集体所有权代表行使规则释论.pdf
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1、收稿日期:基金项目:本文系国家社科基金重大项目“健全以公平为原则的产权保护制度研究”(项目号:)、中国人民大学中华法治文明研究院 年项目“民法典与中华法治文明的发展”的阶段性研究成果。作者简介:石佳友,中国人民大学法学院教授,博士研究生导师;刘欢,中国人民大学法学院博士研究生。温世扬:从集体成员权到法人成员权 农村集体经济组织法人成员权的内容构造,武汉大学学报(哲学社会科学版)年第 期。民法典第 条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:(一)土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包;(二)个别土地承包经营权人之间承
2、包地的调整;(三)土地补偿费等费用的使用、分配办法;(四)集体出资的企业的所有权变动等事项;(五)法律规定的其他事项。”民法典第 条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权;(三)属于乡镇农民集体所有的,由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”集体所有权代表行使规则释论石佳友,刘欢 中国人民大学,北京 摘要:集体所有权如何行使是深化集体产权制度改革必须面对的问题,理论界对此
3、存在诸多不同见解。通过梳理新中国成立以来农村产权主体变迁的历程可知,历史上的农村集体经济组织曾是无可争议的集体所有权人,但该种意义上的集体所有权本质上是一种类似于公法人的所有权。人民公社解体后,农村集体经济组织的私法人性质决定了其再无力担当集体所有权人,因此,农民集体概念的提出有其特定的规范目的。农村集体经济组织代表行使集体所有权源自法律对农民集体授权意思的直接拟制。为保持法律体系内在逻辑的一致性,总体上应参照国家所有权“委托代理”机制塑造集体所有权的行使规则。关键词:集体所有权;农民集体;农村集体经济组织;依法代表;委托代理中图分类号:文献标识码:文章编号:()一、问题的提出集体所有权是具有
4、中国特色的所有权类型,如何构建该项权利的行使机制在一定程度上决定了集体产权制度改革的走向与成败。民法典第 条和第 条共同确立了集体所有权及其“代表行使”规则。但这一看似明确的规定在理论上却存在诸多有待进一步探究之处。首先,依 民法典第 条之文义,农民集体与农村集体经济组织似应理解为两个不同的民事主体,前者意指依照某种特定标准(如一定的时间或者空间范围)界定的人的集合。但是,该集合体究竟具有何种意义上的民事主体地位,却难以在当下的民法理论与规范体系中找到确切答案。由此产生的疑问是,在农民集体不具有明确的主体性地位的前提下,其究竟如何形成和表达自己的授权意思,以及授予农村集体经济组织何种程度上的代
5、表权限?对于以上问题,目前学界大致形成了两种立场:一种观点认为,立法塑造的“农民集体”概念有其特殊的规范旨趣,应将法律解释或者制度法学建构的重点聚焦于“代表”二字所蕴含的法权关系构造;另一种观点则主张,农民集体与农村集体经济组织本就是同一主体,后者不存在代表权限来源不明的问题。再者,依体系解释,农村集体经济组织不仅是集体所有权的代表行使主体,同时亦具有依法取得特别法人资格之主体地位(民法典第 条)。故农村集体经济组织法人化改造的方向在一定程度上决定了集体所有权代表行使机制之建构。由立法机关的释义可知,民法典第 条仅在于明确农村集体经济组织的法人地位,其中的“具体问题还需要根据农村集体产权制度改
6、革的情况,下一步由其他法律或者行政法规作出进一步的细化规定”。然而,就目前全国人大常委会正在审议的 中华人民共和国农村集体经济组织法(草案)(以下简称 草案)的有关规定来看,上述问题似乎并未因立法工作的推进而得以明确。如 草案第 条第 款与 民法典第 条并无实质性区别,第 款则是对 农村土地承包法 土地管理法及 农业法等相关立法文本的再次表述。法典化的实质是法律渊源体系的理性化。从解释论的角度准确阐述集体所有权及其代表行使规则背后所蕴含的法权关系构造,不仅涉及 民法典民事主体制度与集体所有权制度之间的规范联动,同时亦是强化作为民事特别法之 草案与 民法典之间体系衔接的逻辑必然。本文拟在学界既有
