事业单位登记管理工作实践与建议.doc

事业单位登记管理工作实践与建议

1998年10月25日国务院发布《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第252号），2004年6月27日国务院修改《事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第411号），2008年3月27日中央编办转发国家事业单位登记管理局制定的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（2006年1月1日起施行），2006年3月29日甘肃省人民政府公布《甘肃省事业单位登记管理若干规定》（2006年5月1日起施行），2008年10月7日甘肃省机构编制委员会办公室印发《甘肃省事业单位登记管理考核办法》（试行）。《暂行条例》属于行政法规，《暂行条例》及其《实施细则》等法规的相继公布施行，为事业单位登记管理工作有章可循，有法可依提供了法制保障。随着国家行政管理体制改革的不断深入，作为其重要组成部分的事业单位改革也在逐步推进。在分类推进事业单位改革中，不论是事业单位清理规范、类别划分，还是事业单位人事制度改革、收入分配制度改革、保险制度改革，都与事业单位登记管理工作息息相关，为进一步做好新形势下事业单位登记管理工作，查找事业单位登记管理工作中存在的问题，分析主客观原因，寻找解决办法，根据组织安排，对事业单位登记管理工作进行了深入调研，在回顾总结和思考的基础上提出了存在的问题和工作建议，仅供学习交流和探讨。
一、事业单位登记管理工作现状
自1998年实施事业单位初始登记工作以来，秦安县事业单位登记管理工作走过了十六年发展历程。根据上级有关文件精神，初始登记工作结束后就建立和完善了事业单位登记档案，1999年完成了非法人事业单位向法人事业单位过度工作，2006年换发了统一的国家法人证书，2009年实行网上登记管理。近年来，随着网上登记管理工作的实施，秦安县事业单位登记管理工作制度化、规范化、信息化建设不断加强。一是登记工作更加规范高效。规范设立、变更、注销登记的每一个环节、每一事项，在受理、审查、核准、发证等流程上严肃纪律，在材料完备性、真实性、规范性上严把关口，确保登记质量。二是监督力度进一步强化。利用年检工作，集中对事业单位的登记事项及运行状况进行监督检查，及时对出现变更、注销事项的单位办理相关手续，坚决纠正违规行为，督促其按核定的宗旨和业务范围开展活动。三是服务意识不断提高。在业务办理中坚持首问责任、一次性告知、限期办结原则，并尽量简化办事程序，为事业单位提供方便、快捷、优质服务。
截止到2013年12月底，秦安县事业单位总数281家，已登记事业单位252家，其中，已登记的事业单位中机构规格为正股级的事业单位120家，正科级事业单位45家，副科级事业单位87家；业务范围为小学或中学学历教育的基础教育类事业单位为51家，卫生类事业单位30家，农牧类事业单位18家，交通类事业单位3家，水利类事业单位10家，环境保护类、社会福利类等其他事业单位共140家；未登记事业单位29家。从调查结果看，部分事业单位没有进行法人登记主要存在以下三种情况：一是依附于行政机关的单位。这些机构是具有部分行政职能的单位，在机构改革职能界定过程中既具有行政机关部分管理职能，又具有事业单位的服务职能，其中不少是依附在行政机关，机构和人员并没有与机关分离，其工作和经费没有独立，不具备独立法人资格；二是有机构无编制或无人员的单位。部分事业单位存在着有机构，但由于某种原因没有核定编制或无人员的现象，根本不具备事业单位法人条件；三是无法人代表的事业单位。由于组织上长期没有配备单位领导，导致事业单位法人代表长期空缺，其职责由主管部门兼管；四是撤并转或名存实亡的单位。部分事业单位有的根据经济发展的需要已经转为企业，有的已经完全没有了事业单位的职能，有的长期没有开展工作，有其名无其实，有的根据工作和改革的需要已经撤销或解散，但审批机关对上述单位尚未下达正式文件明确。
