美国空警警力供给体制流变解析.pdf
《美国空警警力供给体制流变解析.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《美国空警警力供给体制流变解析.pdf(8页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、2023 年 7 月 辽 宁 警 察 学 院 学 报 Jul.2023 第 4 期(总第 140 期)JOURNAL OF LIAONING POLICE COLLEGE No.4(Ser.No.140)美国空警警力供给体制流变解析 殷景志(中国人民公安大学 公安管理学院,北京 100038)摘 要:摘 要:行业公安改革对空警队伍提出了管理体制调整的要求,是否会因此而变革我国空警警力供给体制尚未可知。为深入认识空警警力供给这一世界性难题,本研究采取他山攻玉的方式,将美国空警作为主要研究对象,从美国政府在空警警力供给上所表现出的周期性衰退与补偿性增长的历史动态进程中,挖掘不同时期空警管理体制演变
2、更迭的深刻原因。针对美国空警发展的周期性波动规律,提出梯度层扩格局解释框架,为推进我国空警现代化建设提供新的视野和思考维度。关键词:关键词:行业公安改革;美国空警;管理体制 中图分类号:中图分类号:D631.1 文献标识码:文献标识码:A 文章编号:文章编号:2096-0727(2023)04-0013-08 一、问题的提出 收稿日期:2023-03-31 作者简介:殷景志(1985),男,山东威海人,博士研究生。研究方向:行业公安组织变革。2001 年美国“911”事件影响波及后世,极大改变了世界政治格局,有学者将“911”事件作为人类 21 世纪的真正开端1。与该事件巨大影响的宏大叙事相比
3、,我们对当日涉事航班机舱内未能阻止悲剧发生的警务供给情况并未进行过足够深入的研究。事件中,恐怖分子“以民用航空器作为导弹进行自杀式劫机2”行为的实现,就在于航班飞行期间成功夺取了飞行控制权,而这正是美国空警的责任所在。美国空警作为航空安全(aviation security)的最后一道防线,在该事件中遭受了一次前所未有的正面拷问。虽然当时的航前安检宽松疏漏,但假若彼时警力能够有效供给,或许仍有阻止悲剧发生的可能,抑或是减少伤亡。然而,正如人们事后所了解到的那样,所有被劫持的航班上均没有配备空警。美国政府早在 60 年前就已组建有空警力量,为何却在最关键的时候用不上?这是一次偶然的政府失灵,还是
4、系统性风险?这是本文力图解答的问题。解答如上问题对于我国空警建设发展具有重要参考价值。半个多世纪以来,我国将军队体制、武警体制、企业体制和警察体制等空中警务供给方式进行了多元尝试。早在 1973 年,我国就在国际航班上设置有专门负责安全保卫的军职“航空安全员”。20 世纪 80 年代,航空安全员转由有关武警和边防部队战士担任,称之为航空警察。1987 年 3 月,航空警察建制被撤销,原民航总局采取吸收转业航空警察的方式,组建了新的航空安全员队伍。21 世纪以来,随着民航体制改革的推进,航空安全员作为机组人员,从民航干部转变为所在航空公司的企业员工。2003 年 6 月中国空警组建成立后,形成了
5、我国由空警与航空安全员共同保卫客运航班机上安全的局面。并且,我国空警成建制派驻在各主要航空公司,接受所在航空公司领导,构建起了基于财政分担需要与薪酬对等匹配条件下的特有警种管理模式。对比美国联邦空警发展的历史变迁,也不难13 辽宁警察学院学报 2023 年第 4 期 发现空警警力供给问题的复杂性。作为当今世界第一航空强国,美国航空运输规模更庞大,产业市场化程度更高,联邦空警体制几经变革,为我们解答当下关切提供了许多值得借鉴的现实经验与历史教训。二、概念界定与文献综述(一)空警概念的厘定 在汉语语境中,“空中警察”(简称“空警”)是一个经常被泛化使用的概念。哪怕新闻报道也会把警航警错称为“空中警