7、研究的基础上,对 民法典第 条作一解释论上的探讨,以期对相关问题的明晰稍有助益。二、集体所有权代表行使的既有解释方案及其反思围绕集体所有权代表行使规则的争议,首先表现为两者究竟应当视为一体抑或区分对待,下文将这两种立场分别表述为“同一说”与“区分说”。考察相关的立法资料可知,立法机关内部对此亦未形成一致意见。立法机关在阐述 民法总则(已废止)第 条时曾表明,农民集体作为民事主体,其在法律上的表现形式就是农村集体经济组织。然而,在 民法典正式施行后,立法机关又再次强调,民法典第 条之“行使所有权”,是指农村集体经济组织、村委会等并非集体财产的所有权人,而只是集体所有权的代表行使主体。显然,立法机
8、关在两个存在体系关联的条文中分别对“同一说”和“区分说”表达了支持态度。故而,立法者之原意仅凭相关的法律条文实际上难以探明,有必要作进一步的理论展开。(一)“同一说”在“同一说”的理论构造下,农民集体即农村集体经济组织,二者被认为具有同一性。应当认为,将两者塑造为同一主体能在最大程度上解决所谓集体所有权主体缺位之难题,因为在这种情况下,农村集体经济组织可以行使所有者的全部权利。不过,该说内部实际上存在两种不同的观察视角,有学者将其分别总结为“实质同一体说”与“应然同一体说”。本文从之。“实质同一体说”认为农民集体与农村集体经济组织具有实质上的同一性。“应然法学集体所有权代表行使规则释论李适时:
9、中华人民共和国民法总则释义,北京:法律出版社,年,第 页。农村集体经济组织法(草案)第 条规定:“农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权,应当充分发挥在管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。农村集体经济组织依法履行以下职责:(一)发包农村土地;(二)办理农村宅基地申请、使用事项;(三)合理开发利用、保护耕地等土地资源并进行监督;(四)使用集体经营性建设用地或者出让、出租等集体经营性建设用地使用权;(五)组织开展集体财产经营、管理;(六)决定集体出资的企业的所有权变动;(七)分配、使用集体收益;(八)分配、使用集体土地被征收征用的土地补偿费等;(九)为成员的生产
10、经营提供技术、信息等服务;(十)为成员提供教育、文化、卫生、体育、养老等服务,或者对村民委员会提供服务给予资金等支持;(十一)支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治;(十二)支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用;(十三)法律法规和章程规定的其他职责。”石佳友:解码法典化:基于比较法的全景式观察,比较法研究 年第 期。李适时:中华人民共和国民法总则释义,第 页。黄薇:中华人民共和国民法典物权编解读,北京:中国法制出版社,年,第 页。参见管洪彦:农民集体和农村集体经济组织关系的理论证成和实益展开,山东大学学报(哲学社会科学版)年第 期。宋志红:论农民集体与农村集体经济组织的关系,中
11、国法学 年第 期。同一体说”则认可现行法之教义未将农民集体和农村集体经济组织等同视之,但应在接下来的立法过程中将两者塑造为同一主体。笔者认为,这两种观点虽然在观察视角上有解释论与立法论之分,但其在最终产生的制度效果上则并无本质区别。因为即便是“实质同一体说”亦强调,要确保农村集体经济组织对农民集体的“法定代表”行为符合农民集体之利益,必须对农村集体经济组织提出一系列特殊要求,而这显然又有赖于立法层面的制度建构。因此,无论是“实质同一体说”与“应然同一体说”,其面临的最根本的诘难是,在 民法典等立法文本一致将农民集体表述为集体所有权人的前提下,农村集体经济组织何以在实证法文义之外成为新的集体所有
12、权人?有学者从历史演进的视角出发认为,历史上从未产生过农民集体这种组织形式,故“农民集体所有”的说法难以成立,应当回归历史理性,将农村集体经济组织作为集体所有权人。这实际上是否认了农民集体的主体性地位,而仅强调其在政治经济学上的意义。但问题在于,历史之沿革是否可以为突破现行实证法之文义提供全部的正当性依据?立法既然已将农民集体和农村集体经济组织分别表述,则似有必要首先以现行实证法为遵循,各自探求两者的规范内涵。事实上,集体所有权乃社会主义公有制的所有权形态之一,其所有权人显然不能是私法人,故将农村集体经济组织作为集体所有权人,则意味着必须按照公法人的逻辑建构农村集体经济组织法人的治理机制,而这
