面向突发公共卫生事件预警阶段的应急情报介入研究.pdf

收稿日期:本文系国家社会科学基金项目“社会突发事件应急管理中的情报介入与融合研究”(项目编号:)研究成果之一作者简介:邓可心()级硕士研究生研究方向为应急情报、公共危机与社会保障等方面研究刘建准()男博士教授通讯作者研究方向为情报学理论方法、突发事件应急管理与情报介入面向突发公共卫生事件预警阶段的应急情报介入研究邓可心 刘建准(天津工业大学经济与管理学院 天津)摘 要:目的/意义主要面向突发公共卫生事件的预警阶段研究该阶段应急情报的介入问题发挥应急情报的支撑作用 方法/过程介绍了突发公共卫生事件、应急情报两个基本概念归纳剖析两个方面的研究现状阐述了应急情报介入突发公共卫生事件预警阶段的必要性提出“监测识别”“分析预报应对”阶段中应急情报系统存在的问题并初步构建突发公共卫生事件预警阶段应急情报系统 结果/结论预警阶段是突发公共卫生事件应急管理过程中的首要阶段研究该阶段的应急情报介入能够更加明确预警工作内容为后续的决策处置打下良好基础关键词:应急情报介入预警突发公共卫生事件中图分类号:文献标识码:./.():/./“”“”./.:从 年的非典型肺炎到 年的甲型 流感再到 年的新型冠状病毒肺炎这些突发重大公共卫生事件都给我国的经济发展、人民生命财产安全造成了巨大的损害 有学者认为更是由于疫情的冲击使得现阶段的人类社会进入了 时代(波动性、不确定性、复杂性、模糊性)但机遇与挑战并存要善于从困难中抓住时机因而新冠肺炎疫情对我国既是一次大考又是使公共卫生应急管理体系不断完善的一个契机 针对突发重大公共卫生事件我国已经制定了诸如传染病防治法中华人民共和国突发事件应对法突发公共卫生事件应急条例等一系列法律法规为突发重大公共卫生安全事件提供了充分有效的法律保障 但要想在此基础上有效完善我国突发公共卫生事件的应急管理体系其中预警阶段在应急管理过程中必须处于前提性和基础性的地位并且防控效果更取决于预警工作是否做到位 习近平总书记也在关于全面提 年 月.情报探索 第 期(总 期).(.)高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系的重要讲话中提到要强化公共卫生法治保障改革完善疾病预防控制体系其中预防是最经济最有效的健康策略情报学的介入为传统的突发公共卫生事件应急管理注入了新的活力使其朝着智慧化、科学化的方向发展促进情报学与突发事件应急管理相融合的研究越来越多 在大数据时代突发公共卫生事件预警阶段的工作需要建立在对海量的数据、信息、知识的采集、处理与分析的基础之上但庞大杂乱的信息资源库并不能有效支持预警工作的开展反而会阻碍预警进度 应急情报作为智慧化的情报产品能够在事件发生之前或始露苗头之际通过对各类信息的准确筛选和甄别为应急主体传输可靠的风险信号、提供有价值的应对方案并直接影响后续工作的有效进行 因而要深化对应急情报的认知力度使它的“耳目、尖兵、参谋”的支撑作用凸显出来 在应急情报的有力支持下预警工作能够取得良好的效果 但由于现有研究多是概括性地面向自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全四类突发事件应急管理的生命周期全过程探讨应急情报的介入问题且重点大多关注突发事件发生过程中的控制处理和善后恢复阶段而对预警预测阶段的情报介入研究甚少 因此本文将重点关注突发公共卫生事件预警阶段应急情报介入的必要性以及该阶段应急情报系统存在的问题并初步提出有利于问题解决的系统模型 理论基础及相关研究综述.