基层法治建设整体性动员的示范创建路径.pdf

中国共产党的二十大报告指出，我国全面依法治国总体格局基本形成，法治建设要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。2020年11月，中央全面依法治国工作会议首次将习近平法治思想确定为全面依法治国的指导思想，中共中央、国务院印发法治社会建设实施纲要（20202025年）法治中国建设规划（20202025年）法治政府建设实施纲要（20212025年），中央层面对法治建设的深入思考和系统要求日益清晰，法治建设顶层设计也日益完备。要全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层。因此，基层如何推进法治建设，夯实法治建设基础，进而如何促进法治建设顶层设计各项要收稿日期：2022-06-27基金项目：上海市政府发展研究中心决策咨询专项课题（2022-Z-B09）作者简介：赵文聘（1981-），男，山东鄄城人。中共上海市委党校发展研究院教授。研究方向：法社会学、社会政策。万志彬（1996-），男，浙江平湖人。中共上海市委党校发展研究院硕士研究生。研究方向：基层治理。基层法治建设整体性动员的示范创建路径赵 文 聘，万 志 彬（中共上海市委党校 发展研究院，上海 200233）上海大学学报（社会科学版）Journal of Shanghai University（Social Sciences Edition）2023 年 9 月第 40 卷 第 5 期Sept.2023Vol.40 No.5doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2023.05.002摘要：要实现法治建设顶层设计的各项要求在基层有效落地，需要在基层法治建设中开展整体性动员，从主体动员、内容覆盖、行为持续等维度开展系统行动。示范创建作为推进基层法治建设整体性动员的一种路径，可以实现基层法治建设工作全主体参与，法治内容在基层全方面覆盖和法治思维、法治方式在基层全过程体现。示范创建可以在主体动员、内容覆盖、过程持续三个维度切实有效地提升基层全面依法治理水平，助力依法治国、依法执政、依法行政共同推进，推动法治国家、法治政府与法治社会的一体建设。关键词：基层法治建设；整体性动员；示范创建中图分类号：DF523.1文献标志码：A文章编号：1007-6522（2023）05-0011-11 11上海大学学报（社会科学版）2023 年求在基层有效落地，成为新时代推进法治建设的一项重要任务。一、全面依法治国格局下基层法治建设的目标全面依法治国是要“把党和国家工作纳入法治化轨道，坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，依靠法治解决各种社会矛盾和问题，确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”。1 104基于此，法治建设需要实现主体动员、内容覆盖、过程持续三个维度的目标。第一，在基层实现法治领域全主体参与。基层法治建设领域全主体参与有四个层面的要求：一是基层各级党政机关、单位等的党组织，要发挥组织领导、统筹协调的作用；二是基层党政机关、单位等主要负责人，要执行法治建设责任制，履行基层法治建设第一责任人职责；三是基层各级领导干部，要带头守法，不断提高运用法治思维和法治方式处理事务的能力；四是基层企业、社会组织和广大人民群众，要自觉维护法律权威，积极参与法治建设，依法维护权益。“各部门各方面一定要增强大局意识，自觉在大局下思考、在大局下行动，跳出部门框框，做到相互支持、相互配合”，1 117需要充分动员党委、政府、企业、社区、群众、法律工作者等法治领域主体广泛参与法治建设，共同营造全社会尊法、学法、用法的浓厚氛围。