世界海关组织《自由区实践指南》与我国实践对比研究及启示.pdf
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1、海关管理 作者简介:陈丽芳,深圳海关所属福田海关三级高级主办;游前慧,海关总署自贸区和特殊区域发展司三级调研员;陈奕槟,深圳海关自贸区和特殊区域发展处科长;潘柏年,深圳海关自贸区和特殊区域发展处副科长。世界海关组织 自由区实践指南与我国实践对比研究及启示陈丽芳 游前慧 陈奕槟 潘柏年摘 要:自由区实践指南 是 年世界海关组织出台的关于自由区海关监管制度的指导性文件。本文通过对比研究我国海关特殊监管区域现行海关制度与 自由区实践指南 个核心要素,分析了我国自由区与国际规则是否协调一致的情况。通过对比分析,可以得出我国海关特殊监管区域在海关监管方面积累了丰富的经验,基本符合世界海关组织关于自由区的
2、指导建议,并且中国经验和模式也在全世界范围得到关注和认可,同时 自由区实践指南 也为我国自由区的创新发展提供了参考和借鉴。关 键 词:自由区;自由区实践指南;海关监管;海关特殊监管区域一、自由区的概念国际上关于自由区的讨论由来已久,不管是在各国的实践当中,还是在国际组织或学者的理论研究当中,自由区作为一种特殊的经济现象一直都是一个热门的话题。普遍认可的自由区是指享有特殊优惠政策的经济区域,但是截至目前关于自由区并没有世界公认或者各方一致认世界海关组织 自由区实践指南 与我国实践对比研究及启示可的概念。当人们提到自由区的时候,无法就自由区的名字、形态、模式、政策等达成共识。本文所指的自由区源自于
3、世界海关组织(以下简称)的旗舰性公约 经修订的京都公约(以下简称)。专项附约 第二章对自由区定义如下:“自由区指缔约方境内的一部分,进入这一部分的任何货物,就进口税费而言,通常视为关境之外。”对该定义没有再作进一步解释,但根据 年 发布的第 号研究论文和 年出台的 自由区实践指南(以下简称 指南),认为自由区只在进口税费方面被视为关境之外,除了进口税费以外的相关制度、政策、程序,都应当被视为关境之内。同时 也承认,原定义在世界范围内引起了歧义,定义中“关境之外”的表述容易误导有些国家认为自由区就是属于关境之外,从而免受海关监管。对自由区的定义主要侧重于关境和税费,虽然定义非常简洁,但指出了自由
4、区最核心的特点。首先,自由区位于关境之内,意味着自由区适用国内海关法,接受海关监管;其次,进口税费方面被视为关境之外,意味着在进口税费方面适用不同于关境内的制度和政策,这也是自由区区别于其他经济特区的重要标志之一。需要指出的是,类似这种区域,在不同的国家、不同的研究文章里有不同的名称和分类。比如,类似的名称还有自由贸易园区()、经济特区()、出口加工区()、自由港()、海关特殊区域()等。即使是同样的名称在不同的国家也可能有不同含义,比如,在我国经济特区是指深圳、珠海、厦门、汕头、海南等地区,并没有免除进口税费,其不属于自由区的范畴,但在有些国家的经济特区是赋予了免税功能的区域,其属于自由区的
5、范畴。还有些国家,自由区以单个企业()的形式出现,与我国的保税仓库、加工贸易企业极为相似,但这些国家也将其纳入自由区的范畴。各国对自由区的理解不一,从不同国际机构或组织的数量统计中就可见一斑。年,世 ,(),:,:,:?,:?,:界银行外国投资咨询机构()统计全球有 个经济特区,年,国际劳工组织()统计全球有 个出口加工区,年,世界自由区组织()统计全球有 个自由区,年,统计全球有 个自由区,年,联合国贸发会议统计全球有 个经济特区。综上所述,目前关于自由区,全世界并没有通用的定义和标准。通常意义上的自由区,是指各国结合本国的国情,从促进本国经济利益的角度出发,为了刺激经济、吸引外资、扩大出口
6、、增加就业而划定一块单独的区域,赋予特殊的优惠政策(如免除进口税费)和便利的管理制度(如简化海关手续)。考虑到自由区最重要的功能是贸易便利化,海关又是贸易便利化链条中的重要一环,因此作为全球各国海关的政府间国际组织,发布的关于自由区的相关指南理所应当是我们要重点研究和参照的标准,这也是本文要探讨的范畴。对照 关于自由区的定义,可以看出,我国的自由区主要是指海关特殊监管区域。上海、广东等自由贸易试验区由于适用于关境内其他地区相同的进口税费制度,因此不属于 自由区的范畴。二、自由区实践指南 出台的背景近十几年来,充分认识到全球自由区数量在不断增加。认为,自由区一方面 ,:,:,:,:我国海关特殊监
7、管区域经过三十多年的发展,海关监管模式已经相对成熟稳定,且在全国进出口值中占有一定比重,是目前我国自由区的主要代表。海关特殊监管区域包括保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、综合保税区和跨境工业区六种类型。经过多年的整合优化,目前的海关特殊监管区域以综合保税区为主。截至 年 月,我国共有海关特殊监管区域 个(综合保税区 个,保税区 个,保税港区 个,出口加工区 个,跨境工业区 个)。同世界海关组织 自由区实践指南 与我国实践对比研究及启示凭借特殊关税政策吸引了合法企业,在促进各国经济发展过程中发挥了重要的作用,但另一方面,由于其相对于区外监管更加宽松,因此导致了非法活动的出现,包括洗钱、