相关理论基础()公共危机预警理论“预警”一词起源于军事通常用作分析作战时敌人进攻的信号 公共危机语境下的预警是指在危机发生前通过对过去和现在的情报、数据等资料的总结运用各种手段和方法判断危机发展的趋势和演变规律从而向政府和民众发出危机预警信号及时采取应对措施避免或减小不利后果的一系列活动 公共危机和突发事件往往是相互关联的危机事件的累积是突发事件爆发的导火索突发事件是公共危机开始的标志因此在公共危机预警理论的指导下基于对突发事件和公共危机之间关系的梳理发现在预警阶段遏制危机因素能够有效减少突发事件的发生()应急管理阶段理论 应急管理是指个人或组织为了减少突发事件所带来的巨大损失调动各种可利用的资源展开一系列的管理行为促进危机预防、减轻危机危害、加快危机恢复 针对突发事件的演变规律应急管理的生命周期包括“预防监测响应恢复重建”五个阶段应急管理新模型的提出弥补了传统四阶段理论(减灾准备响应恢复)的不足着重强调了预防工作的重要作用.概念界定()突发公共卫生事件界定及特征 我国颁布的突发公共卫生事件应急条例中明确指出突发公共卫生事件是指突然发生造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件 突发公共卫生事件作为突发事件的类型之一具有不确定性、突发性、复杂性、危害性等特征 但与自然灾害、事故灾难、社会安全类突发事件的特征表现又有一定的区别 突发公共卫生事件的不确定性表现在可控性较差方面事件发生前的预测存在难度事件发生后的速度、持续时间、波及范围等难以预料 突发公共卫生事件的复杂性表现在成因的多样性和分布的差异性方面传染病疫情、食物中毒、职业危害等事件的成因可能来自环境污染、生态破坏、生物因素或者是由其他突发事件所引起的连锁反应等一方或者多方综合作用的结果而且不同的季节、不同的区域、不同的人群使公共卫生事件发生的概率也变得不同 突发公共卫生事件的危害性表现在传播的广泛性和影响的社会性方面传染病疫情一旦爆发且在没有合理控制的情况下极易从一个区域扩散到多个区域从一个国家蔓延到多个国家而且公共卫生事件所产生的社会影响大到影响国家的政治、经济、环境等的发展小到影响人群的素质、个体的成长等多方面()应急情报的界定 应急情报研究是 年公布的图书馆情报与文献学名词从 中以“应急情报”作为主题词进行检索设定检索截止时间为 年 月共有 篇期刊文献以“应急情报”作为关键词进行检索共有 篇期刊文献 由此可见我国对应急情报的研究仍处于探索阶段但作为情报学的新兴的学科研究方向在逐渐得到相关领域的认可尤其是 年以后新冠肺炎疫情等重大突发事件的爆发使应急情报研究整体呈上升态势 但是关于应急情报的定义目前还没有明确的规定学者杜军将应急网络组织中的应急情报定义为基于突发事件生命周期管理需求的一系列可加工利 年 月邓可心等:面向突发公共卫生事件预警阶段的应急情报介入研究第 期(总 期)用的信息资源的总称学者赵发珍在突发事件应急情报的文献综述中提到应急情报适用于应急管理的减缓、预防、响应、恢复等阶段裴育苗通过社会网络分析法对我国应急情报工作进行研究并指出应急情报是应急管理过程中获取、组织、处理信息的行为总称 基于以上论述本文对应急情报做出如下定义:应急情报作为情报的一种类别是指针对突发事件应急管理的各个阶段通过各种途径或手段对获取到的数据、信息、知识等资源进行加工处理后的智慧化情报产品.相关研究综述借助 对突发事件应急情报领域的相关文献进行可视化统计与分析了解该领域的研究现状针对其不足之处进行改进和创新 首先将中国知网()作为源数据库以主题为“突发事件应急情报”进行检索时间截至为 年 月检索出文献 篇删除会议、图书等非学术性研究文章最终得到 篇文献然后以 格式导出使用 进行数据处理从研究热点方面进行可视化知识图谱分析归纳梳理突发事件应急情报领域的学术动态和研究现状图 研究热点共现分析表 突发事件应急情报领域高频关键词序号高频关键词名称频次首次出现年份/年突发事件应急管理应急决策情报体系应急情报节点越大说明关键词出现的频数越高是现阶段研究热点 