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党校课题和谐社会与农村社会保障制度
内容概要
社会保障制度作为现代市场经济发展的产物，既是大型的社会福利工程，也是一项非常重要的社会制度，对经济发展和社会进步起着巨大的促进作用。作为一项完整的社会保障制度，它包括城市社会保障和农村社会保障两个同样重要的方面。本课题将借鉴已有的成果和我国的农村的实际情况从农村社会保障制度建设重要性、现状、存在的问题及原因、基本战略和原则、政策建议来进行论证。
一、发展农村社会保障制度是我国构建和谐社会的重要条件
（一）农村社会保障制度建设为促进社会公平提供条件
（二）农村社会保障制度建设为推动社会安全和法制建设提供条件
（三）农村社会保障制度建设为促进城乡协调发展和缩小差距提供条件
二、我国农村社会保障制度发展的现状与主要特点
（一）农村低保制度处于扩大试点阶段
（二）农村养老保险制度在衰退后重新进入新型制度探索试点阶段
（三）农村失地农民和农民工参与社会保障的工作有一定进展
（四）农村合作医疗试点进展顺利
（五）农村社会救助体系建设范围扩展
三、我国农村社会保障制度存在的主要问题及根源
一是城乡社会保障分立问题二是失地农民社会保障问题三是农民工社会保障问题四是农村居民养老保险问题五是农村低保和社会救助问题六是农村社会保障管理问题
四、建立农村社会保障制度的基本战略和原则
基本战略是：从统筹城乡经济社会发展的思路出发，把农村社会保障制度建设作为政府的一项重点工作来抓，培育农民社会保障意识，创新社会保障理念，促进农民的社会保障权益维护，加强社会保障基础设施建设，加大社会保障资源整合力度；改进在社会保障制度方面的做法，推动社会力量积极参与社会保障体系的建设和提供服务；扩大社会保障的覆盖面，提高社会保障服务的有效性。目前发展的重点是：建立完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。
发展农村社会保障制度，要坚持五项原则。一是坚持统一规划与逐步推进相结合的原则。二是坚持社会保障与自我（个人）保障、家庭保障、社区保障相结合，在立足保障农民基本生活的基础上，建立开放性、多元结合的保障系统。三是坚持保障资金社会化筹集的原则。四是坚持物资保障和服务保障相结合的原则。五是坚持公平与效率、权利与义务相统一的原则
五、推进我国农村社会保障制度发展的政策建议
（一）建立城乡统一的社会保障制度基本制度框架，通过法律手段将现代社会发展的保障制度和保障服务全面引向农村、惠及农民
（二）充分发挥公共财政职能，推进农村社会保障基本制度的建立和体系建设
（三）建立各种补充性的农村社会保障制度，并与城市保障接轨
（四）强化农民权益保障，改革征地制度
（五）加强农民工参加保险的引导和监管
（六）推进农村社会保障规范化建设，促进资源整合
（七）建立高效有力的农村社会保障工作制度和体系
2和谐社会与农村社会保障制度
从总体上看，我国还未建成比较成形和完善的农村社会保障基本制度框架，一些重大类型的社会保障目前仍处于探索阶段。在推进社会主义和谐社会建设中，发展农村社会保障制度，必须从长计议，逐步推进城乡社会保障一体化。本文提出了完善我国农村社会保障制度的政策建议。
一、发展农村社会保障制度是我国构建和谐社会的重要条件农村社会保障制度是在特定的社会发展阶段，主要以农村居民为参保对象和保障受益对象建立的制度。农村居民，包括农民工、失地农民、一般普通农民、农村困难户、贫困户和五保户等。农村社会保障制度，包括贫困农民的低保、一般农民的养老保险、失地农民的社会保障、农民工的社会保障和农村社会救助系统等。随着农民身份的变化和社会经济发展条件的变化，农村社会保障制度的形式和内容会发生重要的变化。发展农村社会保障制度，与城镇社会保障系统有机衔接，逐步建设城乡统一的社会保障体系，是我国统筹城乡发展、构建和谐社会的必由之路。
（一）农村社会保障制度建设为促进社会公平提供条件
社会主义和谐社会的一个重要的基石是机会和权利均等，包括就业机会的均等、教育机会的均等、创业机会的均等、融资机会的均等、收入权利的均等、社会权益保障权益的均等。长期以来，国家正规的
