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影响课程改革政策执行的因素分析

　　随着课程改革的深入，对课程改革政策的执行逐渐引起人们的关注和重视，但课程改革实验区的政策实践表明，尽管一些地方教育行政部门为政策实施做了充分的工作，但仍不能取得预期的效果，这是因为在政策执行过程中还会遇到各种因素的干扰和影响，使改革过程充满不确定，有时甚至还违反常理。因此，研究影响政策有效执行的因素，分析这些因素对政策执行的影响方式和作用结果，有助于在实际的政策执行中排除干扰，消除或控制不利因素，保证政策得到有效执行。影响地方教育行政部门课程政策执行的因素主要有政策本身、执行主体、目标对象和政策环境等几个方面，它们涵盖了政策执行活动的基本要素。
一、政策本身
在课程改革实践中，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身有关。课程政策问题的特点以及政策自身存在的缺陷等都对执行的过程和结果产生了重要影响。
( 一 ) 课程政策问题的特性政策学研究认为，政策执行的有效与否，首先和所要解决的政策问题的类型和性质密切相关。具体包括：问题的复杂性 ---- 越复杂的问题，执行的难度越大，尤其是综合性、创造性较强的改革政策，执行难度较大；政策所规范的目标团体行为的种类的多少 ---- 政策规范的目标团体的行为种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为，执行的成效必然会大打折扣；政策问题所涉及的目标团体人数的多少 ---- 涉及的人数越少，政策执行就会相对容易，也更为有效；政策问题需要目标团体行为调适量的大小 ---- 人们一般倾向于保持现有的、长期形成的行为习惯和模式，要想全面、深刻地改革人们的思想行为通常比较困难。因此，为了实现政策目标，目标团体行为所需调适量愈小愈好，这样不至于造成人员的抵制，利于政策的有效执行。
综观我国本次基础教育课程改革，它不同于以往历次只注重技术层面的课程变革，而是对传统教育教学理念和行为的一种全面、深刻、 “ 颠覆性 ” 的变革，它将人们引入一个许多人都不曾熟悉的 “ 新境界 ” ，它需要目标对象涤荡几乎所有的已有 “ 经验 ”---- 有的经验曾经甚至是引以为豪的所谓成功经验；它所涉及的目标团体不仅包括教师、学生，还包括各级教育行政部门的管理者、相关的社会团体或单位，甚至还包括学生的家长；课程改革目标对象的数量之大，更为关键的是他们的素质相差悬殊之大，更令人难以想象。所有这些无不昭示着本次课程改革政策执行的难度之大 !
( 二 ) 政策内涵的科学性和明确性政策的科学性是有效执行的根本前提，而政策的明确性是政策执行有效的关键所在，是政策执行者行动的依据，也是对政策执行进行评估和控制的基础。政策的实施是在具体场景中发生的，有一点不清楚，就可能产生各种不同的政策 “ 解读 ” ，而导致执行中的混乱。例如，新课程重点之一的普通高中综合实践活动，普遍开展的都不是很理想，一个重要的原因就在于整个政策的不清晰，有的甚至不科学。各地方、各学校对于综合实践活动三个组成部分 ( 社区服务、社会实践和研究性学习 ) 的边界、学分如何认定、时间安排、组织方式等方面都不是很清楚，因而，在执行政策时各地各学校就可能根据自己的理解去执行，这势必会导致执行的走样。课程改革中诸如此类不确定的政策容易导致改革参与者的抵制或消极不作为。因为，通常情况下，人们宁愿保留有欠缺的现实状态，也不冒险探索不定的未来世界。
( 三 ) 不同政策的一致性富兰 (M ． Fullan) 认为，每一项改革都需要有一系列高质量的政策与高质量的实施过程，如果各政策措施之间不能相互作用、相互学习，每一项政策措施的影响力将会被弱化。所以，在课程改革中，无论是同一部门颁布的政策，还是不同部门颁布的政策；无论是和课程改革相关的政策，还是与课程改革无关的政策，都要力求相互之间在精神实质上的一致性 ---- 最起码也要求不能相互矛盾。政策的一致性有利于政策的执行。相反，若政策不一致 ( 有时甚至相互矛盾或抵触 ) 就会导致无所适从而削弱政策的执行。我国当前的课程评价事实上与课程改革的相关理念、政策是脱离的、不一致的，因而其对课程改革的推广和深入具有极强的破坏力。
