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档案行政执法自由裁量权管控

　　依法行政是现代国家普遍遵循的法治原则，依法行政要求行政机关行使行政权必须有法律依据，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。这就要求档案行政管理机关要依法严格执法。然而，由于社会的发展使得档案行政管理的范围日益扩大，有限的档案法律法规只能作出比较原则、富有弹性的规定，不可能罗列穷尽，面面俱到。面对复杂的社会关系和档案事务，档案法赋予了档案行政管理机关在档案行政执法中一定的自由裁量权，可以在档案法律允许的范围内选择处理的措施和幅度，这是提高档案行政管理机关行政管理效率的重要手段，是档案法律调整各种档案事务的需要。但是，要实现档案行政严格执法，就必须对档案行政执法自由裁量权的使用给予一定的控制，以防滥用自由裁量权的违法现象的发生，最大程度地保护档案行政管理相对人的合法权益。所谓自由裁量权，是指行政机关在行政管理活动中，对于法律、行政法规和规章没有明确规定或虽有明确规定但具有一定幅度的行政事项，以自己的意志主动作出决定和采取措施的权能。
　　档案行政执法自由裁量权是由档案法律法规授予档案行政执法机关的职权。按照档案法律法规的规定，在档案行政执法工作中，档案行政执法自由裁量权有以下主要内容。
　　1.对行政处罚幅度的选择。《中华人民共和国档案法实施办法》第28条规定：《中华人民共和国档案法》第24条第2款、第3款规定的罚款数额，根据有关档案的价值和数量，对单位为1万元以上10万元以下，对个人为500元以上5000元以下。这里规定行政处罚的罚款数额具有一定的幅度。这就使档案行政管理机关在档案行政执法中对档案行政相对人作出行政处时，处罚款数额可在一定幅度内选择裁量。
　　2.对违法事实性质的认定。《中华人民共和国档案法实施办法》第29条规定：违反《中华人民共和国档案法》和本办法，造成档案损失的，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门根据损失档案的价值，责令赔偿损失。《河南省档案管理条例》第34条规定：违反本条例造成档案损失，能够确定档案损失价值的，按照档案损失价值予以赔偿；不能够确定档案损失价值的，由县级以上档案行政管理部门组织档案专家、鉴定人员评估确定后予以赔偿。这里规定了对违法行为性质或者被管理事项的性质认定的自由裁量权力。也就是说，档案行政相对人的行为是否造成档案损失，需要档案行政管理机关自由裁量。由于对造成档案损失要进行档案相对人赔偿的金额没有标准，所以，如果造成档案损失，需要赔偿的金额也需要档案行政管理机关自由裁量。
　　3.对违法情节轻重的认定。《河南省档案管理条例》第35条规定：档案行政管理部门工作人员有下列行为之一的，由其所在部门或者上级主管部门视情节轻重给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里没有具体规定档案行政管理部门工作人员违法情节轻重的标准，因而，需要有关档案行政管理机关对档案行政管理部门工作人员的违法情节轻重进行认定，而这种认定就是有关档案行政管理机关的自由裁量权力。
　　要对档案行政执法自由裁量权进行控制，使其既符合立法的本意，又不使档案行政执法自由裁量权滥用，必须遵循以下原则。
　　1.合法性原则。合法性原则指档案行政管理机关的自由裁量的行政行为只能在法律法规规定的范围内实施。档案行政管理机关在档案行政执法中行使自由裁量权时必须既要依照实体法，又要依照程序法。具体要求：一是档案行政执法自由裁量权必须有法律法规的规定授权。二是档案行政执法自由裁量权的实施要依照法律法规的规定。三是档案行政执法自由裁量权的内容和程序必须符合法律法规的规定。
　　2.合理性原则。合理性是指档案行政管理机关在法定的职权范围内行使档案行政执法自由裁量权应当合理适当，档案行政管理机关在法律法规规定的条件、种类和幅度内作出的行政决定应当符合立法的本意和目的。
　　3.公正性原则。所谓公正，就是在行使档案行政执法自由裁量权时要公平正义，一定要做到相同情况相同标准，不同情况不同标准。档案行政管理机关在行使档案行政执法自由裁量权时，必须从社会的公平正义出发，充分考虑档案行政相对人的违法行为的性质、情节和后果。如果考虑了一些不该考虑的因素而忽略了一些应当考虑的因素和情况，就会影响行使档案行政执法自由裁量权的公正性，同时也会影响档案行政执法的合理性，也就弱化了国家法律的尊严。档案行政执法自由裁量权的存在与行使是一把“双刃剑”。一方面，它可以提高档案行政管理效率，在档案法律法规没有具体规定的地方通过档案行政执法自由裁量权的行使以实现公正和效率；另一方面，它也为档案行政执法自由裁量权力的行使者为自己的“私利”而改变自由裁量权设立的初衷提供了可能。
　　具体来说，档案行政执法自由裁量权在实际行使中的负面影响主要表现在以下方面。
