利与责任。在一些地方政府规章中，虽然对行政复议调解进行一些程序上的规定，使行政复议调解按照步骤在行政复议阶段运用。但是，没有对纠纷当事人和调解员的权利义务作出明确的规定。当事人权利义务的不明确，会导致举证责任的不明，责任承担等等问题，行政复议调解工作人员的权力责任不明，不利于保障当事人的权利，不利于行政复议调解制度的发展。
2.行政复议调解程序标准的不明确。程序的特征是明确的步骤，以保证实体法的顺利运行。在行政复议调解制度中，除了行政复议法实施条例，再无其他法律法规对其进行约束。而行政法实施条例也仅仅是规定适用调解制度的范围，并没有规定如何适用。这就导致了在司法实践中运用的障碍，要不滥用，要不就不用。缺乏程序标准，使得行政复议调解无法合法合理的实施。但是，在制定程序标准的同时，不可以过于具体的标准。因为调解具有灵活性，这使得调解不可能按照法律标准完全执行。只能制定一些原则性规定和标准，增强行政复议调解制度的可操作性，使调解高效便民。
（四）行政复议调解救济不明确权利都有被侵害的可能性。所以，为了保障权利的有效实施，一定明确其救济的途径。行政复议调解制度并没有明确的救济途径。当然，行政复议调解是解决纠纷的一种方式，纠纷当事人之间自愿合意，达成调解协议，由行政复议机关制定调解书。但是对于在调解过程中的权利侵害救济没有明确，也没有明确规定行政复议调解书的法律效果和不履行责任。没有救济途径的存在，权利无法得到有效的行使，这就使得当事人在权利无法救济下，并不愿意运用调解的方式解决纠纷。
三、行政复议调解制度的完善
（一）行政复议调解的适用范围。行政复议调解的适用范围：首先，在《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定：
（一）公民、法人或其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的;
（二）当事人之间的行政赔偿或者行政纠纷。其次，部分省市根据行政复议法实施条例，因地制宜制定行政复议调解办法中有相关规定。如XX省出台的行政复议调解和和解办法，就结合本身自身情况对行政复议调解作出相应规定。笔者分析行政复议调解的范围，认为除了包含行政自由裁量权，以及行政补偿赔偿之外，还应结合我国具体国情添加这些方面的内容，即：不认可行政机关对土地资源、山岭资源、草原资源、荒地资源、滩涂资源、矿藏资源、水流资源、森林资源以及海域资源等所有权或使用权作出的决定情形;不认可行政机关作出自身经营自主权违法决定的情形;不认可行政机关变更或者废止农业承包合同行为，并认为该行为导致自身合法权益遭受侵害的情形;在内容以及程序方面存在轻微瑕疵的这类案件;没有明确法律依据的案件以及相对人认为可以调解的情形，等六条作为行政复议调解的范围。最后，需要强调且注意的是，不管是哪一种类型的行政复议案件，若存在公共利益或第三方合法利益遭受侵害的情形，均不属于适用调解的范畴。
（二）行政复议调解机关的确定。由于我国现行行政复议机关的众多与复杂，对于行政复议调解制度而言，设置独立的、统一的行政复议机构———行政复议委员会，这不仅重要且非常有必要。所谓的行政复议委员会，是指在条件成熟的这些地方，可在地方政府设立具有综合性的行政复议委员会，负责对本级政府管辖的行政案件进行统一处理。换言之，由政府管辖范围内的这些行政案件，都属于行政复议委员会进行复议审理。这样也可以使行政复议调解案件有行政复议委员会进行调解，可以得到调解结果的唯一性和统一性。由此可以看出，独立的行政复议机构可以保障调解过程和结果的公平，保障纠纷当事人的合法利益。
（三）行政复议调解制度程序设计。
1.行政复议调解人员。行政复议机关参与其中并作为调解者，需要保持中立性，简单来说就是以中立第三方的身份来参与调解。由于行政相对人与做出行政行为的机关在面对行政争议时，法律地位的不平等，而调解活动则要求凸显双方当事人在法律地位上趋于平等，由此可见，行政复议调解人员保持中立性非常重要，且还要尊重相对人的诉求，不能违背相对人真实意思。当然，行政复议调解人员也要适用回避制度，才能更好的保障当事人的权利。最后，调解活动是否成功、当事人是否满意等，除了与调解员保持中立有关之外，还与调解员自身素质、专业能力等方面存在密切关系。为此，从这个层面上来说，加强针对调解人员开展专业素质培训就显得尤为重要。
