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加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设
加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设
国家旅游局关于印发《关于加强旅游质监执法工作和
质监执法队伍建设的意见》的通知
（旅办发[201*]75号）
各省、自治区、直辖市旅游局：
现将国家旅游局《关于加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的意见》印发给你们，请结合本地区旅游业发展实际，认真贯彻落实。
特此通知。
附：关于加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的意见
二ＯＯ九年四月二十二日
关于加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设的意见
我国旅游质监工作和队伍，是伴随着改革开放不断深入和旅游业快速发展，逐步建立和壮大起来的。十几年来，我国已经建立起国家、省、市、县四级旅游质量监督管理体系，形成了一套旅游质量监督管理工作制度和有一定规模的队伍，在受理旅游者投诉、维护旅游者和旅游经营者合法权益方面发挥了主力军作用，在开展检查、整顿规范旅游市场秩序方面发挥了先锋作用，为促进旅游业发展做出了贡献。为进一步加强旅游质监执法工作和旅游质监执法队伍建设，落实国家赋予旅游部门提高旅游服务质量和加强市场秩序监督管理的工作职责，促进旅游业又好又快发展，现就加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设提出如下意见：
一、充分认识加强旅游质监执法工作和队伍建设的重要性
（一）实现旅游发展方式转变、建设世界旅游强国的需要。按照国家的统一部署，为贯彻落实科学发展观，我国旅游业的发展方式正在由数量规模扩张型向质量效益提高型转变，确立了建设世界旅游强国的宏伟目标。旅游业发展方式的转变和建设世界旅游强国，需要全行业高度重视旅游业的素质、质量。加强旅游质监执法工作和队伍建设，对加强旅游服务质量和市场秩序监督管理，促进旅游服务质量的提高，能够发挥重要作用。
（二）贯彻落实大力发展国内旅游方针的需要。国家把扩大内需特别是消费需求作为拉动经济增长的战略举措，旅游特别是国民旅游在扩大内需方面有独特的作用。中国将成为世界上第一大旅游接待市场、第四大出境旅游客源市场和最大的国内旅游市场，特别是国内旅游的持续快速发展，需要进一步加强旅游市场秩序监督检查工作和旅游质监执法队伍建设。
（三）旅游行政管理部门加强依法行政的需要。国家行政体制改革和行政执法发展，要求政府职能从注重管理到注重服务转变，行政管理从权力导向型向规则导向型转换，行政执法从多头执法、权责不对应向相对集中行政处罚、权责一致转换。国务院制定的旅游行政法规、国家旅游局制定的行政规章，各省区市出台的地方法规和政府规章，都需要有一支正规有力的专门旅游执法队伍。
（四）解决旅游服务质量和市场秩序方面存在的突出问题的需要。我国在旅游企业诚信经营、规范管理、市场秩序和员工服务等方面，存在一些诸如低价运作、无证照、变相出让证照和超范围经营、旅游购物价格虚高、私收佣金等突出问题。在旅游质监执法工作中，也存在职能定位不准、法律地位不明、工作力量不够、法规依据不足、工作手段不力、工作条件不好等突出问题。履行旅游服务质量和市场秩序监督管理工作职责，稳定壮大工作队伍，不断提高工作水平，需要加强旅游质监执法工作和队伍建设。
二、明确旅游质监执法机构的性质和任务
（五）合理确定旅游质监执法机构的性质。各地应根据旅游业发
展和旅游监督管理工作的需要，明确旅游质监执法机构的性质、地位和职能，承担全面受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查和旅游行政执法工作任务，并行使相应监督检查权。
（六）明确旅游质监执法机构的主要任务。当前，旅游质监执法机构要承担起三项主要任务，即受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法。