13、似乎又与通过农村集体经济组织法人化改造联结农村社区与外部市场的立法本旨存在明显冲突。再者,将农民集体与农村集体经济组织作一体化处理尚有如下两个体系上的问题有待进一步处理:其一,除农村集体经济组织外,民法典第 条还规定村民委员会与村民小组可作为集体所有权的代表行使主体;同时,根据第 条第 款,农村集体经济组织优先于村委会等主体担任集体所有权代表行使主体。如果将农村集体经济组织与农民集体作一体化处理,“未设立村集体经济组织”则意味着农民集体乃至集体所有权亦不存在,此时显然更不会产生由村民委员会代表行使集体所有权的问题。此间逻辑尚须进一步理清。其二,传统民法理论认为,基于法律行为的可识别性与利益冲突
14、之避免,私法原则上禁止自我行为。将农民集体与农村集体经济组织作一体化处理,是否意味着 民法典所规定之集体所有权代表行使规则存在自我代表的逻辑矛盾,从而沦为立法技术上的叠床架屋?进言之,如果必须“提出一系列特殊要求”方能确保二者的“同一”,那么是否意味着二者原本并非同一主体?综上可知,“同一说”尚存在进一步论证的空间。(二)“区分说”“区分说”内部亦存在众多不同观点。这些观点的共同之处是将农民集体解释为集体所有权的归属主体,农村集体经济组织对集体所有权只享有代表权限。因此,“区分说”总体上更加关注 民法典第 条“代表”二字所蕴含的法权关系构造。“代表关系说”。如果严格从 民法典第 条的文义出发,
15、那么最容易得出的理解是农民集体与农村集体经济组织成立被代表与代表之关系。有学者认为,农村集体经济组织是农民集体设立的专门从事经济活动的组织,前者构成后者的“要素”;应按照“法定代表行使关系”来建构我国农村集体产权的法权结构,代表关系的纽带是法定授权。对于农民集云南大学学报(社会科学版)第 卷第 期法学参见林广会:农村集体资产折股量化范围的确定及其法律效果,刘云生主编 中国不动产法研究第 辑,北京:社会科学文献出版社,年,第 页。如“自动全权代表”“代表行使全部财产的所有权”“利益的高度一致性与唯一对应性”“成员一致性”等。参见宋志红:论农民集体与农村集体经济组织的关系,中国法学 年第 期。参见
16、李永军:集体经济组织法人的历史变迁与法律结构,比较法研究 年第 期。民法典第 条第 款规定:“未设立村集体经济组织的,村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”另见高圣平:民法典与农村土地权利体系:从归属到利用,北京大学学报(哲学社会科学版)年第 期。参见朱庆育:民法总论(第二版),北京:北京大学出版社,年,第 页。韩松:农民集体所有权主体的明确性探析,政法论坛 年第 期。管洪彦:农民集体和农村集体经济组织关系的理论证成和实益展开,山东大学学报(哲学社会科学版)年第 期。体的主体性地位,“代表关系说”一致认为应属非法人组织。应当指出的是,将农民集体向农村集体经济组织的授权行为解释为法定的授
17、权模式有效地解决了前者欠缺意思形成和表达机制的问题。不过,私法意义上的“代表”通常只存在于法人的语境之下,代表人构成法人的机关,以法人的名义对外实施民事法律行为,并将其效果归属于法人。然而,农村集体经济组织法人显然是独立的私法主体,其必须以自己的名义实施民事法律行为,并自行承担相应的法律后果。因此,无论是外部名义方面抑或责任归属方面,农村集体经济组织很难解释为另一组织体的机关或者“要素”。而且,将农民集体归为非法人组织,则表明该团体不具有脱离于其成员的独立法人格。由此进一步衍生的问题是,当农村集体经济组织(代表人)的对外行为导致农民集体(被代表人)负债且后者的财产不足以清偿债务时,农民集体的成
18、员须为此承担无限责任,这在实践层面显然具有一定的操作难度。“代理关系说”。这种观点认为,农民集体的主体性地位可以类比于国家,即农民集体具有“拟制法人”地位。在此前提下,可借鉴国有资产“委托代理”模式达到集体资产之所有权与经营权“两权分离”的目的。但也有学者认为,这种委托代理权限应只包括非经营性资产,经营性资产应由农村集体经济组织直接享有所有权。相比较于“代表关系说”,此说在解决组织的外部名义方面具有显著优势,即农村集体经济组织不再附属于农民集体,而是能够以自己的名义进行民事交往。而且,从形式上看,民法典对国家所有权行使机制的法律表达与集体所有权具有相似性。但此一学说同样面临着责任归属的难题。一
19、般而言,被代理人需要负担代理行为之后果。将这一规则用于解释农民集体与农村集体经济组织之间的关系,那么一个显而易见的推论就是,农民集体既是委托人又是被代理人,依法应对农村集体经济组织的代理行为承担责任。另外,在农村集体经济组织法人化改造的背景下,将农民集体拟制为法人是否会消解前者作为特别法人的制度性价值,也值得进一步思考。“投资关系说”。该说认为,农民集体是集体土地所有权人,其可以通过附着于集体土地之上的用益物权(主要是未承包到户的土地承包经营权以及集体经营性建设用地使用权)投资设立农村集体经济组织。如此不仅符合相关的法律规定,也可有效规避集体土地进入市场后的经营风险。草案第 条第 款在一定程度
