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在“行政复议论坛”开幕式上的讲话
同志们：
国务院法制办公室、中国法学会行政法学研究会联合举办这次“行政复议论坛（xx）”，总结行政复议工作实践经验，从理论与实践的结合上研究探讨完善行政复议制度的思路，为修订《行政复议法》提供理论支撑，很有必要，也很有意义。对进一步发挥行政复议制度在化解行政争议、推进依法行政、维护社会和谐稳定等方面的作用，具有十分重要的意义。借此机会，我谨代表国务院法制办，对应邀前来参加会议的各位专家和政府法制战线的同仁们，表示热烈的欢迎。
这次论坛的举办，得到了xx省的大力支持。xx省政府葛慧君副省长亲自出席开幕式，并发表了热情洋溢的致辞。xx省政府法制办为办好论坛做了大量周密细致的工作。在此，请允许我代表国务院法制办和全体与会代表，向葛副省长和xx省政府法制办的领导和同志们表示衷心的感谢。
下面，我就完善行政复议制度问题讲三点意见，供大家参考：
一、完善行政复议制度是当务之急
我国统一的行政复议制度建立20年来，成果斐然。1990年12月国务院《行政复议条例》的公布，标志着我国统一的行政复议制度开始形成。1999年4月《行政复议法》的公布，标志着我国行政复议、行政诉讼的二元行政救济体系正式确立。20**年5月《行政复议法实施条例》的公布，使行政复议制度的功能得到了进一步完善和强化。可以说，上述法律、行政法规的基本思路都是很好的，实施效果也是非常明显的，对规范和推动行政复议工作发挥了重要作用。但是，我们也要清醒地看到，当前我国正处于改革发展的关键时期，各种矛盾特别是行政争议急剧增加，党中央、国务院对行政复议工作的要求越来越高，人民群众对行政复议工作的期待也不断增强，行政复议制度日益呈现出与新形势、新任务不相适应的一面，完善行政复议制度已经是当务之急。具体可以从三个层面来认识。
一是党和国家对行政复议工作提出了新要求。党中央、国务院高度重视行政复议工作。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确提出要“完善行政复议制度”；中办、国办《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，强调要加强和改进行政复议工作，努力把行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中；20**年12月，国务院在重庆召开全国行政复议工作座谈会，对做好新形势下的行政复议工作进行了全面部署；党的十七大把“更好保障人民权益和社会公平正义”以及“法治政府建设取得新成效”，列入全面建设小康社会目标的新要求；党的十七届四中全会明确提出了要“健全权力运行制约和监督机制”、“健全党和政府主导的维护群众权益机制”，对加强和改进行政复议工作提出了新的更高的要求。
二是社会转型时期行政争议复杂多样，对行政复议工作提出了新挑战。社会转型时期，许多矛盾纠纷已经并将继续以行政争议的形式反映出来。现阶段的行政争议数量庞大，矛盾频发，时常伴有群体性因素；土地征收、城镇拆迁、企业改制、劳动社保等“热点”领域问题集中，矛盾突出；成因错综复杂，群众不满情绪加大，对抗性增强；各种利益矛盾交织，处理难度很大，稍有不慎就容易引发连锁反应；政治敏感度高，需要依法妥善处理。特别是在国际金融危机的影响下，各种不稳定、不确定因素增多，短期与长期积累的问题叠加，国际国内矛盾交织，在社会开放、多元、动态和信息化条件下，行政争议更加复杂尖锐。妥善处理好日趋复杂尖锐的行政争议，促进社会和谐稳定，是行政复议工作面临的重大挑战。
三是行政复议工作的深入开展面临很多新情况、新问题。客观地讲，近年来行政复议工作取得了重大进展和明显成效，但行政复议制度应有的功能作用尚未得到充分有效发挥。这其中有认识层面和工作层面的原因，但核心主要是制度层面的原因导致的。随着行政复议工作的不断深入开展，行政复议制度的一些缺陷和问题逐渐开始显现。主要是：行政复议制度整体设计和功能定位还偏重于内部层级监督，还不能很好地适应构建更加“有效、便捷、公正”的行政争议解决机制的社会需求；行政复议受案数量偏低，大量行政争议还游离于行政复议渠道之外，行政复议制度的作用和优势还远未得到有效发挥；行政复议体制、机制有待创新，行政复议的权威性、专业性和公信力有待增强；行政复议审理程序有待规范，审理方式和结案方式有待丰富；行政复议与信访、行政诉讼在制度上还有待加强衔接、配合，等等。这些问题的解决，涉及行政复议基本制度的调整，仅仅靠制定行政复议法实施条例是难以做到的。
今年，国务院将《行政复议法》的修订列入了立法计划。做好这部法律的修订工作，对加快促进经济发展方式转变、实现社会和谐稳定具有重要的现实意义。为此，需要理论界和实务部门的同志们紧紧围绕行政复议工作实践中存在的突出问题，进行全面深入的分析研究，提出进一步完善行政复议制度的有益思路。
二、完善行政复议制度需要重点研究的问题
根据这些年来实务部门的反映，结合理论界的研究成果，我认为，本次论坛需要重点关注和研究以下四个问题：