由图 和表 可知突发事件应急情报领域的相关研究主要集中于以下关键词分别是“突发事件”“应急管理”“应急决策”“情报体系”“应急情报”通过对相关文献的梳理以及对可视化图谱的分析总结出该领域比较有代表性的研究成果基于生命周期视角下突发事件应急管理的过程可以大致分为事前预警、事中控制和事后恢复三个阶段各个阶段都离不开情报的支持和协同 刘建准教授创造性地构建了突发事件应急管理中情报介入与融合的集成模型针对事前预警阶段提出“社会膜”结构事中控制阶段遵循“熵减原则”事后止损阶段参照“六边形弹性均衡理论模型”充分论述了情报介入突发事件应急管理领域的重要性与必要性 此外大多学者都是从突发事件应急管理的全过程探讨与应急情报的融合:如学者曹振祥等针对我国疫情防控的预警阶段、准备阶段、实施阶段、结束阶段构建了应急情报保障体系学者苏新宁等基于生命周期视角分别分析了突发事件事发前、事发中、事发后的应急情报流并构建了理论模型学者徐绪堪等针对突发事件的不同阶段构建了应急决策的三级情报融合框架学者姚乐野等从过程、构成、作用三个方面论述了突发事件应急管理中的情报本征机理学者范炜等根据突发事件发生发展的各个阶段提出了对应的四种情报类型分别是基础情报、实时情报、衍生情报、经验情报由此可见大多数学者都注重从宏观角度将应急情报融入突发事件应急管理的全过程着重对应急情报进行理论分析与模型建构 一方面以生命周期理论为指导深入分析突发事件的发展趋势和演变规律从突发事件发生发展的不同阶段探讨应急情报的介入途径和作用为后续搭建系统模型和实际应用奠定理论基础 另一方面则是以构建应急情报体系为目的基于突发事件治理的需求对多源信息进行多层次的深度分析总结出应急情报的相关要素、总体架构并根据情报学多学科交叉的特点构建快速响应的情报体系 但大多数学者的研究角度相对宏观着眼于突发事件的全过程缺少相对细化且深入的研究容易忽略应急情报系统中的细节和工作重点 因此本文将在以上等相关研究的理论指导和启发下把重点放在突发公共卫生事件的预警阶段探讨应急情报的介入问题 应急情报介入突发公共卫生预警阶段的必要性突发事件的预警主要是针对潜在的或者已经初步显现的突发事件警源对象进行持续地监测与识别在该过程中通过对相关情报的收集、处理和分析判断并掌握事件未来的发展趋势为应急决策主体和社会公众后续采取应对措施提供借鉴 其必要性主要体现在两个方面 年 月情报探索第 期(总 期)()从情报状态可以将突发公共卫生事件预警阶段的应急情报分为静态情报和动态情报 静态情报是对已经发生过的突发事件的经验教训的总结其载体为各种案例库、数据库 通过对该类情报的日常维护与完善可以增强科学认识提高感知能力有效预见潜在危机 动态情报主要包括风险信息和诱发信息两类根据危机已经出现的苗头进行实时监测和追踪收集并分析相关风险评估信息和舆情信息对该过程中的危机量变保持警惕将危机控制在萌芽状态减少或避免不必要的损失()从情报来源可以将突发公共卫生事件预警阶段的应急情报分为突发事件内生信息源和突发事件外生信息源 突发事件内生信息源是指突发事件本身产生的促使危机爆发的因素比如通过登记的信息、录入的数据等挖掘出潜在诱因预见危机征兆 突发事件外生信息源是指促使危机爆发的外在因素比如群众的上报、网民的讨论等对该类信息源的重视有利于全方位搜集情报发挥全源情报的基础性作用促进突发公共卫生事件的协同治理通过以上分析本文认为突发公共卫生事件的预警和防控要做到灵活化、智慧化应急情报的介入恰恰能够满足其要求 首先信息资源是开展预警工作的基础和前提应急情报是经过实时监测、准确识别、严格筛选、有效提取、科学分析等一系列精准化操作后的结果能快速捕捉危险信号、挖掘潜在诱因为突发公共卫生事件的预警做好充足的准备其次应急情报以专业化人才和数智化技术做支撑各个领域的专家学者协同政府和医疗机构的工作人员利用现代大数据技术驱动应急情报为预警决策工作服务使突发公共卫生事件的防控更加科学、权威 最后应急情报能够克服传统情报的不足为进一步完善突发公共卫生事件预警机制、风险评估机制做出贡献 突发公共卫生事件预警阶段中应急情报系统存在的问题由于突发事件预警活动可以分为监测、识别、分析、预报、应对五个流程本文将其概括为监测识别阶段分析预报应对阶段两部分然后分别从应急情报系统本身具有的问题和由于外在因素使应急情报系统产生的问题两个方面进行论述.