（七）明确国家、省、市、县等各级旅游质监执法机构的职责分工。国家旅游质监机构，主要负责旅游质监政策、方针、制度的制定，负责协调、指导和督促其贯彻落实；省级旅游质监执法机构承担组织、协调、指导省内旅游质监执法工作职责，同时依法开展旅游质监执法工作；地市州和县市区两级质监执法机构，具体承担旅游质监执法的主要任务。
（八）逐步统一各级旅游质监执法机构的组织形式。目前，旅游质量监督管理所在全国基本是一致的。各地相继设立的旅游执法机构，省级可以设立旅游行政执法总队，市（地、州）可以设立旅游行政执法大队，县（市、区）可以设立旅游行政执法队。各地组建旅游行政执法队伍以及按何种方式组建，由本级政府根据旅游业发展和旅游行政执法工作的实际需要决定，省级旅游部门应该予以指导、督促和支持。旅游质量监督管理所与旅游执法机构，可采取两块牌子、一套人马的方式。
三、进一步加强旅游投诉受理工作
（九）全面受理旅游投诉。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，从专门负责受理旅行社投诉，尽快转到受理旅游者对各类旅游服务企业的投诉，包括对旅行社、旅游景区（点）、旅游饭店、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐单位的投诉，要坚持有诉必理、理后必答、及时处理和化解投诉纠纷。
（十）明确投诉处理方式。各级旅游质监执法机构对所接受的旅游投诉，一般采用居间调解、转送其他部门、建议旅游行政管理部门处理和处罚、建议采取其他途径解决等方式处理。依法取得行政执法
权的，依据授权进行行政裁决或做出处罚。
（十一）严格投诉受理工作规范。从接待、接受旅游投诉，到立案、调查、审理、调解、结案等各个环节，要有严格的工作程序和规范的受理文书，受理投诉的工作人员要严格按规定程序和工作规则办事，并注意文明用语、仪容礼貌和专业素养，注意化解矛盾、协调关系、提高效率和质量。
（十二）设置并公布旅游投诉电话、投诉受理程序和工作规则。各级旅游质监执法机构要积极支持、参与建设和开通“12301”旅游咨询投诉电话，有条件的地方可以探索网上进行和受理旅游投诉。要在旅游经营服务场所、游客集散地和黄金周等重点时段，向游客和社会公众公布旅游投诉电话，制定并公布投诉程序、投诉规定和工作规则。（十三）开展旅游消费教育和指导工作。积极探索旅游消费教育和指导工作的形式，通过发布旅游公益广告、举办旅游消费课堂、发表旅游质监执法机构观点等多种形式，引导旅游者理性消费、合理维权。针对旅游服务中存在的热点问题、易发问题，建立面向旅游消费者的旅游消费警示与提示机制，揭露旅游消费陷阱。
四、认真开展旅游服务质量现场检查
（十四）要依法开展旅游服务质量现场检查。要在开展旅游团队、导游服务现场检查的基础上，依据授权或职责规定，逐步独立或与相关执法检查机构共同组织和开展对旅行社、旅游景区、旅游饭店、旅游餐馆、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐场所等各类旅游经营服务行为的现场检查。
（十五）创新现场检查方式。各级旅游质监执法机构在独立和共同开展旅游服务质量现场检查的同时，可以聘请人大代表、政协委员、业内专家、游客等为本地常年旅游服务质量督查员，通过明查暗访向旅游质监执法机构和旅游行政管理部门提供情况和意见。
（十六）加强工作制度和规则建设。要把加强各项工作制度和规则建设作为各级旅游质监执法机构建设的重要工作内容，要制定实行旅游服务质量现场检查工作程序、检查标准、检查方式、检查人员守
则等工作规范，以规范工作、规范执法。
（十七）建立督查和报告制度。实行上级旅游质监执法机构对下级旅游质监执法机构开展服务质量检查工作的督查工作制度，进一步加强全国旅游服务检查工作统计报告和信息发布通报制度，及时反映各级旅游质监执法机构开展旅游服务质量检查工作的状况。
五、积极开展旅游行政执法
（十八）积极创造条件开展旅游行政执法检查。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，运用制定、修订法规和调整工作职能等途径，积极争取旅游行政执法检查和现场处罚权。
