城乡一体化汇报(定稿).doc

加大改革创新 推进三个集中
努力开创城乡一体化发展新局面

中共凤县县委
凤县人民政府
(2010年4月)

凤县古称凤州，始建于秦朝，地处秦岭腹地、嘉陵江源头，陕、甘、川三省交汇之地，素有“秦岭明珠”的美誉和“秦蜀咽喉、汉北锁玥”之称。县城所在地双石铺镇，距宝鸡市区102公里，全县总面积3187平方公里，辖10镇2乡100个行政村，人口11万，其中农业人口7.6万。是全国四大铅锌基地之一、全国黄金吨金县、中国花椒之乡、全国最大的林麝繁育基地、陕西省中药材规范化种植基地、陕西省山地苹果基地县。
近年来，我们坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，以争创全省十强县、西部百强县和率先建成老百姓最幸福的地方为目标，以统筹城乡改革实验为主线，大力实施“四大战略”，强力推进“三个百万”工程，县域经济社会持续快速健康发展。特别是被列为宝鸡市统筹城乡发展试点县、全省统筹城乡农村改革试验区以来，在省、市的正确领导和上级有关部门精心指导下，我们紧紧抓住经济社会统筹协调发展的重点难点问题，深入解放思想，大胆探索实践，奋力推动城乡一体化进程，制约城乡协调发展的体制机制逐步得到破除，城乡二元差距拉大的局面得到有效扭转。2009年，完成地方生产总值46.65亿元、增长19.9%，三次产业比例由2008年的4：76.4：19.6调整到5.3：74：20.7，地方财政收入1.88亿元、增长48.9％，用于农业和教科文卫社保方面的财政支出占64.6％，农民人均纯收入增长26.9％、达到4695元，农村社会保障覆盖率96.9％，城镇化率49.7％，失业率控制在3.35％以内。下面就有关工作汇报如下。
一、城乡一体化发展现状
（一）突出科学规划，城乡一体发展布局呈现新面貌。按照有利于产业发展、有利于农民增收、有利于行政管理的原则，我们打破城乡和行政界限，综合考虑区域经济基础、产业特色、地理位置、人口数量等方面的因素，确定了“一体两翼四中心”的城乡一体化发展总体思路，即：以县城为主体，建成能够带动全县经济社会发展、人口在3万人以上的政治、经济、文化中心；以凤州现代科技产业园区和留风关循环经济示范园区为两翼，建成能够容纳常住人口各在1万人以上，生产总值占全县85％以上的副中心；在河口、黄牛铺、平木、唐藏4个小城镇基础上，建成常住人口各在3000人以上，产业基础雄厚、基础设施配套、生态环境优美的重点镇，聘请陕西省城乡规划设计院、中联西北工程设计院等专业规划单位编制了《凤县城乡一体化建设规划》和“一体两翼”总规。在此基础上，规划了19个统筹城乡产业园和20个基础设施配套、公共服务完善、收入来源稳定、居住人口各在2000人的新型社区（大村庄），围绕新型社区建设产业园，围绕产业园扩大新型社区规模，围绕产业园和新型社区建设加快土地流转，统筹推进“三集中三化”（ 产业向园区集中、农民向城镇和大村庄集中、土地向规模经营集中，实现产业园区化、农村城镇化、农民职业化）。同时，编制了42个新农村建设规划，并对其余58个行政村村庄建设规划进行了完善，目前已进入评审论证阶段。初步形成了城乡总体规划与乡（镇）村单项规划相配套、与产业布局相衔接的一体化发展规划体系。