监测识别阶段应急情报系统存在的问题突发公共卫生事件的防控体系存在的明显缺陷是重事中事后轻事前关于预警阶段的情报资源储备不足质量不高且杂乱无序缺乏管理()从该阶段应急情报系统本身存在的问题来看主要体现在情报采集源和情报采集手段两个方面 一方面缺少专门针对突发公共卫生事件预警的案例库因此暴露的更大的问题是数据信息的杂乱和无序没有明确的对各级各类突发公共卫生事件事后的经验总结再加上对一手情报收集的不及时就容易使情报源缺失从而导致情报供给不足、预警不及时 另一方面采集手段较为传统比如社区人员信息采集多以人工电话沟通为主缺少大数据技术的支持()从该阶段由于外在因素使应急情报系统产生的问题来看主要体现在专业人才队伍建设和公众意识情绪问题 一方面情报人员是情报系统中最重要的主体能够起到保障应急管理工作高效进行的作用 针对突发公共卫生事件缺少专业情报人才的培训容易导致预警阶段的危机感知和识别能力不足而且如果情报收集单纯依靠政府缺乏对智库等社会组织的关注和协同更易造成应急情报价值低、质量差的问题难以支撑对突发公共卫生事件预警工作的进行 另一方面社会公众的情绪尤其是负面情绪问题容易影响监测和识别阶段应急情报的收集公众的恐慌情绪会选择通过在网络上相互发表看法和言论来释放这就会对舆论产生不良影响使应急情报的精准度产生偏差进而影响预警工作.分析预报应对阶段应急情报系统存在的问题对情报的分析以及如何基于情报产生应对方案是真正发挥应急情报基础性、辅助性、工具性作用的体现使应急情报系统更好的为应急组织提供服务但是“有价值的情报缺失”“资源本位”思想、“重藏轻用”现象仍然存在()从该阶段应急情报系统本身存在的问题来看主要体现在应急情报转换和传递两个方面 一方面如果全源情报是对情报搜集工作的要求那精准情报就是对情报分析工作的期望但针对性地预警指标体系建设不够完善易造成情报散乱浪费有价值的应急情报另一方面应急情报的目标是服务于应对策略但往往由于情报网络不通畅致使应急情报传递的时效性、完整性、准确性得不到保障所以会阻碍预警信息的发布和应对方案的提出()从该阶段由于外在因素使应急情报系统产 年 月邓可心等:面向突发公共卫生事件预警阶段的应急情报介入研究第 期(总 期)生的问题来看主要体现在应急管理的组织结构方面 突发公共卫生事件的管控涉及多个应急管理主体比如政府公共卫生部门、医疗机构、情报服务机构等这些相关组织机构之间的情报必然存在交叉现象如果得不到及时沟通交流和共享那往往就会存在诸如“信息壁垒”“数据孤岛”等类似的问题从而导致情报滞后、预报不及时阻碍应急管理体系的构建和完善具体我们可以通过以下事例加以体会 年我国某市发生的布鲁氏菌病感染事件是由于过期消毒剂导致废气排放时灭菌不彻底引发的最终确认阳性人员 人 在最初感染时该市卫健委认为“布鲁氏菌抗体阳性”与“感染布鲁氏菌病”不同临床并无症状且建议无需治疗但实际感染者发热、出汗、关节肌肉疼痛等症状明显尽管有感染者上报但该市卫健委依旧否认患病且并未向公众预报事件的危害性错过了初期最好的治疗时间进而导致感染者越来越多 在该类公共卫生事件发展的初期无论是事件的调查、情报的搜集还是公众的回应、工作人员的专业性等方面都存在缺乏深入性和处理欠佳的问题 突发公共卫生事件预警阶段应急情报系统优化方案虽然目前我国针对突发公共卫生事件已经建有中国医学科学院医学信息研究所、中国中医科学院中医药信息研究所、中国疾病预防控制中心信息中心我国的医药和疾病预防情报体系已有较好的基础但是如何完善应急情报系统并使其更好地融入突发公共卫生事件预警的各个阶段仍需不断探索和进步 本文将根据以上分析的应急情报系统中存在的问题设计突发公共卫生事件预警阶段的应急情报系统分别从“监测识别”“分析预报应对”两个阶段出发探讨应急情报的介入以期促进预警阶段应急情报体系的完善.