　　1.滥用档案行政执法自由裁量权。滥用档案行政执法自由裁量权是指档案行政管理机关的执法者不按照档案法律法规规定的自由裁量权限制而行使的违法行政行为。滥用档案行政执法自由裁量权是最典型的不正确实施自由裁量权的表现。如在档案行政执法中执法者为了达到某种目的，或以权谋私或公报私仇，致使对一些已经违反档案法律法规的现象不纠正，也不处罚。或者在处罚中，考虑了不相关的因素，从而非法使用自己手中的档案行政执法自由裁量权，在认定事实、判定标准、处罚幅度上严重偏离公平正义等。
　　2.容易产生档案行政执法腐败。由于档案行政管理机关及执法者在行使档案行政执法自由裁量权时或多或少地都有一定的主观性。因而，档案法律法规对档案行政执法自由裁量权规定的自由裁量的范围越大，档案行政执法者利用行政自由裁量权以权谋私的概率和可能性也就越大，在档案行政执法工作中就越容易出现滥用档案行政执法自由裁量权假公济私、以权谋私等腐败现象。另外，由于档案行政执法自由裁量权是在法律法规规定的范围内行使的。因此，在档案行政执法过程中有些执法者就有可能钻法律的空子，冠冕堂皇地谋取私利，从而可能使形式上合法的档案行政执法腐败现象愈来愈多地发生。
　　3.侵害档案行政相对人的合法权益。由于档案法律法规对档案行政执法自由裁量权只规定了一定的范围和幅度。因而，在行使档案行政执法自由裁量权的行政行为时，很大程度上就必须依赖于档案行政执法者对档案法律法规和政策的理解与把握，具体实施则具有较强的主观性和较大的灵活性，这导致在行使档案行政执法自由裁量权的过程中由于执法者的个人主观因素而使档案行政执法的结果有很大差异，极易造成不同情况相同对待或相同情况不同对待，从而构成对档案行政相对人合法权益的侵害。
　　为防止档案行政执法中自由裁量权的滥用，加快档案法制建设，保障档案事业的健康发展，必须对其进行严格的法律监控，建立完整的法律监控体系，力求使行政自由裁量权做到公正、合理运行。具体来说，有以下控制措施。
　　1.完善档案立法体系。一是健全档案法律法规体系，将应由档案法律法规调整的比较稳定的社会关系和档案事务及时纳入档案法律法规的调整范围，使档案行政管理的各个方面都有法可依，减少无法可依的“空白地”，以制约自由裁量权的滥用。二是各级档案行政管理机关要根据《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》、《河南省档案管理条例》规定的行政权限和自由裁量权权限等制定相应的实施细则，实施细则要尽量减小自由裁量的幅度，使其更具可操作性。
　　2.加强制度建设。为合理地行使自由裁量权，确保具体的档案行政执法行为符合法律目的，防止不当的动机的出现，保证权力的公正、公平使用，必须对档案行政执法中权力行使的方式进行制度规范。一是行政公开制度。这里的行政公开包括依据公开与程序公开两个方面。二是指明事实依据制度。档案行政管理机关行使自由裁量权时必须对作出决定的事实依据予以说明，以防止档案行政管理权力超越管理范围，督促档案行政执法部门慎重考虑问题。三是行政执法责任制度。行政执法责任是在档案行政管理机关内部采取的相应的保证措施，行政执法责任制度的确立是通过行政内部责任的落实，促进档案行政管理机关及其工作人员更好地履行职责，避免争功诿过现象的发生。四是行政执法回避制度。档案行政管理机关在档案行政执法中行使自由裁量权时，如果执法活动与执法者存在利害关系，那么该执法者应实行回避。行政执法回避制度可以防止偏私，保障档案行政执法实体结果的公正和程序形式的公正。
　　3.加强档案行政执法队伍建设。档案行政执法人员素质的高低直接关系到自由裁量权行使的准确程度，关系到档案法律的正确运用及执法目的的实现。加强档案行政执法队伍建设，提高档案行政执法人员的政治素质和业务素质是改善档案行政执法环境，防止行政自由裁量权滥用的重要环节。为此，一要加强档案行政执法人员的思想政治教育，使其树立全心全意为人民服务的思想，增强公仆意识。这是控制主观滥用自由裁量权的保证。二要加强对档案行政执法人员的培训，使档案行政执法人员熟练掌握档案法律法规和与档案行政执法相关的法律法规，切实提高档案行政执法人员的法律素养，为履行好自己的职责奠定坚实的基础。三要实行档案行政执法人员考核制度，对档案行政执法人员的考核做到常规化、制度化。
　　4.加强档案行政执法监督。档案行政执法中自由裁量权的“自由”是相对的，如果失去了控制，也就失去了设置自由裁量权的意义。因而，加强档案行政执法监督，规范档案行政执法行为，积极开展档案行政执法监督工作，对于有效地控制档案行政执法自由裁量权的行使是十分必要的。一是内部监督。必须接受来自国家行政机关系统内部的监督。档案行政执法行为要受到监察、审计等行政监督部门的监督，也要受到档案行政管理机关内监察部门的监督，更要受到上级管理机关，同级行政机关的监督。二是外部监督。主要有立法监督、司法监督、舆论监督和群众监督等。
　　综上，在档案行政执法中合理公正地使用自由裁量权，把自由裁量权控制在合理的范围内，将会提高档案行政管理机关的行政执法效率，有利于促进我国档案事业的健康发展。档案行政执法自由裁量权管控