3社会保障制度仅覆盖了属于正规部门的部分城镇居民，并没有覆盖广大农民，城乡社会保障的差距非常悬殊。直至今日，农民多以家庭、至多以集体为单位进行“自我保障”。我国正处于从农业社会走向工业社会的转型期，社会流动性大大增加了。这种流动性使得城乡居民不能再仅仅依赖传统的家族来获得保障了，尤其是在农村，对大量的农民而言，从发展的趋势来看，需要从社会保障体系来获得机会和权利的基本保障，这是一个很大的挑战。此外，我国正在进入人口老龄化的阶段。2000年我国第五次人口普查数据显示，农村60岁以上的老人已经超过农村总人口的10%，高出城市1.24个百分点，进入了老年社会，而且老年人口将以每年3.3%的速度增加。化解老龄化高峰带来的经济和社会的巨大压力也需要发展农村社会保障制度。。。
（二）农村社会保障制度建设为推动社会安全和法制建设提供条件
随着工业化、城镇化的推进，我国目前已步入各种社会矛盾凸显的时期，面临一些亟待解决的现实问题和冲突。一是独生子女政策实施问题。农村最早实行计划生育的农民群众即将陆续进入老年，越来越严重的老龄少子现象改变了养儿防老的传统家庭养老模式。如果他们的养老问题解决不好，就会动摇现行计划生育政策的群众基础。二是农民工问题，我国进城务工农民约1.6亿多人，收入低、就业不稳定、流动性大。三是乡镇企业和中小企业职工1.38亿人，他们的就业不稳定，没有完全参与到社会保障体系中。四是被征地农民超过5000万人，他们失去土地后多数还难以正规就业，面对诸多的社会风险，相当多
4的人成为弱势群体。五是目前农村每年有约7000万以上灾民，有7600多万绝对贫困和低收入人口需要救助。发展农村社会保障制度，可以加强社会管理和控制，维护农民权益和相关弱势群体的利益以及体现社会人文关怀，建立社会安全网。
（三）农村社会保障制度建设为促进城乡协调发展和缩小差距提供条件
城乡发展不平衡是我国经济社会发展中的突出矛盾。根据国际经验和社会保障发展一般规律，在社会经济发展已具备一定条件后，可以采用调整国民收入分配的有效手段加快推进农村养老保险的基本制度建设，缩小城乡差距，促进城乡协调发展。目前我国总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，必须加快农保制度建设，通过制度和机制建设缓解社会矛盾，提高农民收入和生活水平。2009年全国gdp达到335353亿元，财政收入达到68477亿元，已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的物质基础。发展农村社会保障制度，将为促进城乡协调发展、缩小城乡差距提供重要的条件。
二、我国农村社会保障制度发展的现状与主要特点新中国建立后的初期，党和政府的首要任务是推进农村土地改革，保证耕者有其田，在农村实行的是以家庭保障为主、政府、社区适当扶助的制度。从农业合作化开始到十一届三中全会期间，国家实行计划经济的管理制度，在农村实行的是以集体保障为主、国家适当扶助的制度，但没有建立独立的社会保障制度。1978年后，农村社会
5保障开始逐步建立和发展，最为重要的是在扶贫救济方面得到高度重视和取得重大成就，同时初步建立了农村基层社会保障体系框架，但总体上看，还未建成比较成形和完善的基本制度框架，一些重大类型的社会保障目前仍处于探索阶段。农村社会保障制度发展的现状和特点是：
（一）农村低保制度处于扩大试点阶段
我国农村低保制度的建立和工作开展可以分为三个时期。早在20世纪80年代，一些地区尝试由乡镇统筹救济经费，开展定期定量救济，这当中就包含了为农村贫困居民提供制度性生活保障的思想。进入20世纪90年代，山西、上海等一些地方开始了真正的农村低保制度试点。目前是第三个阶段，即扩大试点，建立体系阶段。这一阶段从1996年1月民政部召开全国民政厅局长会议开始。最近几年来，农村低保试点和参保的范围进一步扩大，在做法上有所创新，也取得了一些宝贵的经验。截至2005年底，全国已经有北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、河北、陕西、吉林等１２个省、直辖市分别颁布地方规章或以政府名义发文，在全省（市）范围内建立了农村低保制度。
（二）农村养老保险制度在衰退后重新进入新型制度探索试点阶段
我国农村社会养老保险制度探索已有20多年的历史，大体划分为四个阶段。第一阶段是1986-1992年，为试点阶段。1986年“全国农村基层社会保障工作座谈会”召开后，一些经济较发达的地区开展了首批