应急情报监测识别阶段运作子系统()应急情报源要全面、精准化 突发事件的突发性必然有其产生的内在原因一般是由于内外部矛盾和隐患的共同作用促使量变最终发生质变从而导致突发事件的爆发 因此对于突发公共卫生事件应急情报的监测与识别要秉承全面化、精准化的原则 首先对于已经发生的公共卫生事件建立的防控资源信息库、基础信息数据库等案例库要进行及时更新和维护 其次要对一些热门网络平台保持高度的敏感性实时关注网站热搜词汇总网站数据 最后关于情报采集源方面仅仅依靠政府应急机构是不可行的要能有效协同掌握用户数据的网络运营商、医院、高校、慈善机构、志愿者组织等主体全面收集情报资源()面向公众的情报科普工作要常态化 应急情报的保障工作不能只服务于决策主体社会公众也应该是应急情报保障的对象 一方面日常生活中要注重对公众的情报科普工作努力使其从情报被动接受者转变为主动提供者 另一方面一旦公共卫生事件苗头显露就要提高警惕正确引导网络舆论稳定公众情绪及时发送预警信号提高公众防范意识图 应急情报监测与识别阶段运作子系统 如图 示在监测识别阶段应急情报系统以应急主体为服务对象应急主体作为该阶段工作的核心力量主要完成两任务 首要任务是增强应急情报的感知能力监测与识别阶段要注重对数据库、案 年 月情报探索第 期(总 期)例库、知识库等资源库的更新和维护完善分级分类标准健全资源库安全管理制度和资源安全防护措施随时随地向应急主体供应基础情报其中重点要建设电子资源库使各级应急主体按照权限能够随时共享线上应急资源同时要实时关注微博、微信、知乎等各大网络平台和新闻媒体所呈现的热搜关键词及时发现数据波动起伏较大或者较为集中的社会热点如某类医药资源的高频率购买可能预示着公共卫生事件的爆发因此网络平台所提供的实时情报更应受到重视 对基础情报和实时情报的共同关注能为应急主体的实践活动提供科学理论支撑次要任务就是要加大对社会公众的情报科普工作如在社区、学校等人群聚集区域加强对情报的宣传在开展突发事件预警工作的同时注意安抚公众情绪引导网络舆论避免不必要的恐慌给突发事件的处置造成阻碍.应急情报分析预报应对阶段处置子系统()应急情报分析要科学、数智化 有学者指出突发事件响应中的情报工作核心就是情报的分析现阶段有关情报分析领域的研究多集中在与大数据、人工智能技术的融合方面主张运用区块链技术、数字孪生技术、语义数据关联技术、爬虫技术等网络技术促进情报的有效分析()组织机构要扁平、协同化 根据突发公共卫生事件情报分析的结果需要各主体包括政府机构和其他社会组织共同商讨、补充、融合最终形成应对方案这个过程对情报的有效传递和共享提出更高的要求 学者苏新宁等曾提出一个公共卫生应急情报体系的组织架构即以行政部门 国家卫生健康委牵头多部门进行协同的新型公共卫生应急情报体系该体系的宗旨就是组织架构的扁平化、协同化、合理分工、职能明确 因此组织机构设置要“专且精”即专业化程度加强组织层级精简应急情报传递效率提高()应急保障团队专业、高效化 智库作为一个能够汇集各行各业专业人才的社会组织应该得到政府应急机构的足够重视 关于情报保障的智库其一方面可以为政府、医疗机构等主要应急主体提供有价值的情报分析和应对方案另一方面又能连接媒体和社会公众进行情报科普输出高质量的防控知识 