第二，在基层实现法治内容全方面覆盖。基层法治建设内容涵盖基层党建、政务、执法以及经济社会生活全方面，具体内容包括基层党委守法遵规、依法决策，完善基层法治建设体制机制，基层政府依法全面履行职能，严格落实重大行政决策程序，加强行政规范性文件合法性审核，推动严格规范公正文明执法，优化法治化营商环境，开展宪法法律宣传，推进基层治理法治化，提升公共法律服务效能，依法化解矛盾纠纷等多方面。基层法治建设需要坚持系统观念，各方面内容共同推进、一体建设，全面实现法治建设内容要求在基层全方面落地。第三，在基层实现法治思维全过程体现。“法律要发挥作用，需要全社会信仰法律。卢梭说，一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”1 50基层法治建设需要在基层各项制度、决策、执法、监督、矛盾化解等治理行为的具体过程体现法治思维和法治方式，“要引导全体人民遵守法律，有问题依靠法律来解决”，1 24形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的习惯，推动基层持之以恒地尊法、学法、守法、用法，形成法治习惯，在基层治理全过程落实法治建设各方面的要求。二、基层法治建设整体性动员的理论逻辑（一）基本概念：整体性动员动员这一概念最早用于军事领域，指“集结部队在战时或发生国家紧急情况时主动参加军事任务和活动”。2一般而言，动员是动员者（主体）使用某些动员方式（介体），在某些动员条件下（环体），有目的地引导、发动动员对象（客体）参与到某个行动的过程中。3很多学者倾向于从集体行动逻辑视角为动员进行学理性界定，认为动员是指一个国家的政党通过举行社会范围的主题活动或其他方式方法达到凝聚民心和民力的目的，进而实现既定的社会发展目标。4在当代中国的语境里，动员无疑是与国家建设、社会发展高度关联的一个概念。不少学者深入探析动员机制的形成逻辑，并对政策动 12第5期员类型进行差异性划分。例如：按照主客体互动关系可分为强制性动员和诱导式动员；5根据动员表现特征可分为常规式动员与运动式动员；6根据主体的不同可以分为政府动员、媒体动员、组织个体动员；再进一步还可以分为大众动员和精英动员等。7中国共产党的动员过程是将自己的政治主张内化为社会共同体所公认的基本价值以寻求一致，进而可以细分为基于强制、利益以及合法性的内化模式。8动员变迁的过程也是中国共产党自身实现现代化的重要表征，是中国从传统国家向现代国家迈进的一个观察维度。传统的动员方式依赖行政权力，在确保政策得以有效贯彻时往往采取“自上而下”的形式。当前基层规模有限，行政科层弱化，党委、政府与社区村庄不再是紧密的上下级隶属关系，无法通过行政权力直接进行基层动员。9随着国家治理重心逐渐向基层转移，动员社会多元主体来建构共同体家园，动员作为党和政府的一种推进政策执行的方式，其本意在于推动规范价值的社会化。10在重大行动如抗击新冠疫情时，它依靠常规的科层制统合、新型的数字化驱动以及网络的导向性舆论作为传统与现代相互交织的组合策略来动员社会各界。11另外，学界还提出了权力支配范式、12利益交换范式13以及庇护主义范式14等对动员进行学理阐释。值得注意的是，无论采取哪一种研究范式，学者们大都将基层激励与动员机制的研究主体锁定在基层党政部门及其干部上，鲜有从主体、内容、过程的整体视角出发来考虑动员路径。实际上，宏观政策难“落地”是政策执行过程的传统难题，因为思想和政策的落地需要将理想政策的宏观逻辑与有效执行的微观机制统一起来。15根据法治建设的顶层设计，基层法治建设需要实现主体动员、内容覆盖、过程持续三个维度的目标，因此，基层法治建设不仅要动员基层党政部门及其干部执行，还要动员更广泛的主体参与，并促进法治建设内容全方面落地，推动法治要求在基层治理过程中持续体现，这是一种对主体积极性、内容覆盖度、过程持续性的整体动员。