( 四 ) 政策形式的灵活性在课程改革政策的制定中，有人认为，政策规定的越具体、越明白越好，就越有利于执行。这种观点在现代政策学看来是不科学的，因为有些政策规定的过于详细或过于封闭，反而束缚了执行主体的手脚，不利于因地 ( 时 ) 制宜的创造性发挥。一些后现代主义的分析家甚至主张把政策和改革项目看作是 “ 文本 ” ，它们由来自不同环境、抱有不同兴趣的人士以不同方式来解读。正如鲍尔 (Ball) 指出的那样，任何政策都可以看作是提出了一个问题，这个问题将由人们在自己特定的环境中加以解决。后现代主义的观点也许值得商榷，但在保证政策内涵明确性的前提下，适当地保持一些政策的灵活性却是必须的。 “ 政策的制定者只需对最核心的部分加以把握，而具体的行动方案应该由具体执行人员根据实际情况加以制定 ” 已经成为政策制定的一个趋势。
二、执行主体
课程改革的任何政策最终都要靠执行者来实施。执行主体对政策的认同，对政策执行行为的投人、创新精神、对工作的负责，以及管理水平都是政策得以有效执行的重要条件。当前新课程推广中出现的政策走样一定程度上就是由于执行者的素质不高和思想观念的错误或不到位所致。执行主体的因素主要体现在以下几个方面：
第一、理解力和创造力
课程改革需要地方各级教育行政部门具备理解能力、指挥能力、协调能力、判断能力和创新能力，其中尤以理解力和创造力为主。
正确执行政策，首先在于正确理解政策，在于全面、深刻地把握政策的实质及其边界。学者盖恩把 “( 政策执行者 ) 必须要对达成的目标有充分的理解 ” 作为最优政策执行的十个前提条件之一。在当前的课程改革实践中，政策在传达、宣传、执行中出现失真、失当、失误，以致课程改革 “ 貌合 ” 而 “ 神离 ” ，一个重要的原因就是由于一些负责课程改革的领导们自身对新课程缺乏必要的知识，对某些政策理解不透，把握不准其精神实质，望文生义。
另外，一些地方领导部门执行课程政策过于机械、呆板，完全依靠上级的 “ 指令 ” ，什么都是 “ 等、靠、要 ” ，不敢越 “ 雷池 ” 半步，缺乏政策执行所必需的创造力。执行并非一成不变，其包含着合理的变通和创新。毫无疑问， “ 在将政策与学校实践相结合的过程中，必然有情景的变量 ” 。即政策在执行过程中必然会遇到 “ 别的现实 ” ，另外的情景。对于政策执行环境而引起的问题，其解决方案必须因地制宜。因为，通常情况下，政策的决策者都是在大量理性原则指导下进行决策的，所以，国家的课程政策一般是针对全国的，具有普遍性和指导性，有一些政策需要有一个地方化的过程，需要结合具体情景作出整合和建构进而进行创造性地执行，而不是机械式的反应。缺乏灵活性和创造性的政策执行将使政策落空。当然，这种创造性其前提是与国家政策的精神实质保持一致，而不是如当前一些地方所做的、对课程政策的断章取义、肆意解释和践踏。
第二、道德良知
当前，课程改革已到了关键时期，但课程改革在许多地方并没有得到足够的重视，主要原因之一是由于这些地方教育行政部门在执行课程政策过程中追求 “ 利益原则 ” ，因而存在着 “ 利大快执行，利小慢执行，无利不执行 ” 的现象。课程改革的过程其实也是增能赋权的过程，新课程实行三级课程管理，意味着地方的课程权力也相应变大。权力永远是一把 “ 双刃剑 ” ，是 “ 好 ” 是 “ 坏 ” 关键看当权者如何使用，其利益、动机何在。例如《基础教育课程改革纲要 ( 试行 ) 》指出： “ 实行国家基本要求指导下的教材多样化政策，鼓励有关机构、出版部门等依据国家课程标准组织编写中小学教材 …… 实现在教育行政部门及专家指导下的教材选用制度。 ” 意即各地区拥有可以根据本地经济发展的现实需要选择使用相应的教材之权力。但在强大的经济利益面前，又有多少地区选用的教材确实是根据地方特点而定的 ? 教材的选用往往都是权力、利益博弈的结果。
执行者的拜金主义、功利主义思想极大地影响着他们的判断力和决策力。例如，课程改革需要各部门能同心协力，发挥整体优势，但一些部门之间却为谋求自身利益而相互扯皮，影响政策的执行。利益驱动使得他们在执行国家政策时经常打折扣，甚至钻政策的 “ 空子 ” ，搞 “ 上有政策，下有对策 ” 。社会学认为，道德和法律是约束人的行为的两个重要因素，而教育立法一直是我国教育的一个软肋。所以，如果说评价是当前课程改革进一步深入的 “ 瓶颈 ” ，那么，当权者的道德良知可能是另一个不可忽视的重要的制约因素。政策执行内在的要求执行良知能成为执行者的一种内心需要，进而能摒弃个人主义、单位主义的狭隘利益，树立服务课程改革大局的观念。