因此注重对应急情报智库的建设能够为突发公共卫生事件预警阶段的工作起到良好的智力支撑作用图 应急情报分析、预报与应对阶段处置子系统如图 所示分析预报应对阶段应急主体所获得的应急情报要求质量更高更有价值 第一大数据驱动应急情报是大势所趋大数据技术逐渐应用于情报采集、情报处理、情报存储、情报分析等工作要利用大数据本身所具有的极强敏感性的优势从海量数据信息中挖掘出潜在价值生成应急情报第二合理的组织架构和协同的组织机构是应对突发公共卫生事件的基石 本文认为从突发公共卫生事件预警角度来看必须强化防控部门的责任感与使命感如各个省、市、县的疫情防控指挥部要明确自己的职责重视起预警阶段的工作开辟或完善纵向部门的情报沟通网络建设应急情报资源共享平台提高跨部门协同应急灵活性 第三智库作为一个能够提供多层次、全方位政策咨询的社会组织其所具有的风险预警能力能为突发事件应急管理做出巨大贡献 因此在智库建设方面应加大资金支持力度融合专家智库、企业智库、高校智库建立专为突发公共卫生事件预警处置提供政策思路的政府机构新型智库 以上三大举措并行发力推动应急情报的分析、预报、应对更加科学、高效、精准 结论应急情报介入突发公共卫生事件应急管理的全过程已成为必要一步关于促进二者的相关研究我国已经取得良好的成绩但任重而道远 探讨如何使应急情报充分地介入每一个阶段对突发事件的处理具有重要的价值 预警阶段作为应急管理过程的首要阶段发挥着基础和前提的作用该阶段的工作并不简单于是本文将预警阶段分为监测识别阶段和分析预报应对阶段两部分在界定应急情报概念的基础上分别对其研究应急情报的介入问题并主张构建突发公共卫生事件预警阶段的应急情报系 年 月邓可心等:面向突发公共卫生事件预警阶段的应急情报介入研究第 期(总 期)统希望为社会预警和应急情报的融合问题提供新的思路和方向参考文献 王晰巍王楠阿雪.数智驱动的重大突发事件应急情报管理:新机遇、新挑战、新趋势.图书情报工作():.习近平.全面提高依法防控依法治理能力健全国家公共卫生应急管理体系.中国工运():.刘鹏.我国省域中心城市公共危机预警机制与评价研究.哈尔滨:哈尔滨工程大学.李湖生.应急管理阶段理论新模型研究.中国安全生产科学技术():.突发公共卫生事件应急条例(年 月 日修正版).中华卫生应急电子杂志():.杜军李从东.应急网络组织中的应急情报来源、传递与共享机制研究.情报理论与实践():.赵发珍.我国突发事件中的应急情报研究:一个文献综述.现代情报():.裴育苗马海群.基于社会网络分析法的我国应急情报工作研究文献探析.情报探索():.刘建准唐霈雯石密等.突发事件应急管理中情报介入与融合模型研究.图书情报工作():.曹振祥储节旺郭春侠.面向重大疫情防控的应急情报保障体系理论框架构建:以 新型冠状病毒肺炎疫情防控为例.图书情报工作():.苏新宁朱晓峰崔露方.基于生命周期的应急情报体系理论模型构建.情报学报():.徐绪堪蒋勋苏新宁.突发事件驱动的应急情报分析框架构建.情报学报():.姚乐野范炜.突发事件应急管理中的情报本征机理研究.图书情报工作():.范炜胡康林.面向突发事件应急决策的情报支撑作用研究.图书情报工作():.李纲王晓叶光辉.国内突发事件预警研究评述.情报理论与实践():.曾子明黄城莺.面向疫情管控的公共卫生突发事件情报体系研究.情报杂志():.王秉花昕愉胡国清.大数据环境下突发公共卫生事件风险情报工作模型研究.情报科学():.林曦姚乐野.我国突发事件应急管理的情报工作现状与问题分析.图书情报工作():.王伟军.我国公共卫生突发事件应对的情报机制及体系.图书与情报():.黄金凡刘建准.情报介入视角下突发公共卫生事件应急管理研究.江苏科技信息():.苏新宁蒋勋.情报体系在应急事件中的作用与价值:以新冠肺炎疫情防控为例.图书与情报():.年 月情报探索第 期(总 期)