基于生态产品价值的国土空间规划路径研究.pdf

6月基于生态产品价值的国土空间规划路径研究关润东1，和璇2，邹昂3（1.广东省国土资源测绘院，广东 广州 510500；2.云南省基础测绘技术中心，云南 昆明 650000；3.济南市勘察测绘研究院，山东 济南 250001）摘要：研究立足于国土空间治理体系的客观要求，首先对生态产品与国土空间规划的内在关联及其对国土空间规划的支撑作用展开研究，然后对以国土空间规划为引领的生态产品价值实现策略进行了探讨。研究表明我国在生态产品价值实现的过程中，应坚持“多规合一”指导思想，依据主体功能定位，对生态产品类型及其价值进行分类、分区施策，建立自然资源生态价值空间管控机制，为生态产品价值在实现空间规划体系改革中的作用提供理论支撑。关键词：生态产品价值；国土空间规划；“多规合一”中图分类号：P208文献标识码：A文章编号：2095-7319（2023）03-0045-04Research on the path of land spatial planningbased on the value of ecological productsGUAN Rundong1，HE Xuan2，ZOU Ang3(1.Guangdong Institute of Land Resources Surveying and Mapping，Guangzhou 510500，China;2.Yunnan Provincial Basic Surveying and Mapping Technology Center，Kunming 650000，China;3.Jinan Survey and Mapping Research Institute,Jinan 250001,China)Abstract:Based on the objective requirements of the territorial spatial governance system，the focus was on exploring the inherentrelationship between ecological products and national spatial planning，as well as the supporting role of ecological products innational spatial planning，and the value realization strategy of ecological products led by national spatial planning.The researchshows that in the process of implementing the value of ecological products，our country should adhere to the guiding ideology ofmulti compliance，guide the types of ecological products and their values by classification and implement policies by regionsaccording to the main function orientation，and establish a spatial management and control mechanism for the ecological value ofnatural resources.This study provides theoretical support for the role of ecological products in the reform of spatial planning system.Key words:ecological products;spatial planning;multi-plan integration收稿日期：2022-03-25作者简介：关润东（1987），男，广东阳江人，本科，工程师，主要从事测绘地理信息等工作。E-mail：guanrdS0引言“生态产品”是我国生态文明建设进程中提出的全新概念，生态产品价值实现是新时代我国开展生态文明建设的重要命题，建立健全生态产品价值实现机制是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措。目前我国正处于生态文明建设的关键时期，自然资源是生态文明建设的重要载体，如何在实现自然资源高质量开发与保护的同时，促进自然资源向生态产品转化，实现自然资源保值增值，则是针对国土空间开发与治理提出的又一难题。虽然政府相关部门和学者针对生态产品及其价值实现路径等已展开了积极研究，但由于生态产品价值实现涉及多方利益主体，且各部门及相关政策对此要求严格，导致目前仍旧缺乏可推广的系统性方法和有效的路径指引。