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城乡规划与管理（下）
张占斌
国家行政学院经济学教研部主任、教授
主讲人简介：
张占斌，国家行政学院经济学教研部主任、教授、博士生导师。兼任：发展中国论坛副主席、国家社会科学基金经济学评审组专家、国家行政学院学位评定委员会委员、职称评审学科评议组成员、北京大学政府管理学院学位委员会委员。历史学硕士（吉林大学中国土地制度史专业），经济学博士(中共中央党校政治经济学专业)，经济学博士后(北京大学中国经济研究中心理论经济学专业)。研究方向为政府经济学、发展经济学，研究重点系公共经济与公共政策。

三、如何做好城乡规划与管理
那么第三个问题我跟大家讨论一下如何做好城乡规划与管理。前面我们说我们讲了应当说是什么范围内的内容是属于城乡规划与管理，它有什么特点，它有什么原则，它在我们这个时代有什么特殊意义，把这个问题跟大家做一个介绍。第三个大问题我们说如何做好城乡规划与管理。我想在这有几个问题可以跟大家一起共同讨论。
首先我想如何做好城乡规划和管理，这是个大问题。这是个什么大问题呢？这是涉及到方方面面的大问题，如果光凭少数人，光凭某些领导拍脑袋来做城乡规划显然是行不通的，在过去的经验中有很多教训，也有很多付出了很多的代价才得到了这些经验，因此我们应该在进一步的城乡规划，制定与管理过程中要变得更加充分起来，所以我们想有几个重要的问题可能跟大家要进一步地探讨。除了我们讲城乡规划与管理怎么做，除了我们讲到要认真实施城乡规划相关制度，一条是认真实施城乡规划实施的一些管理制度，这些管理制度包括哪些内容呢？比如我们建设项目、选址意见书，建设用地规划许可证，建设功能规划许可证，乡村建设规划许可证等等，这些规划许可都是我们前人和今人在漫长的社会经验中总结出来的，是必不可少的一种管理制度，这些管理制度对于土地使用和各项事项的管理控制、协调、引导可能起到很重要的作用。因此，我们说在我们国家整个的管理中必须要按照城乡规划许可的实施管理制度来进行。按照我们有关部门的规定，我们城乡规划许可制度包括城镇和乡村这么两个体系，这个城市规划的施工管理一般是实行一书两证制度，就刚才我们提到的选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，你看这个有的地方房地产开发，或者有些工程开发它都有一些文件，在它的一些办公室里头或者有关地方挂着，证明它的施工是经过了严格的审批进行的。乡村规划实行的是乡村建设规划许可证制度，都是有许可证规划制度，所以这个许可证规划制度我们要加强管理，有助于把这个城乡规划搞好。
再一个就是城乡规划在实施中它有一种监察管理制度，就是说完全是靠施工单位自觉，自觉按照城乡规划来发展可能也不行，所以就研究出了一些配套的监督管理体系和制度，有都哪些呢？一种是城乡规划监督包括这么几个方面。一种是我们说的这种行政监督。就是县以上人民政府及城乡规划主管部门对下一级政府及其城乡规划主管部门的监督，就是说我们在行政系统中从中央、省、市、县都设了城乡建设规划管理部门，这些规划管理部门是由上到下，这个都是担负着职能，因此，这是一整套的行政监察系统，比如说哪个地方有了问题，城乡与建设部要求某某省就某个问题要进行检查，或者是围绕着某些问题专门去进行督查等等，所以县以上的人民政府有这么一个监督体系。另外在我们全国人大系统，各人民代表大会，省、市县这个系统也有相关的对城乡规划监督监管的部门。比如全国人大、省市人大、县人大等等又有专门的部门，甚至有专门的专家，有关代表、常委、委员来维持这方面的工作监督，也定期地搞一些抽查，到这个地方来检查这个地方的一些情况，看一看你这个城乡规划做这些事情符不符合这个整个的规划要求，有些地方证件齐全不齐全，各种许可证齐全不齐全，包括更细的一些规章制度，一些制度落实了没有，所以它是有这么一个抽查、监督这么一个机制。