（十九）认真履行旅游行政执法检查工作职责。经法规或旅游行政管理部门委托授权，开展旅游执法检查和现场处罚的旅游质监执法机构，要按照法规和授权，积极开展旅游执法检查。
（二十）积极参与联合旅游行政执法。政府授权参与旅游综合执法或联合执法的旅游质监执法机构，要克服困难，积极主动地参与旅游行政执法工作。
六、加强旅游质监执法工作协调配合和内外交流
（二十一）加强地区间的协调配合。要加强区域合作，互相支持，密切配合，积极探索跨区域联合执法、协调办理旅游投诉案件的机制，鼓励、支持旅游质监执法机构开展横向协作交流。
（二十二）加强内地与港澳台地区以及国际间的交流，建立跨境、跨国旅游质监执法协作交流机制，共同加强旅游服务质量监督检查。
七、进一步提高旅游质监执法队伍素质
（二十三）明确对旅游质监执法队伍人员的基本要求。旅游质监队伍要有奉献精神，要熟悉业务和法律法规，善于开拓创新，敢于坚持原则，勇于承担责任，具有强烈的责任感、使命感。
（二十四）要选择配备高素质的旅游质监执法人员。各级旅游行政管理部门要为旅游质监执法工作选择配备综合素质高、业务能力强、有责任感的干部，要关心在旅游质监执法岗位上工作干部的成长。
（二十五）加强旅游质监执法人员的教育培训。各地要建立制度、
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制定计划，有组织、有计划地开展旅游质监执法人员的教育培训。各级旅游质监机构和人员自身，也要认真抓好学习、培训、工作交流，不断提高业务素质和综合素质。
（二十六）建立专门的考核奖励制度。各级旅游行政管理部门要建立质监执法机构和人员的考核、评优、表彰制度，促进旅游质监执法工作水平和队伍素质不断提高。
八、努力改善旅游质监执法工作条件
（二十七）进一步提高旅游质监执法工作地位。各级旅游行政管理部门，要积极争取当地党委、政府重视和有关方支持旅游质监执法工作，将其作为转变旅游业发展方式和建设旅游强国、强省、强市的战略性工作，与旅游资源开发、项目设施建设、市场推广和客源开发一起抓紧抓实。
（二十八）加强旅游质监执法工作的法规基础。各级旅游行政管理部门以及旅游质监执法机构，要利用法规、规章制定、修订和机构改革、职能转变等契机，积极为旅游质监执法工作提供可靠的法规基础。
（二十九）切实解决经费来源和保障问题。各级旅游行政管理部门要及时解决质监执法机构经费来源问题。目前暂无条件转变为行政性质或参照公务员管理的，要积极争取当地政府支持，努力实现经费来源的财政全额拨款，坚决杜绝以罚养人、养人再罚的行为。（三十）继续改善物质条件。各级旅游行政管理部门要为旅游质监执法机构提供必要物质保障，要创造条件继续为旅游质监执法机构配备执法车辆。为增强旅游行政执法的权威性和协调性，具备条件的地区，应该统一旅游质监执法标识和服装。
关于加强旅游质监执法工作和
质监执法队伍建设的意见
我国旅游质监工作和队伍，是伴随着改革开放不断深入和旅游业快速发展，逐步建立和壮大起来的。十几年来，我国已经建立起国家、省、市、县四级旅游质量监督管理体系，形成了一套旅游质量监督管理工作制度和有一定规模的队伍，在受理旅游者投诉、维护旅游者和旅游经营者合法权益方面发挥了主力军作用，在开展检查、整顿规范旅游市场秩序方面发挥了先锋作用，为促进旅游业发展做出了贡献。
为进一步加强旅游质监执法工作和旅游质监执法队伍建设，落实国家赋予旅游部门提高旅游服务质量和加强市场秩序监督管理的工作职责，促进旅游业又好又快发展，现就加强旅游质监执法工作和质监执法队伍建设提出如下意见：
一、充分认识加强旅游质监执法工作和队伍建设的重要性（一）实现旅游发展方式转变、建设世界旅游强国的需要。按照国家的统一部署，为贯彻落实科学发展观，我国旅游业的发展方式正在由数量规模扩张型向质量效益提高型转变，确立了建设世界旅游强国的宏伟目标。旅游业发展方式的转变和建设世界旅游强国，需要全行业高度重视旅游业的素质、质量。加强旅游质监执法工作和队伍建设，对加强旅游服务质量和市场秩序监督管理，促进旅游服务质量的提高，能够发挥重要作用。