2019 年 5 月，中共中央、国务院出台 关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，标志着“五级三类四体系”的国土空间规划有了总纲领性文件支撑1，加之“五级三类四体系”的国土空间规划与生态产品价值实现关润东，和 璇，邹 昂：基于生态产品价值的国土空间规划路径研究45经纬天地Survey World2023年第3期No.32023具备较高的现实关联性2，因此，国土空间规划具备引领生态产品价值实现的路径方法及实施抓手的先决条件，更有助于实现自然资源综合效益最大化。党的十八大以来，生态产品价值实现逐步成为社会广泛关注的热点3。而面向新时代的国土空间规划体系，将生态产品作为国土空间规划的底层模型支撑，是当前国土空间规划值得关注的重要问题。因此，本文在辨析生态产品内涵基础上，围绕对生态产品与国土空间规划的内在关联的剖析，厘清生态产品对国土空间规划的支撑作用，并据此探讨基于生态产品支撑的国土空间规划实践路径，为推进“多规合一”的国土空间治理提供参考。1生态产品价值的内涵2010 年由国务院印发的 全国主体功能区规划 首次明确指出，生态产品指森林、草原、水面、湿地等生态空间提供的用于维系生态系统、保障生态安全、提供清洁水源、宜人气候的产品与服务4。这一概念界定偏重于自然生态系统，指直接提供的用于满足人类生活和发展需要的自然生态系统要素。随着“两山论”（绿水青山就是金山银山）生态文明建设理念的出台，除上述从国家层面对生态产品内涵进行界定以外，部分学者亦对生态产品的内涵进行了学术层面的探讨5-6。结合国家层面及已有研究，本文将生态产品重新定义为：在自然生态系统和人类活动共同作用下，实现自然资源向资本的转化，为人类生产生活提供用于满足人类生活和发展所需的最终产品或服务。其最终产品或服务具有空间分布的相似性、异质性、等级性等特征，而这些特征则与区位、距离、尺度等因素密切相关。因此，生态产品价值即是上述产品或服务价值的总称。具体而言，生态产品价值主要包括生态产品价值提升和其价值实现两个方面，与生态产品的来源、功能和数量、质量、效益等维度紧密相关7。综合已有研究可知，生态产品价值主要由生产系统产品价值、生态调节服务价值和生态文化服务价值三部分组成。依据生态产品功能和属性，生产系统产品价值可将其归属于经营性生态产品类型范畴，体现的是资源资产的增量和流量；而生态调节服务价值和生态文化服务价值则属于公共性生态产品类型，与资源资产的存量相挂钩。因此，生态产品价值实现从本质上来讲是指以生态文明理念为先导，在生态产品保值增值的前提下，由政府引领，市场和公众积极参与，采用直接或间接方式，将生态产品中的隐性价值通过交易加以显性化的过程。2生态产品与国土空间规划的内在关联2.1生态产品是规划重塑自然资源价值的载体生态产品是国家最初基于国土空间治理提出的重要自然资源开发与保护理念。国土空间规划不仅为生态产品价值实现提供“空间基点”，也为其价值实现路径提供了空间保障8。目前，依据区域自然资源本底特征及社会经济发展需要，国土空间规划被划分为农业空间、城镇空间及生态空间三类，而生态产品的生产系统产品、生态调节服务和生态文化服务等，可与全域自然资源对接，进而通过直接或间接方式与人类获得，包括各种有形产品和无形服务利益9-10。目前有关生态产品的类型甄别、价值评估、供需状况、影响机制等，为国土空间规划的“三区”划定提供了认知基础。2.2国土空间规划为生态产品定下基点国土空间规划是以提高人类福祉为核心，对一定区域内的国土空间进行开发保护作出安排，提供国家或区域社会经济的长远发展的指南11。其本质是在明晰区域资源环境承载力基础上，充分考虑区域经济社会发展需求，对空间区域范围内的国土资源进行的适宜性开发。因此，国土空间规划必须在遵循供需平衡的基础上开展空间结构优化调整。在进行空间规划过程前，要求必须梳理空间区域范围内的生态资源类型、布局、利用方式等，同时对生态产品价值进行评估，明确自然资源生态产品供应端的开发利用潜力。在生态产品供给端明晰的基础上，各地应结合生态产品需求状况，对所需生态产品类型、比例等加以明确。国土空间规划在落地实践过程中，应充分认识资源环境家底，了解区域生态产品需求状况，通过其统筹引导、指标控制，构建比较优势的高质量发展空间格局。3生态产品价值对国土空间规划的支撑作用生态产品价值对国土空间规划的支撑作用，主要表现在以下两个方面：（1）生态产品价值对空间全尺度的国土空间规划的支撑。现行的各级国土空间规划编制中，缺乏从系统性视角对国土空间全域范围内的生态问题进行把控，极易引致“水城人田产”之间的相互关系失衡12-13，仅是“就生态说生态”的非可持续式解决方式。这种解决生态问题的方式，就会导致规划结果中生态格局不完整、相关生态系统功能和质量降低等问题的出现。在新价值目标指引下，生态产品作为国土空间规划重塑自然资源价值的载体，对缓解资源约束趋紧状态及解决生态环境承载力不足问题起到支撑作用。因此，在空间治理过程中，理应从空间全尺度视角对生态产品价值进行调查监测、开展产品类型认定，在此基础上加以规划引导，促使生态产品价值为国土空间规划提供有效支撑。