从这个角度，可以将基层法治建设整体性动员理解为党和国家为实现法治建设目标，通过整合法治建设相应要求，并通过特定手段持续增强法治建设相应要求在政治经济生活各方面的显示度，促进各方主体积极贯彻落实法治建设相应要求，并使法治建设相应要求不断内化为整体行为规范，进而实现法治建设相关要求在相关领域全主体、内容全方面、行为全过程都得到落实。（二）法治建设中整体性动员内容第一，领域全主体动员。法治作为一种治理模式深受制度框架影响，法治建设不能仅靠法治部门来完成，还需要法治部门与其他业务部门、各行政层级之间的合力以及企业、群众广泛参与才能完成。其他部门往往需要办理上级部门安排的其他工作，而这些工作往往与其晋升和福利挂钩，从而导致其他基层各部门必然处于一种超负荷运转状态，会逐渐丧失对工作创新的热情，做的只是“上传下达”的程序性工作。法治建设需要克服基层单位“上面千条线，下面一根针”的困境，打破“碎片化”的分割管理模式，推动企业、群众广泛参与法治建设，充分调动全主体参与基层法治建设的积极性。第二，内容全方面动员。法治建设各方面要求的“模糊性”是其重要特征，这与具体法律的执行、适用不同。一般认为，“模糊性”能更好地被基层政府、单位接受，激发其在执行中的创造力。但受限于现实条件，基赵文聘，万志彬基层法治建设整体性动员的示范创建路径 13上海大学学报（社会科学版）2023 年层政府、单位并不一定能完全理解和掌握中央精神，“模糊性”可能会导致政策目标模糊、政策内容混乱、政策标准不合理等问题。同时，在目标、激励与约束差异客观存在的情况下，高度分化的科层机构会产生“模糊性”要求与科层组织之间的摩擦，从而降低执行力。16法治建设需要改变基层单位选择自身较为熟悉或基础较好的方面落实法治建设要求的做法，杜绝实际执行中“变通”地执行策略，17不断提升法治建设要求内容在基层落地的覆盖度。第三，行为全过程动员。在“压力型体制”之下，很多政策要求执行模式包括“以纵向的高位推动和中间层级的协调为策略的层级性治理”以及“横向上的高位推动和以合作、整合及信任为基础的多属性治理”等。法治建设要求的一些“模糊性”导致其不可能“对症下药”，这就需要地方因地制宜地执行。还有一些要求可能需要履行严格程序，一旦政策不符合某些地区、部门的利益要求，就会产生抵制政策的内在冲动。18一些地方单位、部门可能通过各种方式来应付考核与检查，19当地方政府执行遇到困难时，还会试图通过“申诉”来说服决策层变革治理目标，并实现软化风险约束的目标。20法治建设各项要求需要在制度、决策、执行、监督、矛盾化解等治理行为中落地，并形成长效机制，确保法治建设要求在基层落地的持续性。（三）基层法治建设整体性动员的系统行动基层法治建设的整体性动员是个系统工程，复杂适应系统理论认为，系统中的个体，为了更好地生存，能够根据自己的目标，主动与环境中的其他个体及环境进行交互作用，在交互作用的过程中“学习”或“积累经验”，改变自身的行为方式，并促进新的现象、行为和结构的出现。21在这个复杂适应系统中，法治建设参与主体、基层法治环境、基层治理法治化行为交互作用，互相建构，共同构建全方位、立体化和多维度的整体性的动员机制（见图1）。图1基层法治建设中的整体性动员框架三、法治建设示范创建的整体性动员功能法治建设是一个系统工程，关于它的示范创建也必然是需要“前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进”22的系统性工程。法治工作的特殊性质决定其动员手段必然要从主体动员、内容覆盖、过程持续三方面来落实顶层设计，最终实现基层全面依法治理的目标。法治建设示范创建的整体性功能必然通过领域全主体、内容全方面、行为全过程来体现。