6试点。第二阶段是1992-1998年，为推广阶段。1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，并从1992年1月1日起在全国公布实施。从此农民参保人数不断上升，到1997年底，已有8200万农民投保。第三阶段是1998-2002年以后，为衰退阶段。全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等问题，一些地区农村社会养老保险工作甚至陷入停顿状态。1999年7月，国务院指出当时我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件，对当时的农保政策进行了重大调整。第四个阶段是2003年以后至今，为新型农村养老保险探索试点阶段。一些地方通过加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等，在探索新的农保模式方面取得了一定的突破和进展。（到目前为止，全国已有31个省、自治区、直辖市的1900个县（市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，5442万农民参保，积累保险基金310亿元，有301万参保农民领取养老金。）
（三）农村失地农民和农民工参与社会保障的工作有一定进展近年来，为失地农民建立社会保障受到重视，江苏、XX省等一些经济发达地区和北京、上海等大中城市为解决失地农民的权益保障问题进行了有益的探索，开始建立以土地换保障、让农民失地不失利、失地不失权、促进农民就业和一次性进入城镇社会保障体系等新的制度框架。近几年来，城镇社会保障也开始向农民工延伸，取得了一些好的效果。具体延伸的方式主要有四种：一是按照城镇社会保险的统一标准，政府布臵扩大社会保险覆盖面的比率，地方向企业摊派任务，
7将基本养老、医疗、工伤、失业四项保险捆绑在一起办。二是在城镇社会保险制度框架内适当降低门槛。如XX省实行“低门槛进入，低标准享受”，将农民工养老保险企业和个人的缴费比例分别降至12%和4%。三是探索对农民工的综合社保制度。XX省2002年开始实行农民工综合保险制度，包括老年补贴、工伤（或者意外伤害）和住院医疗三项保险待遇。四是企业为农民工中成长起来的技术和管理人员参加城镇社会保险，如浙江XX市。一些地方乡镇企业让有本地户口的农民工参加农村社会养老保险。但总体看城镇社会保障体系基本上没有覆盖农民工。
（四）农村合作医疗试点进展顺利
我国新型农村合作医疗试点工作从2003年正式开始，进展比较顺利，取得了明显成效：一是合作医疗制度框架和运行机制已基本形成；二是参合农民的卫生服务的利用水平提高，抵御大病经济风险的能力得到增强；三是合作医疗的制度运行比较平稳，受到广大农民群众的普遍欢迎。截至2008年3月底，合作医疗已覆盖我国农村6.7亿人口。这些人口，占全国农业人口的83.44%；参加合作医疗的人口5.7亿人，占全国农业人口的62.25%，参合率是89.06%。
（五）农村社会救助体系建设范围扩展
目前全国农村社会救助体系建设，已经从点逐渐向面上扩展，从临时向制度转变，从单一向政府救济、从中华慈善总会等民间机构救济到社会救济整体发展。各级政府都十分重视自然灾害的应急救济工作，建立了以民政部门牵头，其他部门协同配合的工作体系，总体上
8救济工作比较到位，效果明显。在特殊困难群体方面，包括“五保”对象、孤儿和流浪乞讨未成年人等，我国也为此建立了有关的专门机构和相关援助制度。
三、我国农村社会保障制度存在的主要问题及根源
总体上看，农村社会保障制度在发展规划和设计上还存在重大缺陷，制度覆盖的人口范围有限，保障水平低，保障项目少，保障具有应急性，缺乏制度化，与构建和谐社会发展的需要相比，与农村居民发展的需要相比，与农村市场经济体制改革的需要相比，还有较大的差距。
（一）城乡社会保障分立问题
受二元经济结构长期存在的影响和制约，我国城镇居民基本的社会保障制度并没有覆盖广大农民，农村居民社会保障的内容、范围、方式和手段与城镇社会保障相比差距悬殊。在很多地区，多数农民实际上处于基本没有社会保障的状态。城乡居民社会保障的差别化，是我国城乡二元分隔格局的一个独特现象。
（二）失地农民社会保障问题
从各地情况看，失地农民中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。部分失地农民“种田无地、就业无岗、社保无份”，生活在城市的边缘，在