（2）生态产品价值对不同梯度国土空间规划的支撑。目前在有关国家尺度生态产品价值监测及评估的研究中，主要通过对生态产品数量、质量、空间分布及开发利用适宜性评价等方面展开工作，旨在摸清国家生态资源家底，为国家层面的空间规划提供必要的基础信息。省级空间规划侧重资源配置的区域协调性。在对生态产品类型、分布及供需状况分析基础上，以空间规划统筹引导，协调公共性和经营性两类生态产品的资源配置及空间布局。市、县及乡镇规划在遵循上层规划理念及要求基础上，侧重规划的实操性及落地性。已有研究表明2，土地利用结构变化会造成区域生态系统结构与功能的变化，进而影响生态产品供需的空间变化。466月因此，在市、县及乡镇级国土空间规划环节，应以国土空间规划为引领，以提高生态产品价值为目标进行空间布局调整，统筹协调土地用途管制，建立差别化、精细化的自然资源保护及管制规则，助力生态产品价值实现。4基于生态产品价值的国土空间规划路径框架生态产品价值实现不仅是国家空间治理的有利政策工具，而且也是探索解决区域协调及生态环境问题的有效抓手。在对生态产品及生态产品价值实现等内涵阐释的基础上，结合“五级三类四体系”国土空间规划内容的理解，应坚持以“国土空间规划引领生态产品价值实现”作为生态文明时期国土空间治理的核心任务及重点导向。不同层级、不同类型的国土空间规划，在落地实践时要有所侧重，但其出发点应坚持建立以人为核心的生态产品价值实现机制，从全局性的战略高度对生态产品价值在空间上的实现进行顶层设计，形成“厘清生态产品空间格局状况、统筹和协调供需两端市场、落实三个层级传导”的“1+2+3”的生态产品价值实现路径架构。具体如图 1 所示。4.1摸清生态产品价值实现“家底”摸清生态“家底”是国土空间规划引领生态产品价值实现的基本前提。从时间和空间两个维度，高质量地摸清区域生态产品的“存量”与“流量”状况。厘清各类生态产品空间格局状况、主要类型及价值实现方式，探索生态产品确权方式，重点明确各类生态产品的使用权，解决生态产品权属模糊问题，为国土空间规划进行空间分区、规划引导等提供生态资源基本信息，有利于全域各类生态产品价值实现的方向确定、空间引导和措施安排。同时，在时间和空间维度对全域生态产品摸底过程中，要始终将引领生态产品价值实现的目标和理念贯穿于国土空间规划全过程。重点强化国土空间规划的引领作用，以规划手段促进生态产品可持续供给，并积极探索及搭建生态产品价值实现的平台及有效渠道，建立健全生态产品价值机制。4.2统筹和协调供需两端市场精准对接生态产品的供需状况，有助于构建高质量的国土空间新格局。本环节要重点建立起供给端和需求端之间的紧密联系，同时处理好供需两端的中间环节。而“五级三类”国土空间规划的编制和实施，对自然资源资产在空间上的合理配置具有重要意义，尤其在自然资源资产的价值发现、挖掘及提升等方面具有重要的引领作用。国土空间规划应重点对衔接生态价值判断、相关利益主体，及价值实现的方法、路径等进行关注。针对生态产品供给端，立足于自然资源环境承载力和生态产品开发适宜性，科学划分生态类型分区，确定生态产品开发利用方式；针对生态产品需求端，坚持以规划为引导，对生态产品进行定量目标比例控制，并有针对性地开展生态产品功能塑造和提升，通过财政转移支付等手段，统筹生态产品空间配置，满足生态产品需求。4.3落实三类规划传导机制在落实上述战略方针的基础上，把握好国土空间规划引领生态产品价值实现的核心任务，落实好在总体规划、专项规划、详细规划中的具体传导内容和方式，保障国土空间规划引领生态产品价值实现有实效。在生产实践中，首先应侧重总体规划生态产品安排，合理统筹与协调主流生态产品与其他生态产品之间的空间配置；其次，专项规划突出对生态产品价值实现的全过程引导，落实上位同级总体规划并指导下位相关规划；最后，详细规划则是实施性安排对生态产品空间及周边用地布局。为保障国土空间规划的生态空间、农业空间及城镇空间划分更加明确，应依据国土空间主体功能区定位，有区别、精细化地对生态产品价值实现进行分区分类。在重点生态功能区结合自然资源禀赋特点，以其生态产品供给量为基础，加大财政转移支付力度，建立生态产品生态补偿机制。同时优化生态产业模式，促进生态优势充分发挥，而对生态产品需求量区域实行赋税政策，如重点开发区中的高耗能、高污染企业应加征赋税等。5结语生态产品价值实现是我国推动生态文明建设及绿色发展的重要基础和手段。由于不同区域生态产品资源禀赋存在差异，致使其价值实现手段也存在空间差异，这就要求我国在进行生态产品价值实现落地过程中，必须以国土空间规划为引领，构建生态产品价值评估体系，动态评估生态产品价值。依据主体功能定位，对生态产品类型及其价值进行分类引导、分区施策，建立自然资源生态价值空间管控机制，推动各地生态产品价值的实现。然而，目前无论是针对生态产品价值还是国土空间规划，这两个概念都属于一个全新概念，且生态产品价值实现属于一项系统工程，需要国土空间规划指导及引领。本文仅是对生态产品价值在国土空间规划中的支撑作用及其路径进行了初步探析。