二、存在的问题
十六年来，秦安县事业单位登记管理工作严格按照《暂行条例》、《实施细则》及其上级有关文件精神规范操作，照章办事，做到了依法行政，事业单位登记管理取得了较好的工作成绩，得到了上级部门的充分肯定，但在工作中还存在着一些问题：
（一）少数事业单位对按时保质年检认识不足。一是有的事业单位对自身在经济、社会发展中的角色定位不准，过分依附于主管部门，缺乏年检工作的主动性；二是相关职能部门的协调与配合还不尽人意，有的事业单位平时几乎用不到法人证书，从而对取得事业单位登记证书后需要延续证书法律效力认识不清，对年检工作重要性认识不足；三是年检时需提交材料较多，因而有少数事业单位对年检工作不太主动积极，这样不仅增大了登记管理机关的工作量，而且工作极为被动。
（二）事业单位法人变更、解散或撤销后变更注销不及时。近年来，随着市场经济体制的逐步完善，事业单位改革力度的不断加大，在改革基本结束后，举办单位忙于处理遗留问题，导致对事业单位的变更或注销工作重视不够，有时由于个别人员或债权债务问题得不到解决，而长期拖延变更或注销手续的办理；有的单位在进行变更登记或注销时，因材料准备不齐全不予办理时干脆掉头就回，从此不再登门。从另一个角度来看，事业单位都在一定区域内承担特有的社会职能，如果事业单位不按规定办理变更登记，登记管理机关也不能强行阻止其履行原有的社会职能，从而出现尴尬局面。
（三）监管处罚措施执行困难，导致重登记轻管理现象。《事业单位登记管理暂行条例》及其《实施细则》明确了登记管理机关的职能就是对事业单位进行登记和管理，对违反《暂行条例》的单位要进行处罚，但是这些处罚都是政策性的，具体操作起来都很困难。如：对没有参加年审的事业单位，可以停办一切机构编制有关事项、吊销法人证书、没收印章、撤消机构、冻结银行帐户，同时对法定代表人进行相应处罚。但实际上很难操作，因为大部分事业单位都承担着社会服务和公益事业的职能，是社会生活正常运转不可缺少的，我们没有权力让学校工作停止运转、让医院关门。对法人代表进行处罚也难做到，因为登记管理机关没有对干部进行处罚的权力和职能。目前，登记管理部门采取的监督方式主要是年度检验，但年度检验作为一种常规监督手段，受主客观条件制约，监督乏力，年检时对《细则》规定的11个方面的监督检查事项只作单一的材料审核，无暇进行深入调查，难以全面、真实的掌握事业单位运行情况，致使年检流于“形式”。
（四）事业单位登记管理机构设置不规范。国务院令第411号《国务院关于修改〈事业单位登记管理暂行条例〉的决定》明确了事业单位登记管理的执法主体是各级事业单位登记管理局，承担事业单位设立登记、变更、注销、年检及监督管理等的具体工作;依照法定的权限、范围、条件和程序对事业单位实施登记管理，是各级事业单位登记管理机关必须遵守的基本准则;《暂行条例》规定了事业单位登记管理工作是依法行政工作，但我县事业单位登记管理局为编办下属的事业单位，工作人员、工作经费与主管部门（编办）没有分开；在工作运行分工上，编办主要领导安排督查事业单位登记管理工作，又在编办领导班子中确定了一名副主任分管事业单登记管理工作，组织上还配备了事业单位单位登记管理局正副局长，如此分工看起来很重视此项工作，其实应验了“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的局面。