9就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民大量转化为城市贫民，已影响到城乡社会稳定。失地农民社会保障程度低，与征地政策不完善和农村社会保障基本制度不健全有关。尤其是在普遍实行货币补偿后，一些地区失地农民要自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，事实上影响了失地农民社会保障的建立和完善。
（三）农民工社会保障问题
长期以来我国社会保障只覆盖城镇职工，只是近年才开始以不同方式向农民工延伸，总体看城镇社会保障体系基本上没有覆盖农民工。据农业部2008年的调查，已经参加工伤保险的农民工仅占总数的12.9%，参加城镇职工基本医疗保险的仅占10.0%，参加城镇职工基本养老保险的仅占13.8%。只有9.6%的用人单位为农民工购买了失业保险。工伤保险和医疗保险与农民工关联最密切，但参保率低，伤残得不到经济赔偿和治疗；养老保险参保率低，参保不能受益，退保率高。目前不仅农民工养老参保率低，而且已参保的基本养老保险关系不能跨地区转移。根据现行规定，农民工工作变动时可以退保，但只退个人交费部分，企业给农民工交的保费不退，留在城市。此外，在低保和社会救助方面，农民工由于没有在输入地落户，虽然与当地人同样为输入地的经济发展做贡献，却享受不到同样的保障，在因失业、意外伤害生活陷入困境时，往往孤立无助。
（四）农村居民养老保险问题
由于管理政策多变，社会上对其发展的紧迫性认识不统一，多
10数地方农保工作基本处于停顿和等待观望状态等，已经参保的人数规模不大，并且还有大幅度下降的趋势等。主要原因有两个，一是由于现行制度在设计上存在重大缺陷，还不能完全适应新形势的发展变化和农民对养老保险的需求，政府缺少投入和支持扶助政策，参保资金还缺乏可靠的投资渠道，基金难以保值增值。二是由于政府管理体制还没有理顺，全国虽然省级多数已将农保管理职能划入劳动保障部门，但多数地县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方管理工作断档。
（五）农村低保和社会救助问题
目前社会上对农村低保制度建设的紧迫性存在认识分歧，一些基层政府工作人员还认为低保工作可有可无，可多可少。也有不少地方的政府部门认为低保工作固然重要，但因经济发展相对落后、财政资金不足，所以爱莫能助。同时，由于农民收入难以货币化、收入的不稳定性、农村养老金制度远未普及等，农村家庭收入具体计算办法还不规范，农村低保对象收入标准界定上存在困难，个别地方还存在人户分离等现象，对象界定复杂。此外，社保管理体制难以适应形势的变迁，农村低保统计等基础工作薄弱，农村低保资金难以落实到位等也是重要的影响因素。农村社会救助方面存在的主要问题是救济标准还偏低。
（六）农村社会保障管理问题
集中表现在多头管理、政出多门，农村社会保障基金被挤占、挪用现象严重，管理的透明性差，农民缺乏直接的受益感。作为农村社
11会保障的主体性项目——农村社会养老保障制度的建立、运行以及保险金的发放不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门的一些规章制度来执行，不是农民与政府的一种长期性契约，造成制度随意性大，上级政府说开办，地方政府马上一哄而上，可当上级政府态度冷却下来，地方政府马上就停办。造成这些问题的原因是多方面的。从客观的原因方面分析，与社会经济发展的阶段、水平和结构有很大的关系。我国还是一个发展中国家，经济不发达，尤其是农村的社会经济发展水平不高，没有较多的剩余去建立社会保障制度。从主观的原因方面分析，与人们对社会保障的理念认识和政策导向有很大的关系。长期以来，农民重视自己的家庭和宗族，认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责，社会保障意识差，对参加社会保障的积极性不高。此外，社会保障制度建设具有较强的专业性、技术性，需要结合实际情况和需要逐步推进，需要制度和技术创新，需要一个不断完善的过程，不可能一步到位。我国各地经济发展水平差异很大，在建立保障的条件、意识、政策水平等方面存在差异是必然的。
四、我国农村社会保障制度发展的战略和原则