（二）突出产业支撑，城乡一体产业格局初步形成。把产业化作为推进城乡一体化发展的基础，按照宜农则农，宜工则工，宜旅则旅的思路，加快转变发展方式，不断提升三次产业水平，初步形成了三次产业互促并进，城乡产业统筹推进的格局。一是加快打造特色优势农业，夯实椒畜富民的产业支撑。按照大产业、大园区的理念，以百万头生猪大县建设为龙头，建基地、引龙头、抓大户、打品牌，着力构建“椒强、畜兴、果优”的产业格局，推动农业由单纯的规模扩张向提质扩量增效并重转变。启动实施了陈家湾观光农业科技创业园和草凉驿生态畜牧科技创业园建设，建成白石铺、西山2个万亩花椒标准化示范园、17个千亩花椒示范村，建成3个万头生猪养殖场、7个千头生猪育肥场、6个生猪养殖小区，形成安河流域、小峪河流域两条优质苹果示范带。引进了山西平顺大红袍、杨凌本香、陕西片仔癀麝业、四川逢春制药等13户农业产业化企业来凤县发展，支持雨润椒业、兴果箱业、华晨菌业等农业企业做大做强，带动形成了一批种养大户。突出“生态、有机、环保”特点，实施国家级花椒标准化示范园建设、无公害蔬菜、山地苹果基地建设和中药材GAP认证等工作，完成了无公害农产品产地整体认证，花椒通过了AA级绿色食品认证，“凤州花椒”、“凤唐苹果”评为陕西名牌产品，开发了花椒芽菜、花椒茶等前景良好的新产品，延伸了农业产业链，提升了农产品知名度。目前，花椒留存达到4400万株，苹果留存7万亩，中药材留存5.2万亩，蔬菜面积5.2万亩，生猪饲养量达到20万头，饲养土鸡109万只，梅花鹿存栏1020头，林麝存栏1747只。2009年农业总产值4.12亿元，增长116％。二是大力发展园区经济，增强以工哺农能力。把提升工业经济水平作为实现“以工哺农”的前提和基础，按照“一园两区多基地”的工业布局，以凤州现代科技产业园区和留凤关循环经济示范区为平台，确定了凤州有色金属加工及物流基地、唐藏黄金采选及石材加工基地、坪坎矿产采选基地、温江寺生态型铅锌冶炼及综合利用基地4个工业集中区，进一步明确产业定位，加大园区设施建设和招商引资力度，建成10万吨锌冶炼技扩改和饱和蒸汽发电项目，新上10万两黄金冶炼、100万吨水泥项目和6户尾矿综合利用、7户水电开发企业，形成铅锌、黄金、水泥、水电、微晶板材五大产业格局和铅锌黄金尾矿—新型建材—水泥辅料的循环产业链，在提高了县域经济实力的同时，也给农村劳动力提供了更多的就业岗位。全县铅锌、黄金、水泥产能分别由2007年的5万吨、2.5万两、16.9万吨上升到2009年30万吨、10万两、100万吨，微晶板材和水电产能分别新增20万平方米、1.6万千瓦。2009年实现工业总产值97亿元、增长32.8﹪，工业增加值33亿元、增长22.2﹪，工业企业吸纳了5000多名农村劳动力就业，促进了农民向产业工人的转变。三是以旅游三产为依托，拓宽农民就业增收的渠道。紧抓旅游大开发的时机，积极引导农民投身农家乐、家庭宾馆、商贸销售等三产行业，鼓励农民对花椒、木耳、苹果等农副产品进行加工包装，把马勺脸谱、瓢画、山核桃摆件、微型板凳龙等民间工艺品发掘成为旅游纪念品，扩大销售，拓宽农民就业、增收的渠道。2009年，新发展农家宾馆、农家乐200余户，增加土特产、旅游纪念品销售点20多个，从事三产行业的农村人口达4000人以上；共接待游客126万人次，旅游综合收入突破12亿元，实现社会消费品零售总额7亿多元，有力促进了农民转移就业。
（三）突出均衡发展，城乡一体基础设施日趋完善。一是加快农村基础设施建设。实施211住房保障工程，加快灾后重建及统筹城乡集中居住点建设，建成统筹城乡集中安置点42个，使223户农村特困群众、4174户灾后重建户共约2.5万农村群众的居住条件根本性好转；新修安全饮水工程117处，90个村用上了自来水，入户率达到87％，安全饮水普及率76.5%，6.48万农村群众长期饮用河道水、沟渠水的现状得到根本性改善；新修通村水泥路59.6公里、通乡油路23公里、农村客运站4个、候车厅63个，98个行政村通了油路或水泥路；加快农村电信、广电、移动等通讯设施建设，新增有线电视用户836户、固定电话300门、移动通讯基站23个，9460多户农村家庭看上了有线电视、13900户接通了固定电话、手机信号覆盖了80﹪的村庄；完成了农村电网改造，城乡同类用电实行同价，农村供电质量得到提高；大力开展以“六清”、“四改”、“一统一”为主要内容的农村生态治理和村庄环境整治工作，绿化造林5.9万亩，治理水土流失3510亩，新建农村户用沼气池1570座、封闭式垃圾台55个、垃圾填埋场6个、污水处理站5个，每个村都组建了环卫队，配备了垃圾车，落实了保洁员，3个乡镇通过全国环境优美乡镇验收，7个村被省市评为生态示范村和绿色文明示范村，农村环境面貌大为改观。