20、上也体现了这一思路,根据该款规定,农村集体经济组织可以依法出资设立或参与设立公司、农民专业合作社等市场主体。然而,“投资关系说”若要成立,必须具备两个前提:一是农民集体具有完备的组织形态与治理机制,集体成员之间能够形成有关投资的决议;二是农村集体经济组织可以通过投资的方式而设立,而这两个前提目前似乎都不具备。前已述及,集体所有权的行使机制之所以如此特殊,最根本的原因是作为所有权人的农民集体不具备意思能力,无法作出相应的决议行为。再者,农村集体经济组织作为“特别法人”,其“特别性”之一,便体现为其设立未必以出资为必要。譬如,现实中广泛存在的社区型农村集体经济组织主要由人民公社演变而来,其产生与延
21、续具有历史性,根本不存在成立与否的问题。即便是新设立的农村集体经济组织,因该类组织具有天然的地域性或者说组织依附性,故其设立更多地取决于法律、行政法规或者行政命令,而非集体成员的出资或者申请行为。“信托关系说”。有学者将 民法典第 条之代表关系解释为“法定的信托关法学集体所有权代表行使规则释论参见王洪平:农民集体与集体经济组织的法律地位和主体性关系,法学论坛 年第 期。姜红利、宋宗宇:农民集体行使所有权的实践路径与主体定位,农业经济问题 年第 期。民法典第 条规定:“法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权。”参见林广会:农村集体产权制度改革背景下
22、集体所有权主体制度的机遇与展望,求是学刊 年第 期。参见于飞:“农民集体”与“集体经济组织”:谁为集体所有权人?风险界定视角下两者关系的再辨析,财经法学 年第 期。参见屈茂辉:农村集体经济组织法人制度研究,政法论坛 年第 期。参见陈盨:籍合组织的特性与法律规制的策略,清华法学 年第 期。系”。具体可描述为:农民集体是委托人,农村集体经济组织作为受托人为作为受益人的集体成员之利益管理、运营集体资产,并将由此产生的收益在集体成员间进行分配。按照信托是否依据当事人的意愿而设立,信托可分为意定信托、法定信托与推定信托。顾名思义,法定信托是指不取决于委托人的意愿,而是依法律规定强制成立的信托。在立法论的
23、意义上,通过信托关系来塑造集体所有权的代表行使机制确实不失为一种可行的思路,同时也契合了集体资产由农民集体所有,并交由农村集体经济组织为集体成员之利益而管理、运营的立法表述。但从解释论看,仅凭 民法典第 条实则难以得出两者构成法定信托关系的必然结论。具体而言,需要进一步回答如下几个问题:首先是法定信托是否存在实定法上之依据。根据 信托法第 条之规定,我国法律上之信托一般是指意定信托,法定信托则仅指该法第 条所规定之情形。依第 条,信托终止后,信托财产如有剩余,应当将该剩余财产移转给信托文件指定或者法律规定的权利归属人;在此之前,原信托视为存续,并以最终的权利归属人为受益人。此一规定的目的在于确
24、保在对原信托的剩余财产分配完毕前受托人的忠实义务、注意义务等并不因原信托的终止而消灭,并同时把权利归属人作为受益人予以保护。准此以言,我国法上的法定信托与集体所有权代表行使规则似乎并不存在直接的联系。其次是信托财产的归属问题。在我国 信托法的语境下,设立信托是否需要委托人向受托人移转信托财产之权利并不明确。但理论上一般认为,设立信托需要委托人把财产转移给受托人,让受托人成为信托财产的财产权人。以此而论,作为信托财产的集体资产需要在农民集体与农村集体经济组织之间发生所有权移转,但如此一来,对两者作出区分则似无必要。有学者指出,信托的实质是信托财产的独立性,由委托人保留财产权利并无不可。“信托关系
25、说”基于此立场进一步认为,在设立信托时是否移转集体资产之权属,应视资产类型分别予以讨论,如资源性资产没有必要移转,而经营性资产和非经营性资产则由农民集体自主决定。然而,一方面,既然两者之间的信托关系源自法定,那么前者又如何自主决定向后者移转其他集体资产的所有权?并且,依“信托关系说”,农村集体经济组织并非集体所有权人,相关政策对集体资产作类型化划分既无法律效力也不涉及所有权归属的问题,那么其如何接收相应的集体资产而成为集体所有权人?此间逻辑似乎有待进一步明确。另一方面,所谓信托财产的独立性所强调者,是信托财产独立于受托人和委托人的固有财产,原则上不被他们的债权人追及,至于是否在委托人和受托人之
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