　　第三、心态
心理学认为，心态是影响行为的一个重要因素，甚至是影响行为的首要因素，它是人心理活动外化为实践行为的一个动力源。心态对执行是至关重要的，一般通过三个步骤对执行力构成重大影响，即顺从目标、认同方式、内化规则。顺从目标表现为执行者对改革的意图还没有深刻的认识和情感，执行行为主要受外部控制；认同方式表现为认同改革的基本理念，执行行为有较多的情感投入，是一种主动过程；内化规则表现为对课程政策的执行成为自己一种默契的行动，并成为自己信念、人格的一部分。信念是心态的最高境界，犹如宗教般的热情，它把人们的无意识转化为自觉、稳定的执行行为。可以说，没有信念，制度就形同虚设；没有信念，执行者就缺乏 “ 认真的灵魂 ” ，就不会产生持久的执行力。
我国当前的课程改革中，一些地方教育行政部门存在以下几种不健康的心态，直接影响着课程政策的执行：一、唯上心态。一些地方教育行政部门迫于上级的奖惩，被动接受、照抄照搬上级指示，从不主动地对政策进行研究和论证，缺乏改革的积极性，缺乏因地制宜、因时制宜的灵活性。此心态一方面有利于政策的贯彻，但同时也极易导致盲目执行。二、无过心态。一些地方在执行新课程时，抱有应付的心理，不求无功，但求无过， “ 挂羊头卖狗肉 ” ，以各种方式应付上级的检查。一些学校存在两张课程表的现象就是这种心态的反映。三、诿过心态。课程改革不只是哪一个部门的事，它需要各部门之间协调共识、群策群力，为课程改革的顺利进行保驾护航。但由于利益关系，一旦改革中出现问题，常有一些部门之间相互推卸责任，甚至相互指责。四、从众心态。一些地区生怕实行课程改革会影响 “ 升学率 ” 大计，在与那些没有进行课程改革地区 ( 包括那些应该进行改革而事实没有的地区 ) 的竞争中会 “ 吃亏 ” ，因而，对新课程政策的实施采取观望的态度。对于上级的指示，采用 “ 拖 ” 字诀，能拖则拖，不到万不得已坚决不改。
第四、意志力
课程改革中，许多人对变革过程的典型回应一般都是希望实现 “ 人猿泰山式的飞跃 ” ，即希望改革在 “ 一夜 ” 之间就能有显着的效果，如果改革没有如其所愿，就会失去改革的热情，这就是霍尔 (Hall) 所说的 “ 事件心理 ”(eventmentality) 。这种心理忽视了任何变革都 “ 是一个过程，而非一次事件 ” ，忽视了改革过程中存在的诸多困难和其他不可预测性因素。霍尔等的研究表明，由于变革的时钟都是从零开始的，几乎没有捷径可走，所以，绝大多数的教育变革都需要 3 到 5 年 ( 甚至更长 ) 的时间才能在一个较高的水平上被实施。这就需要改革的促进者们具有足够的耐心和意志力，否则只会使课程改革陷入困境。
课程改革中的多数执行行动都是一种全新的尝试，没有任何经验可资参照，从决策到目标实现的过程注定不可能一帆风顺。面对困难，如果一味地退缩、回避、迎合、优柔寡断就意味着失败。坚定的执行是地方各级教育行政部门在课程改革初期势在必行的工作。在执行过程中，无论遇到什么问题，甚至遭遇风险，都应鼓足勇气，勇敢面对，勇往直前。地方各级教育行政部门必需具有足够的信心、勇气和毅力，要有一种不达目标誓不罢休的精神。唯如此才能越过 “ 伤心坡 ” ，将课程改革进行到底。
执行者的主体因素以非常隐蔽的方式对课程改革产生着极为明显的影响。美国社会学家英格尔斯 (AlexInkeles) 说过，如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用这些现代制度的人，自身还没有在心理、思想、态度和行为方式上经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。最完善的现代管理方式，最先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。
三、目标对象
目标对象即指政策作用的对象。课程改革政策的目标对象很广，但其主体是学校和教师。目标对象群体的数量、整体素质以及对政策的认知与支持程度，对课程政策能否顺利实施以及实施的质量将产生重要影响。