8、逃税、假冒商品或毒品、武器等非法商品的贸易。为了打击自由区内的非法贸易,增加自由区的竞争力,认为有必要进一步加强自由区内的海关监管。围绕以上目标,自 年以来开展了一系列关于自由区的工作。年 月,将自由区作为一个议题列入 经济竞争力一揽子()行动计划。根据该计划,秘书处首先对自由区的现状进行了研究。这包括文献回顾、线上问卷调查、区域研讨会以及实地调研。通过两年的调查研究,形成了第 号研究论文 自由区的治外法权:加强海关参与的必要性,并在此基础上出台了关于自由区海关监管制度的指导性文件 自由区实践指南,于 年 月经 政策委员会和理事会通过。在之后几年里,将围绕 指南 开展一系列的行动,推动各国自由
9、区建立协调一致的海关制度。因此,指南 是各国制定自由区海关制度的重要参考和依据。指南 包括关境属性、海关全面参与自由区、海关参与企业审批程序、数据申报和报告以及信息化系统使用、海关稽查、海关管制和监管、合作 个核心要素,本文对照 个核心要素,结合我国的实践,进行逐一对比,从而分析我国自由区与 关于自由区的标准是否协调一致,并更好地了解我国自由区的优势和劣势。三、指南 核心要素与我国实践对比分析(一)关境属性关于自由区到底是关境内还是关境外,不同的国家有不同的认识。指南 把全球各国的自由区按照关境属性和监管制度适用分成了四类。表 自由区关境属性比较模式关境属性海关监管制度的适用模式一被视为关境内
10、海关监管制度适用自由区模式二只在关税方面,被视为关境外海关监管制度适用自由区模式三被视为关境外根据国内法明确规定海关监管制度适用自由区模式四被视为关境外海关监管制度不适用自由区指南 认为,中自由区的定义并没有规定自由区在地理上位于关境之外,相反是指自由区本身是属于关境之内,只是在进口税费方面被视为关境之外。指南 建议,应当将自由区视为关境之内,或者视为海关监管货物或人员的权力受到法律保障的特殊区域。在我国,长期以来,“境内关外”都被外界当作是海关特殊监管区域的重要特点之一,直到现在仍然有很多海关特殊监管区域的宣传材料里都出现“境内关外”的表述。事实上,这种表述并不准确。中华人民共和国海关法 第
11、三十四条规定:“经国务院批准在中华人民共和国境内设立的保税区等海关特殊监管区域,由海关按照国家有关规定实施监管。”该条指出海关特殊监管区域位于国境内,明确了海关对海关特殊监管区域的监管权力。根据 总附约第二章规定,关境是指缔约方海关法适用的地域。总附约第二章还规定,海关法是指明确由海关负责执行的有关货物进口、出口、移动或储存的法律或法规,以及由海关根据法定权力制定的任何规章。根据以上定义,由于我国的自由区适用我国海关法,因此理应被认为属于关境之内。换句话说,如果自由区被视为关境之外,那么我国海关法不可能适用该区域,海关在自由区内也无任何监管权力。(二)海关全面参与自由区由于各国的国情和体制不同
12、,不同国家的海关对自由区的参与程度也有很大的差别。指南 指出,在许多国家,自由区是由主管经济发展的部门批准设立或发挥主导作用,海关参与程度通常较低。根据 开展的线上问卷调查,在全球近 的自由区,海关不参与自由区的设立。指南 认为,海关拥有查验进出境货物的权力,这是其他政府机构所没有的重要权力,鉴于海关在确保贸易便利和安全方面所具有的特殊地位,海关应当充分参与自由区的设立、政策制定、建设标准制定等。在我国,海关对自由区的参与程度非常之高。在设立审核方面,根据 年海关总署制定的 海关特殊监管区域设立审核办法(署加发字 号),海关总署依照国务院的批转意见,会同国务院有关部门对拟申请设立的海关特殊监管
13、区域情况开展研究审核、部门会商或实地调研,起草上报国务院的请示。在管理制度方面,不同类型的海关特殊监管区域均有相应的海关监管办法,明确货物进出境、进出区及在区内的相关监管规定;此外海关总署制定了 综合保税区适合入区项目指引,为各地开展综合保税区申建、产业规划、招商引资等提供参考,同时还制定了 综合保税区发展绩效评估办法 和 海关特殊监管区域退出管理办法,督促地方政府充分发挥在特殊区域发展中的主体责任。在建设标准制定方面,综合保税区基础和监管设施设置规范 规定了综合保税区与关境内的其他地区之间,应当设立符合海关监管要求的卡口、围网、视频监控系统以及海关监管所需的其他设施。(三)海关参与企业审批程
14、序根据 的线上问卷调查,在将近 的受访自由区中,海关不参与企业审批程序,甚至在有些国家,海关无权取消企业在自由区内的经营权,尤其是对被指控在区内从事非法活动的企业。同时,只有不到 的受访自由区采用了“经认证的经营者”()概念。指南认为,海关如果不对自由区内企业的人员和合规记录进行风险背景调查,容易导致自由区非法贸易的产生,因此建议海关在企业入驻环节参与尽职调查和合规记录检查,并有权在发现企业如 年 保税区海关监管办法、年 中华人民共和国海关综合保税区管理办法。世界海关组织 自由区实践指南 与我国实践对比研究及启示存在违法行为的时候可以撤销企业的经营许可。指南 还指出,应在自由区内充分应用世界海
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