另外我们说国家有城乡规划法，它曾经也规定了公众也有权利对有些规划进行监督。因此，我们说在城乡建设中，我们每一个老百姓应当说生活在现实中的老百姓也有权力为城乡建设的一些问题提出自己的看法，提出自己的建设和意见，也可以对这个进行管理，进行监督。这是我们说，在监督制度上有这么一些制度。
再一方面我们说城乡规划空间有一些管制制度也要按照这个来执行。这个空间管制制度它也是根据这个经过有关行政部门，根据国家发展要求，国家规划的发展要求，包括国土、包括其他方面的规划总体要求，也根据科学的测量和组织专家来规定一些开发的管制制度和管制区域，因此在这些地方我们要严格地遵守国家的有关规定，否则，你要不按照这个地方你可能要付出代价，所以我们说，规划区是城乡规划、建设管理与有关部门职能分工的重要依据之一，规划区的一系列建筑活动必须符合依法符合城乡规划，服从城乡规划管理，这个划定规划区，划定规划区实施空间开发管制，首先在这个规划中就要综合考虑经济布局与保护，和生态保护这个要求。另外以及工程地址条件等等规定出一个建设区域，同时要规定出哪些适宜建设区、限制建设区，从总体上对这个建设空间做出引导。其次，我们说要按照城市绿线管理办法，这个也是城乡建设中的一些专业的管理办法，城乡绿线管理办法，城乡紫线管理办法，黄线管理办法还有蓝线管理办法，在城乡规划中还有一个它的控制线，我们要各种的建设要按照这个控制线各种线的颜色来进行，这样才能保证我们城乡规划可能更加有序。
我们说前面我们讲了要做好城乡规划与管理，就是说一个要遵守这个许可管理制度，要遵守我们城乡实施的许可管理制度，再一个要遵守我们城乡计划规划实施的监督管理制度。第三个我们讲到是城乡规划的空间管理制度，最后我说还有一个很重要的内容是我们城乡规划的公开和公众参与制度。应当说，制定规划开门办规划现在越来越多地成为各级政府的领导同志也好，有关整个公务员队伍中已经基本达到的共识，因为规划毕竟牵扯到千家万户，牵扯到国家的长远，因此不是哪个人凭借自己专业知识少数人能把它干起来，因此，更加综合性的，而且更加综合性这个知识，综合性专业技术能力，加在一起通过长时间的讨论才能够把这些有关问题搞清楚，然后再汇总各方面的意见才能把这件事情做好，因此，我们说通过规划的公开，通过调动公众的参与可能是制定规划，把规划做好，甚至将来这个规划能否实施好的一个重要因素。如果说，把专家的智慧很好地发挥起来，专家能够参与规划的制定中，这样使我们的规划更加能够体现出我们当代的人类对很多科学知识，科学技术所认识和掌握的水平。如此我们在整个规划中就可能少犯错，在知识上、在科学这个方面，这个领域我们可能少犯错。另外，如果把动员更多的工人参加，甚至是公开征求意见我想这是一个民主的过程，它既是一个经济民主的过程，它也是一个政治民主的过程，我想对调动老百姓的积极性，调动老百姓关心国家、关心国家城乡发展的热情是有极大好处的。应当说，老百姓的能力一调动起来他们就可能提出各种各样的意见，有些意见是我们领导同志，是我们专家往往想不到的，或者是感受不到的，正是因为我们老百姓生活在一线，他们能够把这个最切身的感受，最好的建议提出来，这样为我们规划提供新的营养，这样一讲规划建设就非常有意义。在这个过去历史上，我们说在过去的岁月中，公众参加、发挥更多专家来制定规划，这一方面我们说有很多这么多成功的例子，我们这本书中也介绍了很多案例，其中也讲到了公众来参与做规划，然后发挥专家的作用来做规划，起到了很好的效果的有关内容。我们说随着国家更加注重民主，更加注重决策科学，从这个意义上讲，我想将来我们国家要更多地依靠专家来参与我们一些重大的项目规划课题的研究，这一点非常有意义。