二是积极推进新型社区建设。针对凤县山大沟深，群众居住分散，生产生活条件相对落后，基础设施建设和产业发展投资大、收效低这一实际，2009年确定了20个村作为统筹城乡新型社区苗子村，整合27个涉农部门项目资金，投入980万元实施建设项目92个，对村庄道路、水电、信息网络、绿化美化、垃圾污水处理以及“八室一场”等公共设施进行改造提升，树立了陈家湾、酒铺、东河桥、下坝、草凉驿等一批新农村建设样板村，加快了全县农村社区化步伐。三是不断完善城镇功能。加快了双石铺、凤州、留凤关等区域性中心镇的建设步伐，居民住房集中供热面积达到26万平方米，2000多户居民使用上管道燃气。杨家坪小区、凤喜豪庭、碧水嘉苑、惠民新村等商住楼及保障性住房相继竣工投用，县城人均住房面积新增10平方米。中苑黄金大厦、何克巷改造、316国道县城段改线、安子坡廉租房工程进展良好，凤州镇学府大道、锦绣大道、团结路等一批基础设施建成使用，凤州污水处理厂、留凤关商务大厦破土动工，重点镇聚集产业、吸纳人口的能力进一步增强。
（四）突出改善民生，城乡一体社会事业迈上新台阶。始终把普惠共享作为城乡协调发展的出发点和落脚点，积极实施民生质量提升工程，不断增强群众幸福感。一是把就业作为民生之本。面对金融危机对农民转移就业造成的冲击，综合运用信息引导、政策激励、信贷支持、社保跟进等措施，千方百计使更多的农民“洗脚上岸”，融入城镇生活就业。围绕提高劳动力素质，一手抓政策法律培训和思想观念教育，一手抓劳动技能培训，2009年累计开展就业再就业培训605人、创业培训420人、“两后生”职业技能培训240人、农业实用技术培训3.3万人次。积极构建城乡一体的就业平台，实行城乡统一的创业扶助政策和人力资源交流政策，鼓励农村居民投身农家乐、家庭宾馆、农特产品营销、手工艺品开发等行业，鼓励农村致富能手带头发展运输业、建筑业，鼓励工矿企业向农业和旅游三产领域进军，努力提高县内企业用工、公益性岗位和商贸服务业安置吸纳力度。同时，加强与省外劳动部门沟通联络，开辟了天津、扬州、宁波、西安等劳务输出基地，积极组织富余劳动力外出务工。2009年，全县转移就业人数30250人，其中县外劳务输出16106人，比2008年转移就业1.2万人增长1.8万人,劳务收入增长1.17亿元、达到2.17亿元。二是加快城乡教育均衡发展。加快了中小学布局优化调整，全县中小学总数由2007年的76所调整为19所，形成了一乡一校格局，95％以上的学校普及了集中供暖和洗浴设施。实施强师兴教工程，高薪聘请6名专家名师来凤县任教，2008、2009年招录77名师范类大学生充实到教育一线，同时开展了县城学校教师定期到基层巡回讲学活动。对5564名寄宿学生免费提供鸡蛋、牛奶营养早餐、每年补助200元交通费，给予职业高中学生每人每年1500元学费和生活补贴，对考上大学的困难学生提供助学金和贴息贷款，确保农村与城镇学生享受到同质化教育和更优化的扶助。2009年全县累计发放各类助学资金527万元，高考本科上线151人、上线率43.1％。三是加快改善农村医疗条件。狠抓县、乡、村三级卫生服务体系建设，全县12个乡镇卫生院和90％以上的村卫生室全部进行了改建或新修，2008、2009年为农村医疗机构引进专业技术人员30人，56个村卫生室通过市级规范化验收，3个乡镇卫生院达到一级甲等标准，县医院通过二级甲等综合医院考核，县中医院创建为二级甲等中医院，实现了小病不出村，常见病不出镇，大病、疑难病在县内能得到有效救治。