（一）法治建设示范创建的全国性开展为贯彻落实中央法治建设顶层设计，中央全面依法治国委员会办公室发布 关于开展法治政府建设示范创建活动的意见，从2019年7月起在全国开展法治政府建设示范创建活动，每两年开展一次，梯次推进，对照市县法治政府建设示范指标体系，树立一批新时代法治政府建设的新标杆，开创法治政府建设新局面。随后，浙江、广东、湖南、天津等省（市）委全面依法治省（市）委员会办公室也陆续开展法治政府示范创建活动，上海市委全面依法治市委员会更是面向全市街道乡镇开展法治建设示范创建活动。从中央到地方都将法治建设示范创建活动 14第5期作为深入贯彻落实党中央、国务院关于法治政府建设决策部署、不断把法治建设向纵深推进的重要抓手。（二）示范创建中法治领域全主体动员法治建设示范创建是通过政治化手段实现的社会动员，将无差别的政治指令型动员与点面结合的激励型动员结合在一起的领域全主体动员，促进法治建设从一元性向多元性参与转变。1.从依法行政到党政一体党的十六大对落实依法治国方案提出了明确要求，特别对推进政府工作法制化、依法行政进行了部署。基层作为国家治理及公共政策执行实践的基层行动主体，位于压力型体制的末端，受到来自上级与同行的行政压力。这促使其通过各种方式动员各级行政部门投入法治建设中来。进入新时代，中央将法治建设提升到关乎党和国家政治方向、根本制度以及发展道路的战略高度，要求全党全社会将法治建设作为一项重大政治责任和政治任务来完成，充分体现了党中央与国务院对于法治建设的系统谋划，法治建设主体也从行政部门、行政官员，逐步拓展到党政一体。中央全面依法治国委员会办公室发布的 关于开展法治政府建设示范创建活动的意见 及指标体系，都体现了党政一体的内容，要求党政主要负责人按照有关规定履行推进法治建设第一责任人职责。地方各级党委要加强对法治政府建设的领导，地方各级政府要切实承担推进法治政府建设的主体责任，在具体指标内容中明确党政一体推进法治建设的各方面要求，除法治政府建设外，党委同样要带头尊法、学法、守法、用法，要带头尊规、学规、守规、用规，街道乡镇还要开展党委文件和重大决策合法合规性审查。为此，各基层单位组建党政一体的法治建设委员会，推动全领域法治的全方面建设，通过体现党政一体的年度法治建设工作要点及推进，强化政绩考核与法治建设指数双重要求，督促基层党政领导干部积极推动法治建设工作，主动参与示范创建工作，实现法治领域党政一体动员。2.从主要领导到全员参与根据 党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定 的要求，党政主要负责人应发挥“关键少数”作用，切实履行推进法治建设第一责任人的职责，党政主要负责人对法治建设重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重点环节亲自协调、重要任务亲自督办，真正使本地区、本部门各项工作纳入法治化轨道。在开展示范创建的过程中，上级党委会对下级党政主要负责人履行推进法治建设第一责任的情况开展专项督查，促进主要领导切实履行法治建设第一责任人的职责。当然，法治建设示范创建不仅仅为各基层街镇树榜样、挂牌子，上级部门对法治示范单位往往会在各方面加大支持力度，对主要党政负责人优先提拔，在其他相关的督查考核中简化任务要求，甚至在开展重要改革试点、干部培训交流、先进单位或者人员表彰等方面工作时，会优先考虑示范街道乡镇。为了达到创建成功的目标，基层主要领导干部常常在本单位内利用压力性体制与锦标赛体制，借助党政组织体系把某些重要任务提升为“政治性”工作，层层下派到各下级组织及其“一把手”与部门成员。在示范创建中，基层也会引入高校、单位、社会组织等资源，通过组织会议、实施项目，充分发动基层村居、社会组织、中介机构、企（事）业单位、志愿者等社会力量，动员全民参与街镇赵文聘，万志彬基层法治建设整体性动员的示范创建路径 15上海大学学报（社会科学版）2023 年法治建设工作。