这个由于经济社会的发展，包括各方面的提升，实际上现在对我们老百姓对我们国家各个方面的规划也提出了很多要求，能不能把规划做得好，能不能把规划实施得好，这个是老百姓翘首期待的。因此在规划过程中要动员老百姓参与规划，做规划过程中就要动员专家和老百姓一起互动，我想这个可能是做好一个规划的很重要的一个因素。所以我们说做规划的过程也是动员群众综合群众智慧的这么一个过程，所以把群众的智慧和专家的智慧再和有关行政部门的领导意见几方面结合起来来加以论证，来加以讨论。我想对制定好规划是十分必要的。如果这些东西缺失了，那只是少数人来做规划，拍脑门那可能就会犯错，所以我们说从现在我们看到的城乡规划中比较好的，社会上方向也比较好的这些例子来看，一般来看都是属于规划前期准备工作做得比较好，领导也重视，政府作为主导，专家参与，公众经常通过各种方式来参加规划的讨论，在讨论中公众也受到教育和提高，因为他也通过讨论和规划掌握到很多新知识，了解很多新内容对他可能非常得有帮助，所以我们说做规划的过程也是我们老百姓自我学习、自我提高的过程，所以这是一个非常好的大学校，把更多老百姓的积极性调动起来，挖掘出来，应当说也是我们的政府行政部门应该认真考虑的问题，做规划、公民讨论、全民讨论、全民提意见，就是一种很好的渠道和载体，所以我们说除了刚才我们讲过的除了各种管理制度，实施各种管理制度能够把城乡规划的实施管理过程搞好还需要我们专家、公众参与这些制度。而且专家和公众参与了这些制度以后，也对我们这个规划的实施，包括落实，包括顺利推进都有极大的好处。老百姓有了监督权，有了监督的热情那他可能就对你规划中的一些实施中的问题，时时动态的发现，他比米发现得还早，他进行举报，这样使政府也好、相关管理部门也好就能够比较早地了解规划实施中存在的一些问题，一些矛盾，能够更加有预见性的来加以解决，所以在这个问题上发挥我们的专家意见，发挥我们公共的意见是非常必要的。按照我们城乡规划法有些要求在行政许可，要求我们公众参加规划的讨论，这个规划的公开和公共参与这个制度应当说是体现了我们国家科学决策、民主决策和社会监督的要求，城乡规划法对规划实施许可的程序、条件、过程和结果的公示与公开都做了一些明确的一些规定，主要哪几个规定呢？
一个是规划实施的行政许可，依据必须予以公开的规定。第二个修改规划实施的行政许可必须经过公开的程序。第三，规划行政许可程序与许可决定予以公开的规定。这里边主要精神在行政城乡规划法中都有一些规定，正是因为有了这些行政许可，所以我们的公众有能力也有办法来参加我们这个重大的一些城乡规划的一些研究、讨论、提建议这些工作，这样的话也有助于我们对行政机关进行监督，对有些甚至包括对专家也能进行监督，因为公众参加进来以后，对专家也会造成一定的压力，所以我们要通过各种各样的监督机制的健全，各种各样参与机制的健全就可能把我们这个工作做得更好，这个是一个很重要的方面。
按照城乡规划和管理的一般经验来看，从我们现实发展的实际情况来看，城乡规划与管理还要处理好一些关系，如果这些关系处理好的话，这个对于我们国家经济的长远发展是非常有利的，如果说这些关系不处理好的话，可能我们在这里边要多交很多学费，都有哪些关系呢？一个是讲城乡规划的整体利益和局部利益的关系，就是我们在做城乡规划的时候常常碰到的是一个整体利益和局部利益的关系问题。从这个整体利益来说，要求局部利益，服从整体利益，必要时局部利益要为整体利益付出牺牲，所以我们说有些规划从全局上看是有一些要求，但是从整体上的要求有些地方做出自己的服从国家的大局。有些地方搞商业开发，从它自身的角度比如说一个县里面搞商业开发，房地产商也是追求他的利益最大化，这也都无可厚非，但是在这个成个规划中从它的县域来讲，可能局部利益是可行的，但是如果说从国家层面上来看，全国这么多县都变成了房地产开发的战场，而且势头很猛，范围很广，完全都超越了我们国家在这个阶段中就对土地管理、各方面管理的条件和一种约束那不行，所以我们说要具有整体利益要大于局部利益，局部利益要服从整体利益，这是总的要求。但是我们也说，局部利益服从整体利益，那也是有一定条件的，也不是说所有什么时候都要牺牲局部利益，所以在这种情况下，就是提出来要在一定条件下，协调好整体利益和局部利益的关系，怎么能够对这个牺牲的局部利益给予适当的补偿，或者是补助，我觉得这个可能是一个需要我们进一步研究的问题，这个是需要我们进一步讨论的问题。
