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在财政工作会议上的讲话(1)
2004年，在省委、省政府的领导下，全省上下认真学习贯彻江泽民总书记“三个代表”重要思想和党的十五届五中、六中全会精神，按照推进跨越式发展的总体要求，坚持“高效益、广就业、可持续”的方针，继续实施“科教兴省、开放带动、县域突破”战略，全省经济建设和各项社会事业取得明显进步，实现了“十五”计划良好开局。全省国内生产总值完成2032.48亿元，增长9.3%。粮食生产在遭受严重干旱灾害的情况下，达到390.7亿斤，增长19.3%。全社会固定资产投资679.5亿元，增长15.8%。全社会消费品零售总额达到906.8亿元，增长11.8%。实际利用外资5.2亿美元，增长5.6%，外贸出口14.6亿美元，增长16.4%。三次产业比重由上年的22∶44∶34发展为20.2∶43.3∶36.5，经济结构调整取得明显进展。
在经济发展的基础上，我省财政运行也呈现了良好的态势，全省财政收入继续稳定增长。2003年，全省一般预算全口径财政收入首次突破200亿元，达到218.3亿元，比上年增加34.3亿元，增长18.7%。这是我省继1994年财政收入突破百亿元后又上的一个新台阶。全省财政支出326.4亿元，可比增长14.1%，基本保证了我省改革、发展、稳定大局的资金需要。各项财政改革迈出新的重要步伐，财经秩序进一步好转，全省财政工作取得了很大成绩。我省财税工作取得的成绩，主要得益于国家实施正确的宏观调控政策，得益于全省经济的持续稳定发展和整体经济质量的提高，得益于省委的正确领导。同时，也是全省上下共同努力的结果。各级财政、税务和银行等部门密切配合、辛勤工作，为促进实现我省经济增长目标和财税工作任务的圆满完成付出了艰苦努力和辛勤汗水。在此，我代表省委、省政府向在座的各位同志并通过你们，向全省财税战线的广大干部职工表示亲切的慰问和衷心的感谢。
关于今年全省经济工作面临的形势和任务，云坤、洪虎同志在全省经济工作会议上已经做了深刻阐述和全面部署，对财政工作也提出了明确的要求，为我们做好工作指明了方向。我们要认真学习、深刻领会两位主要领导同志的重要讲话精神，结合财政工作的实际，扎扎实实地把各项要求落到实处。
今年财政工作面临的形势十分复杂和严峻。主要有三个方面的因素将对财政工作产生深刻的影响。第一，我国加入世界贸易组织。由于我省是老工业基地、粮食主产区，市场化程度低，入世后受惠的产业相对较少，而农业和汽车、化工等现有的优势产业将受到较大冲击，将对我省财政收入产生一定影响。我省企业的下岗失业人员在近期可能进一步增加，农村的隐性失业也会更加显性化，社会保障支出的压力加大。第二，世界三大主要经济体陷入衰退。美国、欧盟和日本经济同时陷入衰退，这在近些年来还是第一次。国际经济的严峻形势将通过国际市场传导给我国，对全国和各省的经济及财政都将产生重大影响。第三，财政运行仍面临很多困难和问题。主要表现在三个方面：一是财政收支矛盾日益突出。经济决定财政。我省经济总量不大、结构不优、效益不高的矛盾反映到财政上，直接表现为财政收入规模小、可用财力增长有限。“九五”期间，我省财政收入年均增长9.4%，低于全国地方平均水平5.2个百分点。特别是“两税”和非税收入比重大，使我省可用财力与收入增长严重不同步。2003年我省财政收入比上年增加34.3亿元，但可用财力仅增加18.3亿元，只占收入增加额的53.3%。而与财力增长水平不相适应的是，随着各项改革的推进和社会保障体系的建立与完善，财政每年用于安排“两个确保”、配套粮食风险基金、增加职工工资等方面的支出大量增加，新增财力难以保障支出的需要。据统计，1999—2003年，我省政策性增支为26.4亿元、58.2亿元和49.6亿元，是当年新增财力的4.3倍、8.6倍和3.3倍。可用财力增长缓慢，刚性支出大量增加，致使我省财政发展中面临的收支矛盾日益突出。二是县级财政普遍困难。我省大部分县（市）农业比重较高，财政收入增长缓慢。“九五”期间县级财政收入年均增长8.2%，低于全省平均水平1.2个百分点。2003年，县级财政收入总量为52.7亿元，仅占全省的24.1%，比1994年下降了7.5个百分点。