6、察”3-4,甚至“警用无人机”有时也会参与到“空中警察”概念的泛化行列5-6。空警概念的外延或许能够指涉任何处于滞空状态的警察或者能够代表警察的警用航空器,但其内涵却是专指在公共航空旅客运输过程中保卫机上人员生命财产安全的警察队伍。其执法执勤的场域仅限于飞机客舱(特殊情况下包括驾驶 舱),执 法 执 勤 的 时 段 则 为“飞 行 中(in-flight)”。按照 1970 年制止非法劫持航空器公约(海牙公约)的规定,“飞行中”是指航空器从装载完毕、机舱外部各门均已关闭时起,直至打开任一舱门以便卸载时为止。航空器强迫降落时,在主管当局接管对该航空器及其所载人员和财产的责任前,应当被认为仍在飞行
7、中。这也就意味着无论飞机是否升空,哪怕是在滑行或静止阶段,只要舱门还未开启也应被理解为“飞行中”。此外,需要说明的是“空警”(Air Marshals)并不是一个一成不变的称谓。在美国,早期的联邦航空局保安官(FAA Peace Officers)、特别法警(Special Deputy U.S.Marshals)、天空法警(Sky Marshals)、海关保安官(Customs Security Officers)等都是对早期空警的称谓。(二)空警警力供给研究的回顾与分析 制 止 劫 持飞 机 与 空中 海 盗 行为(aircraft piracy)的学术探讨由来已久,但针对空警的研究则集中
8、于“911”事件以后。随着国土安全部(DHS)的建立,美国空警研究在新成立的运输安全局(TSA)与重新组建的联邦空警局(FAMS)语境下展开。其中不乏对旅客隐私权的侵犯、与宪法第四修正案的冲突适应7等触及美国社会核心价值观念的话题,吸引了不少媒体关注和社会讨论。事实上,后“911”时代的美国空警既要面对过去未解决的难题,即运输安全局对联邦航空局(FAA)在航空安保既往问题上的继承8,也不断遭遇新的质疑。有学者运用成本效益分析方法开展空警政策分析,并对比了“设立第二道物理围栏”(Installed Physical Secondary Barriers)、培养飞行员成为“联邦驾驶舱安全官”(Fe
9、deral Flight Deck Offiicer)等航班飞行中其他安保措施的实施效果9-10,以此对联邦空警高额花费和政策效益提出质疑。与之相反的是,也有研究成果从航空安保政策总体视角出发,在对比欧洲、加拿大相关政策效果基础上,对美国高额投入给予了肯定性解释11。在我国,鲜有对空警警力供给开展探讨的著述,也未有针对美国的对应研究。实际上,直接对美国空警开展的研究也较为稀少。通过中国知网(CNKI)期刊数据库以“美国空警”为主题词进行搜索,只得到邵馨莲对美国空警部分失职情况的介绍12与张君周对美国空警机上“无令状搜查、逮捕”行为的合宪分析13,理论贫困的问题比较突出。三、美国空警发展历程及其
10、警力供给波动 纵然航空旅行高度普及,空警在美国社会也非一种为人熟悉的职业。这一方面是由于空警执勤时需要隐蔽真实身份;另一方面则在于空警警力供给稀少,队伍总体规模较小。作为建制早、规模大,技术理念先进的空警力量,美国空警自诞生起,就走在持续变革的道路上。(一)19261960:“前空警时代”在 1960 年之前,航空运输的危险更多地来自飞行生产安全,这是一个还没有空警的时代。凭借莱特兄弟的杰出贡献,美国率先进入了载人动力飞行时代,航空管理部门也应运而生。1926年航空科(Aeronautics Branch)在商务部成立,到 1938 年民用航空管理局已成为联邦政府的独立行政部门。在这个阶段,人
11、类航空运输事业刚 14 殷景志:美国空警警力供给体制流变解析 15刚起步,美国联邦民用航空主管当局初创,围绕行政隶属和管辖权问题而几经变更,始终未变的是将民航运输监管作为联邦政府事权而存在,为联邦空警的出现及其后续变革的最大前提。“前空警时代”并不意味着没有出现航空安全问题,只是尚未上升为主要关注,抑或还没有组建空警的有效路径。实际上,航空运输业的兴起为犯罪带来了新的侵染领域。1955 年,一位乘坐美联航 629 航班的母亲被她意图骗保的儿子在行李中放置了炸弹,导致机上 44 人全部罹难,成为这时期轰动全球的航空暴力犯罪事件。(二)19611984:从滥觞到盛极而衰 美国空警诞生于 20 世纪