再一个做这个规划中，城乡规划与管理中要处理好近期建设和远期发展的关系。这个有些地方做城乡规划都涉及到近期的发展和远期的发展，要把这两个关系处理好，要有长期的眼光，但是你要把近期和远期这个关系要摆正好，你在做近期的时候你要考虑一个长期的整个阶段关系，按照这个阶段来发展，你比如说科学发展丛书案例中所介绍的深圳市总体规划助推城市发展三上台阶。深圳这么多年做了三个大的总体发展规划，城乡规划，每个规划都对称式的未来做了描述，在近期的规划基础上又对远期目标做了描述，这样的话，对深圳的经济、社会发展给予了强有力的推动，所以这本书中，案例的标题就讲“总体规划、助推城市发展三上台阶”讲的是深圳市。所以我们说，如果要把这个规划要制定好，就是要处理近期和远期的关系，如果你完全考虑眼前的事情，不考虑长远，你这个视野受限制，你这个规划将来你可能实施起来没有长久的生命力，但是你过于考虑长远，你近期问题考虑得不实事求是可能也要栽跟头，所以可能也要考虑这个问题，所以我们说做规划要多角度地去考虑问题，要考虑近期，要考虑到长远。另外我们强调了就是说城乡规划的发展也要处理好严格执法与自由裁量的关系，这个城乡规划要依照国家的相关法律法规，依照法定程序批准城乡规划。这个凡是法律法规可规定的东西我们在执行的时候都应该认真地执行，认真地加以落实，应当讲是没有自行斟酌、自行裁量或者自行选择的东西，但是也有的地方由于这个是属于处在实践探索中可能也有一定的空间，或者有些问题可能还没有完全形成一致意见，所以在实践中可能会出现这么一个动态的需要我们去研究的空间，在这种情况下我们需要将来通过我们的研究，通过我们的管理在城乡发展中，随着各种因素的变化对我们的这种方案，对我们这种规划的内容可能提出来一些补充和一些完善，用一种科学的精神、科学的方法去补充它，去完善它，然后我们这些修改和补充也要经过一些法定的程序报报经相关的部门批准，既使是局部的调整也要进行有关部门来进行审核同意，所以我们通过了有关规划和规定像法一样严格执行，既使是在实践中、发展中需要动态地进行调解的内容，需要进行改进的内容，我们通过相关程序、相关机构加以改进，然后也通过有关部门，有关按照法定的程序报批法定机关调整同意，这样按照这个来执行，而不能说在没有改的前提下你可以随意地裁量按照你的理解去执行，这样可能也不妥。
再一个方面是如何做好城乡规划与管理也要处理好城乡规划与其他规划的关系。我们前面已经提到了国民经济和社会发展的规划，还有土地利用总体规划和我们城乡建设规划，这三个类别的规划虽然侧重不同的功能但是是有密切的联系，因此，国家的城乡规划法曾经有过这样的规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并和土地利用规划相衔接。”这个在发展建设管理中应当以国民经济发展年度计划和城乡近期规划为依据，这个已经说得很清楚了。“建设项目的选址和布局必须符合城乡规划的要求。”从合理利用国土资源这个促进经济和社会全面协调可持续发展这个角度来看，城乡规划和土地利用规划目标是一致的。在侧重点上，城乡规划可能和土地利用规划它有一定的差距，这个所谓土地利用规划主要是针对保护土地资源为目标，在宏观层面上对土地进行划分调控，而城乡规划又是侧重在规划区内，土地和空间资源的整合，合理利用来有助于生产力更好地布局，推动生产力更好地发展，有这么一个差异性。因此，我们说处理好城乡规划和其他规律的关系，对于我们更或地加强城乡规划管理也是非常有意义的一件事情。