（二）贯彻落实大力发展国内旅游方针的需要。国家把扩大内需特别是消费需求作为拉动经济增长的战略举措，旅游特别是国民旅游在扩大内需方面有独特的作用。中国将成为世界上第一大旅游接待市场、第四大出境旅游客源市场和最大的国内旅游市场，特别是国内旅游的持续快速发展，需要进一步加强旅游市场秩序监督检查工作和旅游质监执法队伍建设。
（三）旅游行政管理部门加强依法行政的需要。国家行政体制改革和行政执法发展，要求政府职能从注重管理到注重服务转变，行政管理从权力导向型向规则导向型转换，行政执法从多头执法、权责不对应向相对集中行政处罚、权责一致转换。国务院制定的旅游行政法规、国家旅游局制定的行政规章，各省区市出台的地方法规和政府规章，都需要有一支正规有力的专门旅游执法队伍。
（四）解决旅游服务质量和市场秩序方面存在的突出问题的需要。我国在旅游企业诚信经营、规范管理、市场秩序和员工服务等方面，存在一些诸如低价运作、无证照、变相出让证照和超范围经营、旅游购物价格虚高、私收佣金等突出问题。在旅游质监执法工作中，也存在职能定位不准、法律地位不明、工作力量不够、法规依据不足、工作手段不力、工作条件不好等突出问题。履行旅游服务质量和市场秩序监督管理工作职责，稳定壮大工作队伍，不断提高工作水平，需要加强旅游质监执法工作和队伍建设。
二、明确旅游质监执法机构的性质和任务
（五）合理确定旅游质监执法机构的性质。各地应根据旅游业发展和旅游监督管理工作的需要，明确旅游质监执法机构的性质、地位和职能，承担全面受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查和旅游行政执法工作任务，并行使相应监督检查权。
（六）明确旅游质监执法机构的主要任务。当前，旅游质监执法机构要承担起三项主要任务，即受理旅游投诉、开展旅游服务质量现场检查、开展旅游行政执法。
（七）明确国家、省、市、县等各级旅游质监执法机构的职责分工。国家旅游质监机构，主要负责旅游质监政策、方针、制度的制定，负责协调、指导和督促其贯彻落实；省级旅游质监执法机构承担组织、协调、指导省内旅游质监执法工作职责，同时依法开展旅游质监执法工作；地市州和县市区两级质监执法机构，具体承担旅游质监执法的主要任务。
（八）逐步统一各级旅游质监执法机构的组织形式。目前，旅游质量监督管理所在全国基本是一致的。各地相继设立的旅游执法机构，省级可以设立旅游行政执法总队，市（地、州）可以设立旅游行政执法大队，县（市、区）可以设立旅游行政执法队。各地组建旅游行政执法队伍以及按何种方式组建，由本级政府根据旅游业发展和旅游行政执法工作的实际需要决定，省级旅游部门应该予以指导、督促和支持。旅游质量监督管理所与旅游执法机构，可采取两块牌子、一套人马的方式。
三、进一步加强旅游投诉受理工作
（九）全面受理旅游投诉。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，从专门负责受理旅行社投诉，尽快转到受理旅游者对各类旅游服务企业的投诉，包括对旅行社、旅游景区（点）、旅游饭店、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐单位的投诉，要坚持有诉必理、理后必答、及时处理和化解投诉纠纷。
（十）明确投诉处理方式。各级旅游质监执法机构对所接受的旅游投诉，一般采用居间调解、转送其他部门、建议旅游行政管理部门处理和处罚、建议采取其他途径解决等方式处理。依法取得行政执法权的，依据授权进行行政裁决或做出处罚。
（十一）严格投诉受理工作规范。从接待、接受旅游投诉，到立案、调查、审理、调解、结案等各个环节，要有严格的工作程序和规范的受理文书，受理投诉的工作人员要严格按规定程序和工作规则办事，并注意文明用语、仪容礼貌和专业素养，注意化解矛盾、协调关系、提高效率和质量。
（十二）设置并公布旅游投诉电话、投诉受理程序和工作规则。各级旅游质监执法机构要积极支持、参与建设和开通“12301”旅游咨询投诉电话，有条件的地方可以探索网上进行和受理旅游投诉。要在旅游经营服务场所、游客集散地和黄金周等重点时段，向游客和社会公众公布旅游投诉电话，制定并公布投诉程序、投诉规定和工作规则。