近几年国家为了扩大内需、维护社会稳定，出台了一些增支政策，使县级财政的支出压力越来越大。加上财政供养人口多，债务负担重，县级财政困难不断加剧。三是各级财政风险和还债压力不断增大。截至2003年末，我省政府主权外债余额占当年地方级收入的59.5%，低于外债警戒线10.5个百分点。我省政府主权外债规模就全国来说相对较小。但由于我省财政总量小，各级财政收支矛盾比较突出，特别是部分县（市）“保吃饭”都很困难，财政还债付息能力很弱，一些地方债务风险已经凸现。据测算，2004—2004年我省新到期的政府主权外债总额平均每年需要偿还近5亿元。预计项目单位只能偿还1。3左右，其余很可能转嫁给同级财政。由于很地方不能按时偿还到期的政府主权外债，使得国家对我省实施了强制扣款，形成了国家扣省里，省里扣市县的恶性循环。但由于很多市县已无钱可扣，外债风险有逐步向省里转移的趋势。自1998年国家实施积极财政政策以来，我省争取到65.1亿元国债转贷资金（含国债技改贴息转贷资金），这是十分必要的，今后我们还要积极争取。按照规定，转贷资金从1999年开始付息，2003年开始还本（1999—2003年我省各级财政已支付利息3.5亿元）。由于国债建设项目大多是基础设施、公益性项目，还款能力弱，如果项目单位不能按时偿还，这部分债务也要转嫁给政府财政。此外，我省为解决粮食风险基金配套资金不足和化解省国投等信托投资公司及农村合作基金会债务兑付风险，还以政府名义先后向国家专项贷款33.1亿元。这样大规模的债务，使财政面临巨大风险，负担十分沉重。对于这些问题，我们必须引起高度重视，并通过深化改革、加快发展、加强管理等措施逐步加以解决。
二、转变观念，深化改革，努力开创我省财政工作新局面
促进全省经济加快发展和积极稳步推进公共财政改革，是财政工作面临的长期任务，也是解决财政困难的根本途径。各级财政部门要不断深化对经济与财政关系的认识，着眼全省经济发展大局，研究财政发展新思路，进一步解放思想，转变观念，深化改革，强化管理，努力开创财政工作新局面。
（一）发挥财政政策和资金导向作用，努力推进和实现全省经济跨越式发展。目前，经济生活中存在的这样和那样的问题，从根本上说还是要通过不断促进经济发展来解决。从经济与财政辩证关系看，经济发展程度决定着财政收支规模和作用的方向。财政发展壮大，必须靠发展经济、培植财源。研究财政发展思路，必须研究支持经济发展的思路，综合运用财政手段促进全省经济跨越式发展目标的实现。一是要研究财政支持经济发展的新方式。按照建立社会主义市场经济条件下公共财政体系的要求，财政要逐步减少对竞争性、经营性领域的直接投入。但公共财政并不是“吃饭财政”，也不是简单地退出经济领域，而是财政支持经济方式的转换，在今后一个时期内，支持和促进经济发展仍然是财政部门的一项重要工作。财政支持经济发展，除了传统的资金扶持外，还可以从政策引导、信息服务、改善环境等方面给予扶持和帮助。这要求财政部门在树立公共财政意识、转变理财观念的同时，还必须在支持经济发展的范围、方向、方法和手段上，研究新的思路和办法。只有这样才能充分发挥财政对经济发展的促进作用。二是要扩大财政投入的乘数效应。要充分发挥财政政策和资金的导向作用，引导民间资金、社会资金的投入方向。当前，要积极配合国家实施的积极财政政策，改革财政资金供给方式，研究建立激励和约束机制，尽可能发挥财政资金对社会资金的粘合作用，努力增加对经济发展的投入。三是要努力提高财政资金的配置效率。要坚持以提高经济效益为中心，把财政资金配置到既是经济发展急需，也是效益最好的地方，力求经济效益最大化，并最终把这种效益体现到财政增收上。我省是财政穷省，挤出一点建设资金非常不容易，投入时必须慎之又慎，切忌盲目铺摊子，搞重复建设，要真正把有限的资金投入到事关我省经济发展全局的重点项目上，促进我省经济结构调整，产业升级，经济发展，效益提高。四是要处理好经济发展和财政增收的关系。从理论上讲，经济与财政是相互促进、共同发展的关系。2000年，我省财政收入占gdp的比重为10.1%，比全国水平低4.9个百分点。2003年虽然我省财政收入占gdp的比重有所提高，达到10.7%，但仍比全国水平低5个百分点左右。对这个问题如何把握，财政部门要深入研究和探讨。既要考虑不断提高我省财政收入占gdp的比重，又要考虑经济增长的后劲。今后相当长的一个时期，财政收入仍然要保持一个合理的、相对较快的增长速度。这种增长不是靠提高税率、出台新税种，而是靠发展经济，提高效益，依法治税、加强征管来实现。我们要认真贯彻落实国家财税政策，实现经济增长与财政增收的良性循环。