12、 60 年代。20 世纪50 年代末开始,受到东西方阵营分化与意识形态斗争等因素影响,世界范围内的劫机浪潮一发不可收拾。美国作为理所当然的重灾区,在 1961年迎来了第一批飞机劫持事件14。出于应对接连发生的飞机劫持与空中海盗事件,临时性的空中警察力量开始出现,带来了一个空警滥觞的时代。1961 年,肯尼迪总统签署了联邦航空法修正案,规定劫持飞机、干扰工作中的机组人员或在航空器上携带武器均属非法行为。移民归化局从边境巡逻员中挑选人员作为临时性的武装警卫自 1961 年 8 月开始在民航客机上执勤了半年多。联邦航空署挑选、培训了 18 名安全监察员组成一支“保安官”队伍,于 1962 年 4 月
13、以“特别法警”的名义登机执勤。19681972 年期间,美国劫机事件进入“井喷期”,原有的空警力量捉襟见肘,不得不紧急扩建。在顶峰时期的 1969 年,美国一年内发生了 40 起企图劫机事件8,平均不到 10 天就有一起。有鉴于此,尼克松政府发起反劫机项目(Anti-hijacking Program)。司法部联邦法警局、海关总署分别组建了“天空法警”、“海关安保官”两支新的执法力量,与联邦航空局“保安官”队伍共同形成了法警体制、海关体制、民航体制等多种警力供给方式并存的局面。随着美国各大机场强制安检的推行,劫机事件快速下降,美国空警悄然沉寂。1973 年,美国空警在达到 1050 人的阶段最
14、大规模后,随即快速消减15。从 1974 年开始,只剩 10 到 12 名空警保留在联邦航空局16。纵观美国空警的首次勃兴,虽有借鉴航海运输安保的经验,但也难以解答万米高空之上狭长客舱里的敌我争夺,只是在多元滥觞之中试错探索。19751984 财年期间,美国空警进入了第一个沉寂期。除受 1979 年末伊朗人质危机影响所导致 1980 财年航班任务量激增之外,有一半时间美国空警未有出勤,其他年份出勤次数也近乎屈指可数。(表 1)表 1 19751984 财年美国空警出勤量17 财年 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 出勤量/班次
15、0 1 0 0 0 205 1 0 37 10 (三)19852001:从再次振兴到再度沉寂 20 世纪 80 年代后期,美国空警重新壮大。1985 年 6 月,环球航空公司 847 航班恶性劫持事件后,罗纳德里根总统签署国际安保与发展合作法,授权空警作为联邦航空局的永久性部门,并扩大规模。此后,美国空警数量增加到近 400 人7。1988 年 12 月,泛美航空 103 航班又发生了洛克比空难,造成 189 名美国人在内的270 人罹难。这样的紧张局势,直到 20 世纪 90年代才得到缓解。19922001 财年间,美国没有发生劫机事件,美国空警进入第二个沉寂期。1994 年,联邦调查局(F
16、BI)出于担心在航班上出现友方互伤情况主张解散空警,所幸国家安全委员会(NSC)做出了否定答复。到 2001 年“911”事件发生时,美国空警数量锐减至 33 人,并全部部署在国际航班,为恐怖事件的制造者们留下了一定的可乘之机。辽宁警察学院学报 2023 年第 4 期 这个时期,美国空警在单一的民航体制下演化。20 世纪后半叶,美国航空飞行安全水平更加稳定可靠,商业航空运输走向成熟,航空运输进入大众化时代。与航空产业经济的一片繁荣相比,安保问题逐渐上升为影响航空安全的重要变量,航空安保机构专业化、复杂化程度快速扩展,苏东剧变后东西方紧张局势得以缓和,美国空警在这个过程中经历了第二次起伏,甚至差
17、点退出历史舞台。2001 年“911”事件发生前,美国空警警力供给的主要问题并不仅限于数量上的不足,更在于其非职业化的特征。实际上,当时的“空警”只是一种资质身份,而不是一种职业。在联邦航空局里,监察员(FAA Inspectors)或者警察(FAA Police)都曾临时性地充任过空警,但他们的主要工作职责并不是在航班上担任空警。1986 年,卡拉奇机场劫机事件后,很多人因担心自身安全而不愿意前往巴基斯坦、希腊、中东等高风险地区执行航班安保任务,陆续退出了空警队伍。在这一时期,空警警力供给先升后降,直至剩下最后数十人。(四)2001 年至今:“911”事件之后的重新振兴 发生在 2001 年