不仅如此，基层的法治动员中通过推进村居务公开、社区民主协商、村规民约等将村居纳入法治建设范围，同时还推进“法治带头人”“法律明白人”全覆盖，“法治带头人”“法律明白人”带动人民群众广泛参与法治建设。示范创建可以在全社会层面上动员和汇聚实现法治建设的广泛共识，通过“熟人圈”搭建正式的制度网络，以点带面构建多元化社会动员响应体系，从而实现从领导干部到普通群众的全员参与。3.从法制部门到基层整体法治建设是一项全方位、全局性的系统工程，具有长期性和艰巨性。示范创建的过程也是跨地区、跨部门、跨行业的开展过程，基层的示范创建工作涉及基层党委、政府、责任部门和企事业单位等各类主体，需要所有涉及的部门通力合作。法治示范创建指标中的很多内容并不完全是司法所的日常工作，其中很多工作涉及基层纪工委、党政办公室、党建办公室、管理办公室、安全办公室、自治办公室、营商办公室、市容办公室、城管中队以及人大、政协的工作。在法治建设示范创建的过程中，复杂的执行任务和目标需要分解给不同的部门。基层通过法治示范创建责任制和法治建设委员会的综合协调机制，将条条与块块纳入利益相关的条块联合体中，以体制上的重构来应对目标任务的压力。在目标任务的分解架构中，基层的各部门扮演着各自的角色。党政办、司法所作为牵头单位，具体负责整个法治建设委员会的总体规划和协调、资金调配、政策落实、督查考评等工作，其他部门在自身业务领域内履行法治建设的相关要求，其完成工作任务又需要党政办、司法所等其他部门支持，各部门在目标任务的压力下协同一致，互相配合，形成一种围绕整体性目标任务而构建起来的上下联动、各有分工的条块协同治理格局。基层在整个法治示范创建工作中没有“置身事外”的条条与块块系统，常规时期的基层条块关系在压力传导的作用下不得不进行调试，形成基层条块关系的协同机制，创建活动无形地把各个条块力量动员起来。（三）示范创建中法治内容全方面动员法治建设示范创建评估指标包含了对基层党委领导法治建设、政府依法履行职能、行政决策、行政执法、社会矛盾化解、体制内外监督、行政能力建设以及普法宣传等工作的全方面考评。法治建设示范创建是通过考察基层街镇党建、政务、执法以及经济社会生活全方面内容以促进基层街镇实现制度化法治建设的内容全方面动员。1.从重点领域到内容系统部署以往基层法治实践主要集中在普法宣传、公共法律服务等领域，基层的法治建设资源大多用于这些方面，难以将法治建设在面上拓宽至各个条线。在全面依法治国总体格局中，基层法治建设需要在党委领导法治建设、政府依法履行职能、行政决策、行政执法、社会矛盾化解、体制内外监督、行政能力建设以及普法宣传等全方面加以推进。法治建设示范创建则将法治建设要求分解为一级指标、二级指标、三级指标甚至是四级指标，如 市县法治政府建设示范指标体系 就设立10项一级指标、34项二级指标、104项三级指标，包含了街镇、村居以及各个机关部门法治建设要求。如余杭法治指标体系由总指标、区级机关指标、乡镇街道评估指标和村社区评估指标构成，总量高达上千条，23致力于系统推动党委、政府、司法、社会、市场、治安、法宣等法治建设全方面工作。16第5期2.从点线突破到内容的全面考核在以往的法治建设实践中，基层往往在普法宣传、公共法律服务等领域选择小切口进行发力，并通过若干年实践形成某方面的品牌，从而实现法治建设点线突破。但法治建设示范创建是一项“优中选优”的工作，法治建设示范创建指标体系中内容都被赋予特定分值，评估的是创建者全方面的法治建设水平，是对全部的法治建设内容进行考核。法治建设示范创建机制通过内容全面考核的引导，实现法治建设全内容的动员。因此，尽管基层在推进法治建设中仍然会选择对重点内容进行发力，但也会以点线带面，系统推进法治建设。例如，为实现基层法治建设系统推进，一些地方以基层司法所为突破口，建立健全基层法治建设领导体制和工作机制，通过基层党（工）委或其法治建设领导机构每年通过专题研究部署本区域法治建设工作，对各部门领导干部细化和明确区域内相关单位推进法治建设的职责，建立任务分派、督察、考核、培训等制度机制，通过健全基层法治建设机制，实现从重点推进到系统建设基层法治转变。