（二）继续深化改革，加快构建公共财政框架体系。财政改革总的目标就是要按照完善社会主义市场经济体制的要求，逐步建立公共财政体系。各级财政部门要提高对公共财政改革重要意义的认识，勇于探索，不断采取措施，将公共财政改革推向前进。总的要求是，当前正在进行的各项公共财政改革，如部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、税费改革等都要继续推进，并不断完善。在此，重点强调三个问题：
1.关于调整和优化支出结构问题。这是加快建立公共财政框架体系的经常性作。这个问题，云坤书记和洪虎省长多次强调过。几年来，各级财政部门在调整支出结构，努力保工资、保运转、保稳定等方面采取了许多措施，也取得了很大成绩。我要强调的是，调整和优化支出结构，不仅是缓解财政困难、提高财政资金使用效益的重要措施，也是规范政府职能的迫切需要。我们必须转变观念，真正把公共财政的思想贯彻到预算安排中，落实到支出结构调整中。今后，财政部门运用财政政策，使用财政资金，必须把握好方向和重点，必须符合公共财政发展方向和要求。同时，也要符合wto规则的要求。凡是市场机制能够解决的事情，政府就不要去干预;只有当市场机制解决不了或解决不好时，政府才要管起来。最近，国家进一步明确了公共财政体制下的财政支出范围，主要是：国防、外交、公安、司法、行政管理、监察等国家安全和政权建设支出;科技、教育、农业、文化、公共卫生、社会保障、扶贫等公共事业发展支出;水利、交通、能源、环保、生态等公益性基础设施建设支出;以及对经济进行宏观调控等所必需的支出，等等。财政支出结构调整的目的，就是要将财力主要用于满足社会公共需要和社会保障事业。从我省情况看，调整和优化财政支出结构的重点，就是要坚决贯彻“一要吃饭，二要建设”的原则，保证政权建设和法定必保的农业、科技、教育以及社会保障等重点支出，特别是要努力保证机关事业单位人员工资按时、足额发放，大力清理和压缩不属于公共财政支出范围的各项开支。
2.关于压缩财政供养人口问题。截止2000年末，全省财政供养人口达到120.2万人，每万人财政供养人口441人，比全国地方平均水平多112人，居全国第9位。按人均工资性支出6500元计算，我省财政每年用于“养人”的支出比全国地方平均水平多负担19.9亿元。这说明我省各级财政养了许多冗员，财政保障“越位”问题比较严重;而与此同时，各县（市）财政拖欠工资的问题一直没有彻底解决，特别是有些县（市）的教*、公安干警等财政必须予以保障的工资都无法及时、足额发放，该保的支出保不了，财政保障“缺位”问题非常突出。如果将我省财政多供养人员所负担的19.9亿元压缩1。3，就能节支6.6亿元，完全可以较好地解决拖欠机关事业单位职工工资问题。可以说，大力压缩财政供养人员，既是难解之题，也是缓解我省当前财政困难的必解之题。对此，各级政府和有关部门必须认真研究解决，力争在近一、两年内取得实质性进展。一是要以正在进行的市县机构改革和即将进行的事业单位改革为契机，冻结人员编制，严格人员编制管理，大力压编财政供养人口。二是要加快推进和完善机关事业单位人员工资统一发放制度，规范人员经费管理，严格控制财政供养人口的增长。三是要加快县域经济发展，增加就业岗位，创造良好的经济和社会环境，引导机关和事业单位人员向企业和社会流动。
3.关于研究探索事业单位经费改革问题。按照国家统一部署，今年将进行事业单位改革。各级财政部门要以此为契机，按照公共财政管理的要求，超前研究，积极探索事业单位经费改革的思路和办法。要认真研究和区分公益性、经营性、准公益性事业支出，并根据事业单位性质确定支出方式和数量，调整分配结构。当前，要对由财政供给经费的报刊、杂志和学会、协会、培训中心，以及开发型科研单位、市场化文艺演出团体、职业化体育组织等不断减少财政供给，逐步推向市场。