目标对象对改革的阻力有个人的因素，也有群体或组织的因素。个人的因素有多种情况，哈维 (ThomasHarvey) 对此有过详细的分析，他认为人们抵制改革的主要原因有：缺乏主动权、缺少利益、负担增加、缺乏管理上的支持、孤立无援、不安全感、标准不一致、枯燥乏味、混乱、认识不同、突发的大规模改革以及一些特别的阻力等等。个人阻碍课程改革的另一种状况是：有时候组织作为一个整体是能够变革的，但是某些关键人物 ( 领导者，如校长 ) 会由于种种原因 ( 如担心既有权力或地位的丧失 ) 顽强而凶猛地抵制、阻止或者至少能够阻滞变革。组织也可能会成为改革的阻力，有时候个体哥能已经热切地期盼变革，但是组织似乎陷入了某种既定的、有时甚至是狂热的行为方式而无法自拔 ---- 当前改革面临的根深蒂固的 “ 应试教育 ” 其实就是这种情况。如果要使个人、团体或组织支持新课程，就必须搞清楚那些引起他们担心、疑惑、误解并导致他们抵制课程变革的因素。个人对改革的阻力主要表现为对政策的无知或不理解 ( 这种无知或不理解有若干层次，如对改革不关心、没有认识到问题、认识到了问题，但找不到解决方案、认识到问题，但不赞同解决方案、认识到了问题和解决方案，但是抵制方案，因为他们缺乏参与感、认识到问题和解决方案，但是抵制变革方案，因为他们感受到了解决方案带来的威胁，等等 ) 和担忧自己不适应课程改革，主要是认识层面的，因此，消除个人阻力相对比较简单。而团体或组织对改革的影响涉及到既有组织文化的改造，所以，消除组织对课程改革的消积影响可能会较为复杂一些，难度也比较大。
四、执行环境
现代教育是一个开放的复杂巨系统，更为重要的是，它内在地容含于特殊复杂巨系统 ---- 社会系统之中。不可避免地要受一些外部因素的影响，这些外部因素，我们称之为政策环境。影响政策执行的环境因素可分为微观环境和宏观环境。宏观环境主要有政治经济状况、社区文化传统、大众的心态、媒体舆论、相关部门单位以及地方政府部门对课程改革的态度等等；微观环境主要有执行过程中人力、物力、财力和信息等资源的投入和拥有情况。现代教育系统不断地与外界环境进行双向的物质与能量的交换，多重因素相互作用、相互影响，因而产生了十分复杂的教育结果。环境对改革的影响一直表现为一种强大的制掣力量，很多教育政策并非其本身不科学而难以实施，而是缺乏实施的有效环境。
在课程改革中，改革所需的环境往往被忽视了，因为传统的观点认为，政策的运行是在一个等级制的、相当稳定的环境中进行的。组织是一个简单的 “ 封闭系统 ” ，组织决定采取的行动一般都会发生，而不会受到来自外部事件的干扰。因而，执行不理想，就一味的怪罪于执行主体的能力和态度。如格拉维尔 (Gladwell ， M ． ) 所指出的，在解释他人的行动时，人们往往都会犯这样的错误，即过分强调基本个性特征，同时低估环境条件所起的作用。我们总是从人的 “ 性情 ” 这一角度来解释事件的原委，而不是从环境因素来解释。传统的假设已经被新的现实所取代：组织是一个 “ 开放系统 ” ，既深深地受到环境的影响，也会在很大程度上影响环境。打算采取的行动常常会受到外部事件或者甚至是组织自身内部的政治或文化的干扰而偏离既定方向；环境的变化是如此的迅速 ( 不断地出现新的机会和威胁 ) ，以至于高层管理员不可能对正在发生的情况有足够的了解，因而也无法发展出非常详细的战略；这种简单的线性因果模型已经不再成立了，许多行动常常根本无法预测 ( 正面的或负面的 ) 结果。
正因为现代教育是在非线性、复杂性的时空中进行的，因而呈现出对外界诸多因素和条件的高度敏感性和高度依赖性，有的时候就如马克思所揭示的： “ 种下的是龙种，收获的却是跳蚤 ” 。这就不难理解为什么先进的、科学的理论与美好的愿望会产生令人失望的结果。富兰说过： “ 不要对我们所处的环境听之任之，哪怕只是很小的改变，它也会带来新的结果。如果想要有更多的知识共享，那么就给予它应有的重视，创造一种机制以确保识共享的实现，同时不要容忍那些对此背道而驰的人。 ” 总之，政策的执行离不开一个良好的外部环境的支持，改变环境是能够带来高回报的政策措施之一。
以上这几方面的因素，在不同阶段以不同的方式对课程改革产生不同的影响，所有这些都应引起改革领导者足够的重视。因为根据复杂性理论的观点，任何一个小的因素都可能对结果产生重要影响。这些因素对政策的影响也不是单一的，它们之间还会相互作用，进而加剧了政策执行的复杂性。