四、城乡规划和管理案例的评价
最后一个问题想跟大家交流一下城乡规划和管理的若干案例的评价。我们围绕着科学发展主题这个案例的内容跟大家加以介绍，因为这里边是全国干部培训教材编写委员会组织编写的，主编是我们建设部的领导同志，这个应当说比较权威，也是动用了很多力量来编出来的一本书。这个我们看在整个的案例这本书中，一共介绍了30多个案例，共分了6个方面，对城乡规划在现实中出现的各种各样的情况进行分析，有正面的案例，而且正面的案例还比较多，当然还有负面的，值得我们吸取的经验教训的案例，所以我们说这些案例可以值得我们认真地参考。这里面有分了6个方面介绍了这几个案例，我跟大家一起对有些案例适当的加以点评和回顾。第一个方面是关于城乡规划与经济社会整体发展方面的一些案例，在这里边它主要是介绍了北京市城市整体规划编制机制的一个创新，就是说我们北京市比较早地来开始考虑我们的这个城市总体规划，而且从新一轮的城市总体规划编制过程中创造出了经验，这个经验就是我们说的政府组织、专家领衔、部门合作、公共参与、科学决策的这么一个编写模式，这个模式也是受到了中央领导的一些表扬，而且从我们后来北京市发展的实际情况来看总体规划的编制模式确实很管用，很多地方加以参考，而且对很多地方也有很大的启发，而且这个规划经过这么多人公众参与、专家领衔、部门合作这么多人的参与和合作，成效也是比较好的。新的北京城市总体规划方案前些年就经国务院批复，已经有序地开展起来了，所以从北京市的城市发展规划来说，现在的发展基本上是按照这个规划来进行的，所以我们说一个好的规划对一个地方的整体发展非常有意义，所以前面讲的他们归结于二十个字的方针，这个二十个字方针是规划，是城市规划带有综合性、全局性、战略性的一个重要保证，另外北京市做城市规划的过程也感觉到公众的参与是提高和城乡规划工作的一个重要方向。一开始大家也都知道做规划涉及到很多技术环节，需要很多专业知识，理工农医各个方面的专家都有天文气象地理等等需要，更多的早期认为是专家行为，是少数人的行为，或者是精英行为，但是经过北京市探索和各地有关地方同志也在探索中感觉到这个精英很重要，专业主义很重要，技术主义也很重要，但是这些里头的人中可以发挥他们的强项，发挥他们的优势，但是他们人民群众、公众作为主人翁他以不同的角度来参与城市规划，对规划的完善，或者是漏洞的弥补是非常重要的，从这一意义上讲，北京市的经验也是值得大家给予关注。
另外我们说，深圳市总体规划做了三个规划，上了大个大台阶，我当时说，这个有最早的有1986年版的规划，后来又到了后来随着城市的发展，1986年版的远远不够了，然后又搞了2006年版的规划，从这三个规划对深圳的发展并且都做了回顾，做了安排，所以对城镇对深圳市上了三个大台阶可能有很多的帮助，但是第三个规划2006年版离现在看来也有五六年了，随着今后的发展它这个规划可能还是需要进一步地完善、进一步提升的余地。深圳市这个规划也感觉到城乡规划要为科学发展服务，要建立起城市发展的主动约制机制，要加强城市发展的战略研究等等，这也是重要的感觉。
再一个就是我们说在城乡规划发展中和社会经济密切相关，这里边也讲到了浙江杭州市当年望江门热电厂项目，这个项目的来龙去脉的事情，上个世纪95年杭州市政府当时想建一个望江门热电厂，当时从各个方面角度来讲，可能对这个也需要，政府也想做这件事情，但是也有人提出意见，说考虑到可能对环境产生压力，对环境产生破坏，所以市政府也是面临着两难抉择，几经反复到了2010年从95年开始决策到2010年又做了缓停建，缓建停建的决定，这个中间争议了很多年，后来出现了新的战略转机，最后决定把望江门热电厂改牵出去，通过向规划要钱，向市场要钱。