（三）开拓思路，积极研究解决县级财政困难问题。目前，全省各级财政都比较困难，但县级财政的困难更大一些。有的县（市）长期拖欠干部职工工资，已经到了影响政权建设、影响党和政府威信的程度。县级财政为什么如此困难。从客观上分析，有经济发展的因素，有历史遗留问题，也有养人过多的影响。从主观上看，一些县（市）发展经济的思路不清、理财观念不当、眼睛向内挖掘自身潜力不够也是一个重要原因。对解决县级财政困难问题，省委、省政府非常重视，近几年来，通过实施县域突破战略，扩大省共享收入下放范围，加大转移支付力度等一系列政策措施，努力帮助县（市）解决一些实际困难，对缓解县级财政困难发挥了积极作用。但是由于省级财政也比较困难，调控余地越来越小，单靠省里的支持很难解决县级财政的困难。为此，解决县级财政困难，首先还是要立足自身，壮大经济和财政实力。发展县域经济，要注意调整产业结构和财源结构。上项目，不仅要看能不能盈利，还要看能不能增加财政收入，特别是地方财政收入。其次要靠深化财政改革，调整和优化财政支出结构，特别是要解决财政供养人口过多的问题。第三，省市两级要继续发挥调控支持作用，特别是市州政府作为中间调控环节，要切实按照财权与事权相统一的原则，认真履行好市管县的责任和义务，尽可能地帮助县（市）解决一些实际困难。
为了增强市、州政府的宏观调控能力，按照事权与财权相统一的原则，省政府决定，从2004年开始，在保持现行省对下分税制财政体制框架不变的前提下，市州可以对所属县（市）的收支范围进行重新划分，进一步理顺市州对县（市）的财政管理体制。各市州在研究确定对县（市）体制时，要妥善处理好与所属县（市）的利益分配关系，注意调动县（市）发展经济、增收节支的积极性，促进本地区经济协调、健康发展。
三、加大措施，突出重点，确保做好今年的财政工作关于今年的财政工作，正中同志还要作具体部署。下面，我就涉及全省的重点工作，强调八个问题：
（一）进一步加强收入征管，确保完成全年财政收入目标任务。去年我省财政收入实现了较大幅度增长，今年在此基础上继续保持持续稳定增长，任务十分艰巨。各级财税部门一定要继续贯彻“加强征管，堵塞漏洞，惩治腐败，清缴欠税”的工作方针，切实加大组织收入工作力度，确保完成全年财税收入任务。一是要认真落实组织收入工作责任制。各地要切实加强对财税工作的组织领导，进一步抓好组织收入工作包保责任制的落实。各级财税部门要认真履行征管责任，把财税收入目标任务按季、按月分解，层层落实，做到任务到底，责任到人，措施到位，切实把财税收入任务落实好、完成好。二是要保持财政收入均衡入库。均衡缴库是确保支出的前提。近几年我省在组织收入工作中实施均衡缴库管理办法取得了很大成效。今年要继续抓好收入均衡缴库工作，确保完成全年收入任务。三是要继续严格依法治税。要进一步加大税收征管力度，坚决打击各种偷税、骗税、逃税和抗税行为，大力清理压缩欠税。同时，要继续认真清理各地自行制定的税收先征后返政策，坚决制止擅自减税、免税、缓税行为。四是要确保完成所得税收入计划。今年是实行所得税分享改革的第一年，确保完成全年所得税收入计划，对于促进改革的顺利实施意义重大。对此，希望各地予以高度重视，切实加大征管工作力度，严格依法治税，将应该征收入库的所得税，全部征缴入库。
（二）切实采取有效措施，保证机关事业单位职工工资发放。保证机关事业单位职工工资发放，是各级政府最基本的职责，也是“最大的政绩”。多年来，拖欠工资问题一直困扰着各级政府，始终没有得到很好解决。对此，省委、省政府高度重视，要求各级党委和政府要站在讲政治、保稳定的高度，把确保工资发放作为中心工作来抓。省人大领导亲自带队深入市县检查工资发放情况，一些市、州政府还与所属县（市）的主要领导签订了责任状，普遍加大了对保付工资工作的领导力度。各级财政在比较困难的情况下，按照省委、省政府的统一部署，认真抓好各项措施的落实。经过全省上下、方方面面的共同努力，2003年，除一个县当年仍拖欠工资外，全省基本做到了当年不欠发机关事业单位职工工资。但我们应当看到，我省累计欠发工资问题仍很突出，预算执行中不能按时发放工资的问题也比较普遍。去年前11个月，全省平均拖欠工资都在1.8亿元左右。保证机关事业单位职工工资发放，是一项硬任务，也是一项难任务，各地务必高度重视，特别是财政比较困难的县（市）政府一定要把保证工资发放看作是“第一政绩”，采取硬措施认真加以解决，对保付职工工资要继续实行“一把手”负责制，市、县长要亲自抓，要按照“三个代表”的要求，切实解决好工资发放问题，维护广大干部职工的切身利益。省里已经决定，今后凡是拖欠工资的地方，不准用财政性资金投资新建项目、盖办公楼，不准买车，领导干部不准出国。省政府将把确保机关事业单位职工工资发放，作为市县政府领导能力的重要方面和最大的政绩进行考核。对因非财力因素拖欠工资的市县，政府主要领导必须向省政府作出书面解释，并承担领导责任。对此，各级财政部门要及时向政府报告情况，切实抓好落实。