2.行政复议调解程序启动。行政复议调解发生在行政复议阶段，就是说相对人必须在具体行政行为发生之后的十五天之内，就需要提起行政复议，只有这样，才能满足行政复议调解程序获得启动的相应要求。启动行政复议调解程序归结起来主要包括两个方面：
一、相对人直接申请行政复议调解，可以书面形式，也可以口头形式。面对相对人直接提出行政复议调解，行政复议机关直接组织调解。在一定期限内，若出现调解不成立的现象，就会转为复议审查;二、在行政复议机关方面，其依法受理行政案件并发现该案件属于行政复议调解的范围之内，可以先行组织调解。在组织调解过程中，行政相对人拒绝调解，就需要转到行政复议案件审查这个环节，且根据情况作出相应的行政复议决定。
3.行政复议调解审理期限。关于行政复议机关的受理期限方面，行政复议法第三十一条作出规定。普通行政复议案件自受理之日起六十日内完成。行政复议调解发生在行政复议阶段。因此，行政复议运用调解的方式来处理行政纠纷也必须在六十日内完成。但是，现实中会出现：调解不成转审查的案件或者恶意延期调解的可能。因此，笔者认为行政复议调解必须设定调解期限。普通行政复议调解期限应当是限于三十日，给调解转审查的案件留下充足的时间。针对行政复议期限在六十日之内的这种情形，对行政复议调解期限的规定是在十五日之内。若案件较为复杂，除非获得双方的同意，否则，结案方式一般不会选择调解方式。若选择调解，可在三十日期限这个基础上经批准适当进行延期。
4.行政复议调解方式与步骤。行政复议调解是采用调解的方式解决行政复议案件。行政复议调解就要求纠纷当事人就行政纠纷进行协商合意，在行政机关的帮助下化解行政纠纷的一种活动。既然是一种活动，就要求三方都要出席，参与组织调解会议。同时，在会议期间，复议申请人就法律问题和情况事实进行陈述，复议被申请人根据法律法规规定，就行政行为做出针对性陈述，且在双方合意协商基础上形成共识。若双方当事人不能达成合意，可由调解员在不违背当事人真实意思下，给出合理解决纠纷的方案。若双方当事人根据调解员的方案还是不能达成合意，则由调解员决定终止调解，转入复议审查阶段。
5.行政复议调解或者决定。存在纠纷问题的双方当事人，经行政复议机调解并达成合意的，应在由行政复议机关制作的行政复议调解书上签字，同时还加盖有行政复议机关的印章，而满足这些方面的条件之后，该行政复议行为并具有相应的法律效力。否则，就需要转入行政复议审查阶段，最终做出行政复议决定书。最后，要告知当事人，对行政复议调解书或者行政复议决定书不服的，可以在收到行政复议决定书的十五日之内向人民法院提起诉讼。
6.行政复议调解法律责任。这里的法律责任主要是针对调解员在行政复议调解程序中行为。虽然是行政复议调解是一项调解活动，是纠纷双方当事人面对行政争议进行协商合意。由于纠纷双方法律地位的不平等性，要求行政复议调解员一定要保持中立，否则，容易导致当事人的利益出现受损。因此，调解员需要承担渎职责任：调解员在行政复议调解活动中，出现包括徇私舞弊等在内的失职行为，就需要根据法律规定对其警告、记过以及记大过等;若是情节严重的情形，则依法对其处以降级、撤职以及开除等处罚措施;若是构成犯罪的则依法对其进行追责。
（四）行政复议调解救济途径。行政复议调解是一种结案方式，行政复议调解书的生效会发生权利义务的变化，所以要明确行政复议调解的救济途径，保障当事人的利益。行政复议调解的救济主要是两个方面：
一、加强内部监督，由于调解员的失职行为或其他行为，导致相对人的利益无法得到保障，需要依法对其进行追责，也就是追究其法律责任。
二、加强完善司法监督机制。若行政复议调解书已经生效，但当事人且没有依法履行，且没有适当的理由，对此，可申请法院方面进行强制执行。与此同时还需要对行政复议调解书具有可诉性方面进行确定。从当事人这个角度来说，若不认可调解协议，则可依法寻求相应的司法救济。
四、结语
行政复议法实施条例，是行政领域中第一次在立法层面引入调解制度。这是我国行政法领域实现重大突破之体现，同时与民主法治具有超越性特点要求相符合，此外和服务型政府建设方面的要求也相互匹配。行政复议调解制度在实际运用中，使公民和政府可以平等对话、友好相处，使公民和政府之间形成有益的互动机制。虽然行政复议调解制度有许多优势。但是，行政复议调解发展至今，在法律层面仍存在许多不足之处，尤其是程序的缺失。相信在未来的发展，行政复议调解制度将会进一步被规范，被广泛使用。
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