18、的“911”事件,无疑具有划时代的历史意义。史无前例的自杀式劫机行为,在突破之前预案范畴的同时,也重新唤起了美国社会和联邦政府对空警价值的再重视。联邦空警就此迎来第三次振兴,警力供给规模迅速扩张。“911”事件过后仅一个月,美国政府选拔了 600 名空警。一年后,联邦空警警力规模超过了 5000 人18。作为保密事项,美国空警的准确实力,我们不得而知。据联邦执法培训中心发布的消息,截至 2013 年 8 月美国空警警力总体规模为 4000 人左右19。与警力供给规模快速增长相呼应的是领导指挥关系的变更。2002 年,国土安全部的运输安全管理局接管了原属于联邦航空局的航空安保职责,并管辖空警局。
19、这次联邦机构变革,将空警从民航体系剥离,完成了对既往民航供给体制的解构和否定,形成了以国土安全为宗旨的新体制,引来加拿大、澳大利亚等诸多国家效仿。美国空警四个历史阶段的总体过程见表 2:表 2 美国空警发展阶段对比表 历史阶段 发展历程 管理体制 制度解析 19261960 尚无空警 航空运输业的兴起为犯罪带来了新的侵染领域,只是尚未上升为航空业主要关注,抑或还没有组建空警的有效路径 19611984 首次劫机潮的出现,引发了空警组建,在各大机场强制安检之后,警力规模迅速萎缩 多元滥觞 法警体制、海关体制、民航体制等多种警力供给方式并存试错之后,仅有民航体系内空警得以保留 19852001 两
20、次重大空难事故引起空警再次振兴,随着航空安保专业化水平提高和国际局势缓和,空警再度沉寂 民航体制 航空安保成为影响航空安全的重要变量,空警得以发展,但发展速度落后于航空安保,非职业化问题突出2001 至今“911”事件重新唤醒美国政府对空警价值再认识,空警进入新的职业化阶段国安体制 将空警从民航体系剥离,转而嵌入国土安全体系框架 国安体制并没有彻底解决空警困局,固有问题依旧抗解。一是警力供应依然不足。当前,美国空警规模虽已居世界之最,但相较于日均 4.5万架次航班、290 万人次旅客20的运输航空载客 16 殷景志:美国空警警力供给体制流变解析 量而言,空警部署能力的局限性是显而易见的。国土安
21、全委员会前高级成员曾在报告中指出,空警大概只部署在全美 1%的航班上21。此外,基于国际民航运输九种航权,大量境外班机飞行于美国领空,而未得到联邦空警监视、保卫,进一步增加了问题的复杂性。二是由来已久的枪支问题。美国空警向来高度重视射击素养,一直有配枪登机的传统。这在确保震慑力的同时,也可能会产生适得其反的后果。据官方统计,2002 年 6月到 2004 年 3 月,空警局发生有 17 起武器丢失或被盗事件、14 起武器滥用事件22。20052017年,运输安全局监察办公室记录了超过 200 起指控空警滥用或不规范使用枪支的事件,其中超过70 起涉及枪械丢失、错放和被盗,至少 13 起涉及违规
22、饮酒23。除了结构性难题之外,空警个体也面临困境。空警一旦职业化,就天然伴有经常出差、难以顾家等诸多生活困扰。此外,在空勤生涯中,时区穿梭、睡眠紊乱、超时工作、精神压力等问题更是如影随形。据美国有线新闻网(CNN)报道,在 20022015 年这十余年间,共有 10 名空警因工作压力而自杀23。与新冠肺炎疫情所带来的经济、社会负面冲击不同,对空警而言,航班任务量剧减反而缓解了很多问题。但这并非常态,更不是解决空警困境的办法。四、美国空警警力供给周期律的内在逻辑 从前文所述的美国空警发展历程当中不难发现,其在警力供给上经历了“过山车”的过程。在第一周期,即 19611984 年间,美国空警的规模
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 美国 警力 供给 体制 流变 解析
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。