（十三）开展旅游消费教育和指导工作。积极探索旅游消费教育和指导工作的形式，通过发布旅游公益广告、举办旅游消费课堂、发表旅游质监执法机构观点等多种形式，引导旅游者理性消费、合理维权。针对旅游服务中存在的热点问题、易发问题，建立面向旅游消费者的旅游消费警示与提示机制，揭露旅游消费陷阱。
四、认真开展旅游服务质量现场检查
（十四）要依法开展旅游服务质量现场检查。要在开展旅游团队、导游服务现场检查的基础上，依据授权或职责规定，逐步独立或与相关执法检查机构共同组织和开展对旅行社、旅游景区、旅游饭店、旅游餐馆、旅游车船公司、旅游购物店和旅游文化娱乐场所等各类旅游经营服务行为的现场检查。
（十五）创新现场检查方式。各级旅游质监执法机构在独立和共同开展旅游服务质量现场检查的同时，可以聘请人大代表、政协委员、业内专家、游客等为本地常年旅游服务质量督查员，通过明查暗访向旅游质监执法机构和旅游行政管理部门提供情况和意见。（十六）加强工作制度和规则建设。要把加强各项工作制度和规则建设作为各级旅游质监执法机构建设的重要工作内容，要制定实行旅游服务质量现场检查工作程序、检查标准、检查方式、检查人员守则等工作规范，以规范工作、规范执法。
（十七）建立督查和报告制度。实行上级旅游质监执法机构对下级旅游质监执法机构开展服务质量检查工作的督查工作制度，进一步加强全国旅游服务检查工作统计报告和信息发布通报制度，及时反映各级旅游质监执法机构开展旅游服务质量检查工作的状况。
五、积极开展旅游行政执法
（十八）积极创造条件开展旅游行政执法检查。各级旅游质监执法机构，要根据旅游业发展的需要，运用制定、修订法规和调整工作职能等途径，积极争取旅游行政执法检查和现场处罚权。
（十九）认真履行旅游行政执法检查工作职责。经法规或旅游行政管理部门委托授权，开展旅游执法检查和现场处罚的旅游质监执法机构，要按照法规和授权，积极开展旅游执法检查。
（二十）积极参与联合旅游行政执法。政府授权参与旅游综合执法或联合执法的旅游质监执法机构，要克服困难，积极主动地参与旅游行政执法工作。
六、加强旅游质监执法工作协调配合和内外交流（二十一）加强地区间的协调配合。要加强区域合作，互相支持，密切配合，积极探索跨区域联合执法、协调办理旅游投诉案件的机制，鼓励、支持旅游质监执法机构开展横向协作交流。
（二十二）加强内地与港澳台地区以及国际间的交流，建立跨境、跨国旅游质监执法协作交流机制，共同加强旅游服务质量监督检查。
七、进一步提高旅游质监执法队伍素质
（二十三）明确对旅游质监执法队伍人员的基本要求。旅游质监队伍要有奉献精神，要熟悉业务和法律法规，善于开拓创新，敢于坚持原则，勇于承担责任，具有强烈的责任感、使命感。
（二十四）要选择配备高素质的旅游质监执法人员。各级旅游行政管理部门要为旅游质监执法工作选择配备综合素质高、业务能力强、有责任感的干部，要关心在旅游质监执法岗位上工作干部的成长。
（二十五）加强旅游质监执法人员的教育培训。各地要建立制度、制定计划，有组织、有计划地开展旅游质监执法人员的教育培训。各级旅游质监机构和人员自身，也要认真抓好学习、培训、工作交流，不断提高业务素质和综合素质。
（二十六）建立专门的考核奖励制度。各级旅游行政管理部门要建立质监执法机构和人员的考核、评优、表彰制度，促进旅游质监执法工作水平和队伍素质不断提高。八、努力改善旅游质监执法工作条件
（二十七）进一步提高旅游质监执法工作地位。各级旅游行政管理部门，要积极争取当地党委、政府重视和有关方支持旅游质监执法工作，将其作为转变旅游业发展方式和建设旅游强国、强省、强市的战略性工作，与旅游资源开发、项目设施建设、市场推广和客源开发一起抓紧抓实。
（二十八）加强旅游质监执法工作的法规基础。各级旅游行政管理部门以及旅游质监执法机构，要利用法规、规章制定、修订和机构改革、职能转变等契机，积极为旅游质监执法工作提供可靠的法规基础。
（二十九）切实解决经费来源和保障问题。各级旅游行政管理部门要及时解决质监执法机构经费来源问题。目前暂无条件转变为行政性质或参照公务员管理的，要积极争取当地政府支持，努力实现经费来源的财政全额拨款，坚决杜绝以罚养人、养人再罚的行为。
（三十）继续改善物质条件。各级旅游行政管理部门要为旅游质监执法机构提供必要物质保障，要创造条件继续为旅游质监执法机构配备执法车辆。为增强旅游行政执法的权威性和协调性，具备条件的地区，应该统一旅游质监执法标识和服装。