我国农村社会保障制度的发展，与推进社会主义新农村建设具有紧密的关系。2006年中央1号文件《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确提出：“要加快建立有利于逐步改变城乡二元结构的体制，实行城乡劳动者平等就业的制度，建立健全与经济发展水平相适应的多种形式的农村社会保障制度”，要“逐步建
12立农村社会保障制度。按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入”。这些意见的出台，不仅是对近年来各地努力探索发展农村社会保障制度的一次肯定和重要鼓舞，而且对今后重视和加强农村社会保障制度建设提出了新的思路和要求。
在推进社会主义和谐社会建设中，必须从长计议，逐步推进城乡社会保障一体化。基本战略是：从统筹城乡经济社会发展的思路出发，把农村社会保障制度建设作为政府的一项重点工作来抓，培育农民社会保障意识，创新社会保障理念，促进农民的社会保障权益维护，加强社会保障基础设施建设，加大社会保障资源整合力度；改进在社会保障制度方面的做法，推动社会力量积极参与社会保障体系的建设和提供服务；扩大社会保障的覆盖面，提高社会保障服务的有效性。目前发展的重点是：建立完善农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗和农民基本养老保险制度，加快解决失地农民和农民工社会保障问题，完善农村社会救助制度。
发展农村社会保障制度，要坚持五项原则。一是坚持统一规划与逐步推进相结合的原则。二是坚持社会保障与自我（个人）保障、家庭保障、社区保障相结合，在立足保障农民基本生活的基础上，建立开放性、多元结合的保障系统。三是坚持保障资金社会化筹集的原则。四是坚持物资保障和服务保障相结合的原则。五是坚持公平与效率、权利与义务相统一的原则。
五、推进我国农村社会保障制度发展的政策建议
（一）建立城乡统一的社会保障制度基本制度框架，通过法律手段将现代社会发展的保障制度和保障服务全面引向农村、惠及农民。农村社会保障制度的建设离不开政府的推动和法制建设。考虑到历史情况和现实困难，即使在暂时还不能建成覆盖所有农民的全面的社会保障体系下，基于人口的流动性的，也要及早在农村建立基本的社会保障制度，规范农民参保的渠道和获得保障的社会权益，促进农民全面参与和分享到现代社会保障制度体系建设的成果。一是要在农村建立全面的农民个人信用系统，用法律的手段为每个农村居民建立基本的低保账户，包括以构建统一的个人信息信用系统为基础建立收入保障账户和以基本账户与个人账户相结合的农村居民社会养老保险账户。二是要促进建立统一的社会保障制度与建立过渡性的社会保障制度相结合。三是通过立法，完善农村新型合作医疗与社会救助保障体系，建立政府政策扶持机制。
（二）充分发挥公共财政职能，推进农村社会保障基本制度的建立和体系建设
一是拓宽农村低保资金筹资渠道，建立低保财政资金支持和托底的制度。应将低保资金列入财政预算。二是着力推进被征地农民社会保障工作，建立适应农民工特点的养老保险制度。要将被征地农民的社会保障基金纳入公共财政服务范围，进一步完善保障做法，确保被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障。要推进将正规稳定就业的农民工纳入城镇企业职工基本养老保险体系，非正规稳定就业的农民工实行农村新型养老保险制度。要广开渠道促进失地农民
14就业。三是明确政府对农民社会保障基本制度的建设和基本账户的筹资具有重要责任，加快农村养老保险基本制度的建设。要通过公共财政的手段，加强政府支持、引导和服务，调动各级政府在搞好农村社会保障工作方面的积极性，建立政府牵头、多方参与的工作机制，提高对农村社会保障制度运行的监管水平。四是要通过公共财政的手段，加强对城乡社会保障政府部门和工作队伍的规范化及建设和统一管理，建立全国协调、上下一致的社会保障工作体系。