3.从政策执行到内容自主创新示范创建本质上是基层执行中央和上级法治建设要求，促进法治建设顶层设计在基层落地。长期以来，基层存在把上级下发的文件全部当作政策来执行的现象，这种执行方式并不考虑法治对于本地区、本部门的收益，一些地方将法治建设等同于政策执行的原因，在于基层领导干部将法治与法律混为一谈，对法治思想、法治术语的内涵、法治建设具体内容掌握不够精准。一些法治建设示范创建基础较为薄弱的街镇在“不求有功，但求无过”的思维逻辑下，为了避免“白费力”，于是直接选择“躺平”。还有一部分街镇在第一轮的创建中处于观望状态，希望通过评估其他街镇成为示范后得到的收益，并观察示范街镇推进创建时的先进做法，来衡量是否要参与下一轮示范创建，甚至直接选择“抄作业”来增加获胜筹码。但示范创建考评指标是希望通过示范创建引导基层政府主动创新性地开展法治建设，而非靠生硬的“对症下药”来完成计划目标。这意味着示范创建要求基层街镇在完成“规定动作”的同时，还要不断创新“自选动作”，丰富法治建设的内容与形式，结合自己的实务经验更能领会到评估指标的引导方向，更能结合各自业务领域的工作进行创新，形成诸多项目式的法治建设品牌。因此，在各基层街镇对照评估指标完善原先的工作的不足之处后，为了更贴合指标要求，在“锦标赛”中跑得比其他人更快，会选择额外的创新工作来使自身法治建设工作再上一个台阶。（四）示范创建中法治行为全过程动员法治建设具有渐进性特征，需要从法治建设全过程的视野来看待如何全面提升基层依法治理的水平与能力。法治示范创建就是通过示范创建活动，促进基层不断推进制度、决策、执行、监督、矛盾化解等方面的法治工作，不断提升依法治理水平，逐渐实现办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为全过程动员。1.从法治宣传到法治方式运用长期以来，基层法治建设主要是做好普法宣传工作，尚未能从基层工作全局来推进法治建设工作，法治建设效能问题长期得不到关注。在法治建设示范创建中，除了对普法宣传进行考核外，还会增设“加分项”，其内容多为与法治建设相关的成效与经验。赵文聘，万志彬基层法治建设整体性动员的示范创建路径 17上海大学学报（社会科学版）2023 年这项指标的存在无疑会拉开各创建单位之间的差距，基层需要各显神通，增强自身法治建设的创新性与实际成效。一方面，基层街镇在开展法治工作时会更加注重对外宣传，探索更有效、更接地气的宣传方式，在辖区内厚植法治文化底蕴，升级现有阵地，利用微信公众平台、抖音等新兴媒体平台，把群众真正关心且用得着的法治常识与法律条款，用生动的语言和画面展现在公众面前。另一方面，更重要的是，尝试以协调小组、项目化方式、招投标形式创新工作模式，打造通过法治化路径解决基层具体问题的专门力量，同时用社会化的方式调动全社会参与法治建设的积极性，以便创新性地解决某一领域的热点、焦点、难点问题。与此同时，示范创建中积极发挥社会公众作为法治建设成效的体验者和最终评判者的作用，从行政诉讼、行政复议、信访满意度、12345市民热线数据、居民满意度调查等多个维度，考核法治建设过程中对基层具体问题解决的成效。示范创建中被社会公众认可的经验做法，会在舆论场上得到经验交流，形成并不断扩大其品牌效应。新思路、新举措、新经验得到推广宣传，其他基层单位在解决类似问题时就有了借鉴，进而在示范创建中与其他单位互相学习对方的成熟经验和做法，不断扩宽工作视野，进一步创新自身法治建设工作，循序渐进地完善法治建设体制机制，更高效地通过法治解决具体问题，不断将法治优势转化为治理效能。2.从结果导向到法治过程强化在基层工作中，经济发展情况无疑是考评领导干部的重要标准，而法治工作的好坏直接体现在基层街镇的行政复议、行政诉讼及其胜诉率上。