（三）加大投入，努力做好社会保障工作。我国加入世贸组织后，我省经济的结构性调整将进一步加快，结构性失业问题也将更为突出，社会保障任务更加繁重。因此，必须把社会保障工作作为各级政府工作的重要目标，摆到突出位置，切实抓紧抓好。一是要进一步提高认识。各地、各部门都要从维护社会稳定和国家长治久安的高度来认识社会保障工作，认真落实“一把手”负责制。要积极研究制定社会保障的相关政策，充分发挥社会保障在促进经济发展和国有企业改组改制中“稳定器”的作用，为经济发展和深化改革解除后顾之忧。二是要继续加大财政投入。社会保障支出是财政支出的重要组成部分，也是公共财政的一项重要内容。国外发达国家社会保障投入占财政支出的比例都在50%左右（美国占49.1%，新西兰占55.8%，瑞典占67.6%），而我国仅占12%左右，我省与全国水平大体相当。从长远看，按照建立公共财政的要求，加大社会保障资金的投入是一种必然趋势。目前，我省社会保障工作面临的任务十分繁重。今年预计全省参加基本养老保险的在职职工人数将达到286.5万人，需发放养老金67.9亿元，中央财政固定补助后，仍有资金缺口12.1亿元;全省进入中心的下岗职工达到23.5万人，需发放下岗职工生活费6.5亿元，资金缺口近2.9亿元。此外，建立城镇最低生活保障线、解除国有企业下岗职工劳动关系，也都需要增加支出。因此，各地必须按照省委、省政府的统一部署，积极筹措资金，努力加大对社会保障的投入，同时要注意研究用活用好社保资金的办法，充分发挥社保资金的保障作用。三是要不断完善社会保障制度。有关部门要超前研究社会保障工作中可能出现的矛盾和问题，提早做好应对准备。要做好国有企业下岗职工基本生活保障逐步向失业保险并轨工作，进一步完善失业保险制度。认真贯彻属地原则，全面落实城市居民最低生活保障制度，将中央、省属企业尤其是远离城镇的军工、矿山等企业符合条件的贫困职工家庭纳入最低生活保障范围。进一步完善社会统筹与个人帐户相结合的城镇企业职工基本养老保险制度，全面推进城镇职工基本医疗保险制度改革和医疗卫生体制改革。
（四）深化“收支两条线”管理改革，加强综合财政预算管理。近年来，各地、各部门按照国家要求，在行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理方面做了大量工作。在收缴方式上分别采取了“票款分离”和“罚缴分离”办法，切断了收罚资金与部门单位的直接利益关系。罚没收入和相当一部分行政性收费收入已纳入财政预算管理，预算外资金全部实行了财政专户管理，省直和部分市县还试行了综合财政预算，统筹安排预算内外财力。但也有一些部门、单位的收费和罚没收入还没有彻底实行真正意义上的“收支两条线”，这种状况既不利于规范管理，也不利于反腐倡廉。为此，按照国家要求，今年我省要进一步深化“收支两条线”管理改革。一是各级公安、法院、工商、环保、计划生育等执收执罚部门的预算外收费收入要全部上缴国库，纳入预算管理，其必需经费支出由同级财政根据单位履行职能的需要，按部门预算管理要求核定。二是各部门的预算外收入，要全部缴入同级财政专户管理，财政部门根据综合预算的原则核定部门支出预算。三是在收缴制度上，要继续推行和完善收费、罚没收入的“票款分离”和“罚缴分离”征管制度。四是要加快部门预算的改革步伐。市州财政都要对公安、法院、工商、环保、计划生育等部门试行部门预算，并尽可能扩大试行部门预算的范围;有条件的县（市）级财政也要对上述部门实行部门预算试点，并为扩大部门预算改革范围做好准备。
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