（一）行政复议的功能定位问题。行政复议的功能定位，直接关系到行政复议立法的价值取向，也关系到行政复议制度的具体构架和行政复议工作的发展方向。从我们了解的情况看，目前世界各国的行政复议制度大体有三种模式：一是行政诉讼强大而独立的行政复议不够发达的欧陆模式，主要以德国为代表；二是行政复议高度司法化的英美模式，主要以英国、美国为代表；三是救济优先、兼顾监督的东亚准司法模式，主要以日本、韩国和我国台湾地区为代表。从域外行政复议制度发展的总体情况看，多数国家和地区的发展趋势都是把行政复议定位于行政纠纷的化解机制，突出其行政救济的功能。日本著名学者盐野宏提出，日本二战后废止原有的诉愿制度，制定《行政不服审查法》，首要目的就是“给予私人权利、利益以简易、迅速的救济”，其次才是实现“行政的自我统制”。韩国和我国台湾地区理论界也持同样的观点。台湾地区学者蔡志方强调，即使欧陆模式中的德国，近年来在对待行政复议功能定位的问题上，理论界也多主张引进“诉愿审议制度”，这种主张也正在逐步付诸实践。目前，我国实务部门和理论界对行政复议功能定位的研究都还有不同认识。只有解决了这个首要问题，使行政复议实现从内部监督、自我纠错为主向救济权利、化解争议为主的根本转变，才能明确和把握行政复议制度完善的方向。
（二）行政复议体制机制问题。行政复议作为化解行政纠纷的法律制度，要具有公信力、执行力和亲和力，在体制机制等方面要体现便民、灵活、高效的特点，这就要求行政复议权力配置相对集中，行政复议机构地位相对超脱，行政复议人员具备职业保障。但是在实践中，县级以上政府和政府各部门都承担着行政复议职责，这样行政复议机关过多，行政复议管辖比较复杂，既不利于集中行政复议资源，又不利于体现公正和便民的原则。同时，具体承办行政复议事务的政府法制机构属于政府内设的办事机构，如何在办案过程中始终保障中立超脱的地位，赋予其在办理案件过程中的必要权威，还缺少制度上的支撑。此外，政府法制机构任务繁重，力量薄弱，一些基层行政复议机关没有专设法制机构，行政复议人员往往属于兼职人员，不仅流动性强，而且素质普遍不高，难以适应依法及时办理行政复议案件的需要。
（三）行政复议程序问题。行政复议作为政府主导的维护群众权益、化解行政纠纷的机制，在程序上应当体现公开、公平、公正的原则，这就要求行政复议程序有利于公众参与，克服行政机关内部暗箱操作的弊端，确保行政复议裁决认定事实和适用法律的正确性和准确性。但是在实践中，行政复议基本套用一般的行政程序，法律规定以书面审查为主，听证程序适用范围有限，不利于充分听取双方当事人特别是相对人的意见。同时，行政复议机构拟定的行政复议决定需要逐级报请行政复议机关的领导审批，这种裁决模式不仅牵扯了行政领导的大量精力，使没有参与具体办案的行政领导置身于矛盾纠纷的焦点，而且容易引发公众对行政复议是否“官官相护”的猜测。此外，行政复议缺乏必要的证据规则，行政裁决方式有限，都对行政复议案件的公正办理产生了影响。
（四）行政复议与有关制度的衔接问题。行政复议作为行政纠纷的化解机制，需要与相关制度协调运作，避免相互掣肘。实践当中，行政复议与行政诉讼的关系还不够顺畅，有时还存在无谓的“程序循环”现象，容易挫伤公众对行政救济制度的信心。此外，行政复议与信访的界限还没有完全划清；行政复议与行政执法监督的关系也还需要研究。
三、完善行政复议制度需要着重处理好的几个关系
完善行政复议制度，涉及诸多问题。要创新和完善行政复议制度，需要着重处理好以下四个关系：
一是理论与实践的关系。理论来源于实践，实践也检验和发展理论。举办这次论坛，本身就是理论联系实践的一次重要尝试，参加这个研讨会的，既有理论界的知名专家，也有实务部门的有关领导。希望大家从不同的维度与视角，相互切磋，深入交流，全面审视行政复议的制度设计和运行状况，提出完善行政复议制度的意见和建议。
二是继承与创新的关系。行政复议制度的发展完善，首先需要依托于行政复议理论的突破和创新。没有创新的理论，就没有崭新的实践。希望大家善于把握行政复议制度的功能定位，构建适应行政复议特点的理论体系，并以此推动我国行政复议事业的不断进步，推动行政法治建设的不断发展。
三是借鉴域外经验与立足本国国情之间的关系。事实证明，行政复议制度的产生、发展有其内在的共同规律，不同法系、不同国家的行政复议制度都有相互学习、相互借鉴的一面，这在东亚地区表现得尤其明显。同时，法律制度作为上层建筑的范畴，又要受到特定国家经济社会状况、法律传统、文化背景等多元因素的制约。因此，我们研究完善行政复议制度，既要充分借鉴、大胆吸收域外的先进理论和经验，又要始终结合我国的基本国情，二者不可偏废。
四是完善行政复议制度与健全其他行政救济制度的关系。我国行政救济制度主要由行政复议与行政诉讼两个方面构成，有关行政复议的内容统一由行政复议法加以规定，可能比较妥当。目前，行政诉讼法对行政复议也作了一些规定。因此，完善行政复议制度，不能就行政复议论行政复议，要放宽视野，统筹考虑。
同志们，这次论坛是理论界和实务部门共同研究完善行政复议制度的一次重要尝试。我相信，通过大家的通力合作，集思广益，完善行政复议制度的思路一定会更加明晰、更加具体。我希望理论界和实务部门的同志们要以这次论坛为起点，更多地关注行政复议制度建设，更多地研究行政复议实践中的问题，为行政复议法的修订奠定更加坚实的理论基础。
最后，预祝“行政复议论坛（xx）”取得圆满成功。
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