四是重视发展农村文化体育事业。以省级和国家文明县城创建为载体，深入开展群众性精神文明创建活动，不断加强农村文化体育阵地建设，新建乡镇文化站3个，为3个乡镇、60个村添置了62万元的体育健身器材，投资200万元实施了文化信息资源共享工程，完成了县级文化信息中心和3个乡镇、50个村的文化信息站点建设，羌舞羌歌传习走进社区、村组，热爱凤县歌曲大家唱、农民运动会、赛龙舟等文化节会蓬勃开展，农村逐渐形成健康文明、积极向上的生活氛围。五是加强农村社会保障。深入推进新型农村社会养老保险、新型农村医疗保险、城镇居民医疗保险，建立了大病救助和二次报销制度，启动了被征地农民基本社会养老保险，实行农村育龄妇女免费健康检查、免费住院分娩、城乡青年婚前免费医学检查和65岁以上老人免费体检。目前，全县新型农村社会养老参保人数40765人、参保率达92.5%,累计发放养老金1039万元，参加新型农村合作医疗71998人、参合率99.8%，累计为农村群众支付医疗费用1425万元。加强对农村弱势群体的帮扶，2009年农村享受低保4297户、10010人、低保覆盖率14%，城镇享受低保1015户、2039人、低保覆盖率10%，累计给城乡低保家庭发放最低生活保障金913万元。
（五）突出机制保障，形成推进城乡一体化的工作合力。一是健全组织领导机制。成立了由县委书记为顾问，县长任组长，县委副书记、分管常委、分管副县长任副组长，30个部门主要负责人为成员的统筹城乡农村改革试验工作领导小组，落实编制设立了统筹城乡农村改革试验办公室，专门负责城乡一体化发展工作。实行了县级领导联点、部门或规模以上企业结对帮扶、干部驻村的三级包抓工作机制，并把任务分解细化到部门、到村、到人，制定了工作例会、督查、现场办公及考评考核四项制度，形成了“决策在政府，责任在部门，主体在乡镇，落实在村组”的工作格局。二是建立投入保障机制。充分发挥公共财政主导作用，始终做到财政资金对“三农”投入“三个明显高于”。2008年县财政支农投入4618元，2009年达到6112万元，增长32％，从今年开始，县财政每年预算3000万元的统筹城乡农村改革试验经费，专门用于农村新型社区基础建设、农业产业项目和农民职业技术教育培训等工作，以后每年递增15％。采取“四个一点”资金筹措方式，不断吸纳社会资本支农强农，即：部门企业帮一点，由每个县级部门或规模以上企业对口包扶一个村，重点从资金、技术、项目等方面进行帮扶；村集体筹一点，引导支持集体经济较好的村拿出一定积累用于村庄建设,对于没有集体产业的村庄，按照“一事一议”、“自主自愿”的原则，发动群众积极投工投劳，以实际行动改变村容村貌；社会各界捐一点，发动社会各界参与农村发展建设，特别是鼓励先富起来的企业家饮水思源，修路建桥、发展农村公共事业；市场运作集一点，对一些具有经营性质的项目，实行谁投资、谁受益的市场运作方式。三是强化监督考核机制。把城乡一体化发展建设任务细化分解到各级各部门，明确职责和工作标准，及时总结通报，严格奖惩兑现。对考核排名在全县后三位的单位及其领导班子成员，取消当年所有评优评先资格，并对主要领导予以警示训诫；凡连续两年考核排名在后三位单位的主要领导予以免职处理，班子成员降级使用。每年拿出100万元对统筹城乡及农业农村工作成绩突出的单位和个人予以表彰奖励。
二、存在的问题及建议
主要有四个方面问题：
1、城乡居民收入差距较大。2007年以来，全县农民人均纯收入分别为2850元、3700元、4695元，年均增长速度虽然高于城镇居民人均可支配收入增速，但由于农民收入基数小，增长额度不大，分别只占城镇居民人均可支配收入的29.1%、28.7%、28.4％。同时，农村之间发展不够均衡，资源富集、工矿业较为发达地方基础条件较好、城乡居民收入较高、贫困人口较少，而资源匮乏、交通不便的地方，生产生活条件较差，农村贫困人口比重大、贫困程度深，而且，随着工业化程度的加深，这些差距呈现出继续拉大的趋势。