为了我国能够建立完善的生态产品价值实现机制以及能为国土空间治理体系提供参考，后续我们仍需对生态产品与空间规划融合的制度、方法框架及技术平台等方面开展进一步研究。参考文献：1林炎杰.国土空间规划管理“一张图”建设研究J.测绘与空间地理信息,2022,45(9):82-85.图 1基于生态产品价值支撑的国土空间规划要点（下转第51页）关润东，和 璇，邹 昂：基于生态产品价值的国土空间规划路径研究476月采用本文方法对道路标识先提取效果良好。除部分区域由于道路标识线模糊、信息丢失或受遮挡等因素未提取完整外，其他部分标识线信息提取较为完整。为进一步分析提取精度，本文采用文献 5 中方法，选取准确性 p、完整性 m 和监测质量 q 三个定量指标来进行精度评价。指标计算式如式（4）式（6）所示：p=TpTp+Fp（4）m=TpTp+Fn（5）q=TpTp+Fn+Fp（6）式中：Tp为被正确检测出的路面点个数；Fp为实验过程中本身是非路面点却被误判为地面点的个数；Fn为没有被检测出的路面点个数。评价结果如表 1 所示。3结语车载激光扫描系统可以准确、精细描述目标物三维空间特征，同时反射强度信息又能在一定程度上反映目标材质等信息。本文通过挖掘三维点云数据的空间特征完成了非地面点滤除，同时基于法向特征提取了道路路面信息。在完成道路路面信息提取后，为完成道路标识线的准确提取，提出一种基于强度信息的分层模板法提取标识点云。实验结果表明：本文算法可有效提取道路标识线，且道路标识线提取的完整度、准确性均较高，但由于部分标识线信息丢失以及遮挡导致未能完全提取。参考文献：1马浩,王留召,基于车载激光点云的道路边线自动分类与提取J.测绘科学,2014,39(6):4.2方莉娜,杨必胜,陈崇成.基于车载激光点云的道路边界提取J.2015.3Mengmeng Y,Youchuan W,Xianlin L,et al.Laser databased automatic recognition and maintenance of roadmarkings from MLS systemJ.Optics&Laser Technology,2018,107:192-203.DOI:10.1016/j.optlastec.2018.05.274Cheng M,Zhang H,Wang C,et al.Extraction and Classification of Road Markings Using Mobile Laser ScanningPoint CloudsJ.IEEE Journal of Selected Topics in Applied Earth Observations and RemoteSensing,2017.DOI:10.1109/JSTARS.2016.2606507.5方莉娜,黄志文,罗海峰,等.车载激光扫描数据中实线型交通标线提取J.测绘学报,2019,48(8):15.(b)实验路段 2 提取结果(c)实验路段 3 提取结果图 7实验路段道路标识线提取效果实验路段123准确性p98.7097.8398.09完整性r94.8796.0195.58检测质量q96.8295.1294.05表 1道路路面标识线提取精度评价表 单位：%(a)实验路段 1 提取结果2曾源源,朱锦锋.国土空间规划体系传导的理论认知与优化路径J.规划师,2022,38(10):139-146.3矫雪梅,张雪原,孙雯,等.生态产品价值在国土空间规划中落地难点与规划应对J.城市发展研究,2022,29(9):50-55.4张楠,杨爱玲,郭鑫,等.国土空间规划中“三条控制线”划定逻辑研究J.测绘与空间地理信息,2022,45(S1):1-3,10.5张林波,虞慧怡,郝超志,等.生态产品概念再定义及其内涵辨析J.环境科学研究,2021,34(3):655-660.6李安国.江阴:探索创新生态产品价值实现机制J.资源导刊,2022(4):56-57.7亢楠楠.“绿水青山”的经济价值评价:研究进展、挑战与展望J.中南林业科技大学学报(社会科学版),2022,16(5):28-36.8侯冰,高振何,沈丽娜.基于国土空间生态修复视角的漓江流域生态产品供给潜力识别J.南方国土资源,2021(8):20-24.9黄铎,黎斯斯,韦慧杰,等.国土空间生态产品价值定义与实现模式研究J.城市发展研究,2022,29(5):52-58.10 雷硕,孟晓杰,侯春飞,等.长江流域生态产品价值实现机制与成效评价J.环境工程技术学报,2022,12(2):399-407.11 朱从谋,王珂,张晶,等.国土空间治理内涵及实现路径:基于“要素结构功能价值”视角J.中国土地科学,2022,36(2):10-18.12 周毅军,周伟.基于GIS的县级国土空间规划“三区三线”划定研究:以霞浦县为例J.测绘与空间地理信息,2022,45(1):171-174.13 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