（五）事业单位登记管理培训工作滞后。这么多年来，上级登记机关对县级登记管理工作人员很少组织过法规和业务知识培训，没有召开过登记局长工作会议或经验交流会议，也没有建立登记管理工作信息交流平台，由于人员法制意识和业务水平期待进一步提高，信息不灵，事业单位登记管理机关只能停留在对事业单位日常登记、变更、年检工作上，按部就班，墨守成规；这么多年来，县属法人事业单位的部分法定代表人和业务人员因干部调动发生变化，登记管理机关及其主管部门对变更后的法定代表人和业务工作人员也没有进行相应法规和业务知识培训，致使他们对事业单位登记管理工作重要性认识不足，工作积极性不高，造成登记管理机关唱独角戏的尴尬局面。
三、工作建议
根据多年事业单位登记管理工作实践，粗浅的提出了事业单位登记管理工作中存在的有关问题，针对存在的问题，结合当前工作实际，提几点建议，供学习交流和探讨。
（一）规范事业单位登记管理机构设置。事业单位登记管理部门是一个既具有行政管理又具有行政执法的职能部门，但在机构设置上没有得到足够的重视，由于设立时受行政机构个数和行政编制的限制，目前我县登记管理机关自身为编办下属的事业单位，其对事业单位的管理缺乏足够的权威性；虽说是编办下属的事业单位，但在人员和经费上与主管部门没有分开，登记管理工作完全依附于主管部门，主管部门安排怎么干就怎么干，工作缺乏积极性和主动性。为了增强事业单位登记管理机关的权威性和工作主动性，依法依规搞好事业单位登记管理工作，建议在政府机构改革和事业单位分类改革中，将事业单位登记管理机关与编办合署，实行“一套机构，两块牌子”的管理体制，为依法行政工作提供体制机制保障。
（二）加大事业单位登记管理工作宣传和培训力度。针对一些事业单位法人变更、解散或撤销后变更注销不及时和对年检工作认识不足，积极性不高的问题，建议加大事业单位登记管理法规的宣传力度和培训力度：一是利用报刊、广播电视等新闻媒体对《暂行条例》、《实施细则》及其他规章制度大力进行宣传，使社会各界、各部门都知道事业单位法人登记管理工作的重要性；二是登记机关要多向领导特别是分管机构编制工作的领导汇报，争取领导的关注和支持；三是分期分批对事业单位法人代表和登记工作人员进行法规培训，使法人代表和登记工作人员对事业单位法人登记管理工作重要性有深刻的认识；四是市登记管理机关加大对县级登记管理工作人员集中培训力度，定期召开登记局长工作座谈会和工作交流会，搭建信息交流服务平台，推广好的工作经验，深入探讨工作中存在的困难和问题。通过加大宣传力度和分层次集中培训，提高法定代表人和登记工作人员的法制意识，为依法行政提供良好的工作氛围。
（三）建议上级登记管理机关对《暂行条例》《实施细则》执行情况进行调研。《暂行条例》发布已十六年了，一直在“暂行”中，《实施细则》中监督条款无可操作性，监督滞后，针对法人事业单位监管处罚措施执行困难，导致重登记轻管理现象，建议中央编办和国家事业单位登记管理局能够深入基层，对《暂行条例》、《实施细则》执行过程中存在的问题和困难进行调研，在广泛听取意见建议的基础上对有关条款进行调整和细化，使之具有更强的针对性和操作性，为监督管理工作提供更具操作性的法律保障。
（四）继续加大年度检验工作力度。目前事业单位登记管理机关对法人事业单位的监督主要靠一年一度的年度检验工作，但年检工作存在流于“形式”的问题，在加大宣传力度的基础上，登记管理机关要克服畏难情绪，主动出击，进一步加大年检工作力度，靠实工作责任，促使法人事业单位能够更好履行工作职责，以此促进社会各项事业健康发展。
（五）进一步完善部门联动机制，提高事业单位法人证书的使用率。有的事业单位平时几乎用不到法人证书，对取得事业单位法人证书后需要延续证书法律效力认识不足，这是由于部门联动机制不健全造成的。为此，建议中央省市重申和完善部门联动机制，人社、机构编制、质监、税务、银行等相关部门协调配合，共同把好证书使用关，提高事业单位法人证书的使用效率。

周金奎
2014年5月29日