2、城乡居民社会待遇差距较大。目前，城乡居民养老、医疗、低保等社保补助标准不同、缴费标准不同、发放标准也不同。年满60岁后，财政对农民补60元、城镇居民补80元，农村居民养老保险金每月最低84元，城镇居民养老金每月最低129元；农村居民住院新农合最高报销80％、最低报销30％，城镇居民医疗保险住院最高报销85％、最低报销55％；2010年最低生活保障补助标准提高后，农村平均每人每月76元，城镇平均每人每月182元。此外，农村进城务工人员和城镇失业人员享受待遇不同等，多数农民工没有失业保险。
3、基础设施和公共服务差距较大。一是农村安全饮水依然困难。全县虽然有87％的农户接上了水，但大多数是自流水，且没有专人维护，遇到干枯时期常常断水，水量水质不能完全保证。二是道路不畅仍然是制约农村发展的重要因素。目前，全县水泥路只通到村一级，组与组之间多为砂石路或土路，机动车辆大多要趟水过河，每年农产品收获季节多为我县雨水多发期，大宗农产品外运难的现象较为突出。三是集中办学带来了新问题。撤点并校后，由于担心孩子不适应寄宿学校集体生活，学校生活服务跟不上，许多边远村庄的家长流向城镇，成为照顾孩子饮食起居的陪读人员，很大程度上增加了家庭负担并造成劳动力的浪费。四是农村信息渠道单一。全县农村互联网入户率仅6.4%，远远低于城镇47.3%的水平，获取信息的主要渠道是电视，但全县19713户农村家庭只有9400多户接通了有线电视，其他农户只有通过卫星接受器收看电视，宝鸡台、凤县台等密切相关的频道无法看到。
4、资金投入压力较大。我县山大沟深，交通不便，农村生产生活条件相对落后，加之九山半水半分田的地形地貌，统筹城乡基础设施和公共服务建设投资大，受益面窄。比如，同样是移民搬迁，凤县比平原县要多出土地平整和修筑河堤等工序，建材运距更长，资金投入压力很大。
5、经济社会管理权限制约较大。自2008年先后被省市列为统筹城乡发展试点县以来，我们在统筹城乡规划、产业发展、公共服务、社会保障和农村经营方式、户籍制度改革等方面进行了积极探索，城乡二元结构的坚冰正逐步打破，城乡差距不断缩小。但由于宏观上体制机制的束缚和配套制度、跟进政策措施的滞后，特别是受经济社会管理权限的制约，我县的改革试验有命题、无权力，想法多、办法少，难以在更高层面、更大领域迅速打开局面，难以动摇城乡二元结构的根本。比如，要统筹工业资源配置，尽快壮大工业经济，就必须整合矿产资源，但矿产资源探采开发的审批权限在省上，而且程序复杂；再比如，一元化户籍后，原农村居民在计划生育方面的优抚政策能否继续保留，就业、创业、社会保障等方面如何实现真正意义上的一元户口，同户籍同待遇等等。这些都需要配套政策的跟进支持，需要赋予凤县更大的自主权。
对应存在的问题，提出两点建议：
一是建议把凤县确定为全省财税自收自支管理扩权强县，更好解决城乡一体化发展资金短缺问题。
二是建议省委、省政府扩大凤县的经济社会管理权限，赋予凤县在矿产资源和土地管理、计生扶助、劳动就业、社保资金管理使用、信贷等方面的经济社会管理自主权，使凤县在体制机制创新方面先行一步，创出经验。
三、下一步工作打算
今年是我县统筹城乡农村改革试验的突破年，我们将以深化农村改革为核心，进一步加大投入力度，夯实农业农村发展基础，创新机制体制，力争用最短的时间在全省率先取得突破。
（一）加快农业产业化。一是创新农业发展的载体，加快陈家湾观光农业科技创业园和草凉驿生态畜牧科技创业园建设，加快农业产业向园区化方向发展。二是创新专业合作社建设，打破地域界限，力争在每个乡镇至少建立一个运营规范、经营服务力强、辐射面广、主业突出的农民合作社。