（三）建立各种补充性的农村社会保障制度，并与城市保障接轨。鼓励和引导农民个人和家庭通过增加对社会保障建设的投入，改进保障方式，提高社会保障水平，适应我国各地社会经济发展不平衡和不同的农民对社会保障需求存在较大差异的特点，在实施农村社会保障制度过程中，还积极探索建立多层次的农村社会保障制度安排，建立各种补充性的农村社会保障制度，并与城市保障接轨，形成完善的社会保障体系。比如借鉴城市低保工作的经验，可以建立农民工养老保险个人账户，实行低费率（费率的确定应考虑未来全社会可建立的基本养老保险水平），缴费由用人单位和农民工双方负担，以用人单位缴纳为主，全部缴费进入农民工个人账户。在不同统筹地区参保缴费的，其个人账户和保险权益，可以只接不转，建立权益结算系统，退休时根据全国统一的规定由有关地区分别支付养老金；也可以转到新工作地区，按当地缴费标准折算接续。回农村的，允许转移个人账户进入农保，家乡没有建立农保的，应将个人交费和单位为农民工的交费退给本人。政府对过渡期的农民工养老保险建立风险基金
15和监管机制。
（四）强化农民权益保障，改革征地制度
为确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性，可以探索推进农村集体经济股份合作制改革，将包括土地在内的集体资产核资折股，量化到农民个人，组建村级股份合作社，让每一个村民拥有一份相应的股权。要改进对农民补偿的制度，引入市场机制，提高农民征地补偿水平。征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。给被征地农民的补偿，应当包括对生产资料的补偿和对生活保障的补偿。要完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。
（五）加强农民工参加保险的引导和监管
要按《工伤保险条例》为农民工参加工伤保险。所有用人单位都要按《工伤保险条例》规定为农民工参加工伤保险，使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。首先保证采掘业、建筑业等高风险行业的农民工尽快参保。目前没有参加工伤保险的企业，也要按照有关规定，让农民工享受到工伤及职业病的补偿。强化工伤预防工作，从源头上遏制工伤事故和职业病的发生。
（六）推进农村社会保障规范化建设，促进资源整合
一是要加强组织领导，实行政府统一协调、有关部门归口管理、各部门和地区尽责联动的管理模式，推进管理标准化和规范化建设。二是要营造政府支持和社会各界广泛参与农民低保制度的氛围环境，宣传引导人们深刻认识贫困和贫困救助的重要意义。三是要规范农民
16社会养老保险基本制度框架，通过创新制度，制定城乡社会保险关系转移、衔接办法，加强基金监管，拓宽投资渠道，完善养老金计发办法，保障农民的养老金能在不同的地区之间进行有效流转，能在不同的保障方式之间进行有效接转，能随着时间的推移实现资源保值增值。四是加快建立农民工大病医疗保险或合作医疗，建立社会应急救助机制。五是建立失地农民社会安全网。坚持政府、集体、个人共同出资的原则筹集保障资金。要改变一次性货币安臵为主的做法，使征地补偿一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，另一部分要作为失地农民的社会保障基金。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。也可以鼓励失地农民参加商业保险。六是要积极探索多渠道、多元化的农村社会保障资金筹措机制，形成保障合力。
（七）建立高效有力的农村社会保障工作制度和体系
一是要科学制定各种保障标准和管理办法，把握合适的保障范围和保障程度。比如在社会救助的标准上，可以确定一个最低生活保障线标准的参照系数，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。在低保的标准上，应分类制定属于保障对象的条件与范围，遵循低标准、广覆盖的原则，既能充分发挥救助资源的效益，也体现出社会公平与公正。二是要加强农村社会保障档案管理和信息化建设，建立现代化的信息网络系统，采用先进的管理手段，提高资源调度工作能力。三是要建立健全和完善各种
17专业分析预测预警机制。四是要建立政府责任机制，包括强化政府规划、引导和管理职能，在社会保障的建设上推进全国统一规划、规范和管理，建立有效的引导机制；积极引导社会各界投入农村社会保障事业的建设；切实解决重点人群的社会保障及其适销对路的问题；进一步重视农村社会保障工作的管理与服务，提高效率和服务水平等。五是要加强基层管理机构和服务网络的建设，坚持工作重心下移，以属地管理为原则。
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