（二）加快工业化和城镇化。一是结合留凤关循环经济示范区建设，设立留凤关统筹城乡农村改革示范区，整合南星镇、三岔镇、温江寺乡各类资源，统一管理，“三位一体”推进土地流转、园区建设和新型社区建设，并率先在全县实行城乡统一的社会保障政策，力争用2－3年时间，把温江寺乡整体搬迁后的50平方公里建成为生态型百万吨铅锌产业的主阵地，把示范区内的3个乡镇建成经济实力强、社会功能全、生态环境好、城乡发展协调的一个大城镇。二是全力抓好凤州重点镇建设，继续支持河口、平木、黄牛铺、唐藏等小城镇发展，进一步提高城镇聚集产业、吸纳人口的能力。三是启动双石铺村“村改居”工程，将大坪建成农民进城居住的第一个统筹城乡新型社区。
（三）加快培育新型农民。加快转变农村居民思想意识，提高劳动技能，全力做好农村劳动力转移就业工作，把农民在增收致富、建设美好家园过程中的主体作用调动好、发挥好。
（四）加强社会事业和民生保障。启动实施 “人人共享幸福十大工程”，全方位提高城乡民生质量。一是十二年免费教育工程。对考入凤县中学或凤县职教中心的凤县籍学生免除高、职中阶段学费。二是初中学生交通费全资助工程。在实施好小学寄宿学生交通费定额补贴的基础上，对全县所有初中寄宿学生每月4次上学回家交通费予以全额补贴。三是大学教育保障工程。考入二本及以上院校的凤县籍城乡低保家庭学生，大学期间学费由县财政全额解决，对凤县籍大学本科及以上学历应往届毕业生，愿意回凤县就业的优先安置。四是村组干部待遇提高工程。对村常设干部和村民小组长、村青妇干部提高补贴标准，村干部年最高待遇可达到1万元以上。五是医疗保障工程。提高城镇职工、居民医保和新农合的住院报销比例，设立大病多次救助基金。六是计划生育阳光温暖工程。实行免费婚检、免费住院分娩等十项计生惠民政策。七是幸福老人工程。对全县参加了城乡居民养老保险或被征地居民养老保险的60周岁以上老人，在每月领取养老保险金的基础上每人每月增发40元幸福养老金，参加城镇职工、居民医保和新农合的60岁以上老人每年免费体检一次。八是城乡低保提标扩面一体化工程。将农村低保标准提高70％，城镇提高20％，并扩大城乡低保覆盖范围。九是农村“三化”生态保护工程。扩大集中供热、供气覆盖面，实现县城、重点镇和学校全覆盖，并通过为农户免费配置灶具、发放补贴、完善配套设施和服务体系等措施，引导农民转变以木材为主要燃料的生活方式，广泛使用液化气、电力、沼气等清洁能源，实现农村生产生活条件改善和农村生态环境保护双赢效果。十是人人安居工程。对全县所有的土坯房住户给予建设补助，逐步消除土坯房，加快经济适用房和廉租房建设，彻底改善城乡群众住房条件。
（五）深入开展农村体制改革。一是农村产权改革，明确集体土地所有权、土地承包经营权、房屋所有权、集体建设用地使用权以及集体资产管理使用权等权属，建立交易平台，把农村资产最大化的转换为资本。二是农村金融制度改革，探索开展农村宅基地房屋、林权抵押贷款试点。农村房屋抵押借款已于3月17日实施。三是开展土地流转试点工作，成立县、乡两级土地流转服务机构，设立土地流转保障金，发展土地股份合作社、土地股份公司等专业组织，鼓励多种形式的土地规模化经营，探索耕地占补平衡和跨乡镇建设用地挂钩机制，探索村集体建设用地用于产业化、城镇化开发建设的有效途径，激活土地这个农村最大的资产。四是深化集体林权改革，加快综合改革步伐，支持农民采取联户和转让入股等办法发展规模经营。
（六）创新农村管理方式。推行从县乡机关及企事业单位在职、离岗、退休人员以及复转军人、大学生村官、创业成功人士中选派新农村建设指导员的方式，驻村主抓农民增收、新农村晋星创建、村级党组织建设等，形成村党支部书记、村主任与新农村建设指导员优势互补、齐抓共促的格局，加强对农村发展建设的组织领导。
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