这种情况不可避免地令部分基层党政主要负责人存在着“重经济、轻法治”的观念，对法治工作的要求局限于降低行政败诉率与上访率。这种以结果为导向的法治工作方式，导致基层往往轻视程序正义的要求，在发生问题时通过庭外调解等方式与民众私下解决，阻碍了基层真正实现全面依法治理。示范创建的评价指标事无巨细地对基层党政权力运行的法定程序作了严格要求，以程序思维为导向落实守规则、重程序、谋平等、护人权、受监督的要求。示范创建具体指标体现了强化法治建设过程的要求，例如强调基层无以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法等情形。要求基层不断完善党（工）委依法决策机制，健全议事规则和决策程序，要求基层建立并落实政府履职法律风险防范排查和重大法律纠纷处置等事前、事中、事后机制，提升及时发现和化解各类重大法律风险的能力和水平，同时对法治建设的一些关键制度的执行过程进行考核。例如考核基层是否严格遵循重大行政决策法定流程，公众参与实效、专家论证质量如何，是否编制并发布年度重大行政决策事项目录，是否建立健全重大行政决策跟踪反馈制度，是否能够及时对外公布进度和完成情况，是否能够及时回应决策执行过程中群众关注的突出问题等。与此同时，示范创建的评估核查是对社会放开的，会邀请上级有关部门、人大代表、政协委员、专家学者、新闻记者、律师、企业和居民代表等参与考评，增加基层法治工作的透明度。这种开门核查使得基层需要高度重视法治工作的具体过程。3.从短期运动到法治习惯形成法治建设是一个设定任务并推动各项举措落地生根的动态的长期过程。24示范创建沿袭了“目标管理”的做法：首先确定原则 18第5期性目标作为一级指标，然后将其分解成作为建设要求的二级指标，之后再结合地方实际细化为具体实施方案的三级指标，并对最终分解出的各个具体目标实施情况进行考核评估，汇总出综合分数。各级地方政府亦根据创建评估的目标和规则要求，进行目标任务的逐级传递以及指标体系的分解细化，最终形成基层考核的规则和内容。就示范创建的各类指标内容来看，作为具体执行方案的三级指标往往在主观表述中有大量的“推进”“提高”“提升”“加强”“加快”“促进”“深化”“完善”“健全”“保障”“拓展”等进行时态的动词，展示出法治工作是需要持续推进的长期性工程。示范创建以法治建设（政府）评估为依据，在树立示范单位之后，并不会一劳永逸，将会对示范单位做出年度报告、回访抽查的要求，对不合格的示范单位将给予摘牌撤销的处理。一旦被取消头衔，基层街镇在各方面的地位甚至不如从未申报过示范单位的同级街镇。被评为示范的街镇必然要将法治建设作为一项长期工程来抓，示范创建通过强化基层建立法治建设委员会，并健全法治建设工作体制机制的方式，确保法治工作始终是本街镇长期的重点工作。不断动员基层各部门持之以恒地尊法、学法、守法、用法，形成法治习惯，在整体上实现全面依法治理。四、结论与思考示范创建作为一种推动顶层设计有效落地的机制，能够助推法治建设工作实现主体动员、内容覆盖、过程持续三个维度的目标，成为推进基层法治建设整体性动员的一种路径。一旦某个基层街镇成为“示范”，就意味着该街镇的工作得到了上级肯定，也更容易提升辖区居民的满意度、获得感，相关干部也极容易受到上级部门的关注与重视。在与同级别比较时，主要筹划或是参与创建的执行者也更容易得到晋升，这对基层干部而言产生了比较大的激励作用。“示范”的存在是为其他街镇解决某一社会问题提供样本，供其学习参考。非示范街镇在学习时也并不完全是“抄作业”，为了彰显与众不同，也会有所创新。一方面为了完成上级政府提出的学习目标，另一方面也是为了下一轮的“示范”创建和夯实基础。无论是“非示范”为了成为“示范”，抑或是“示范”是为了保住“示范”的招牌，双方都会选择创新。在这样的互动学习过程中，基层街镇的法治建设水平能得到提升，以点带面地向全社会发散影响力，进而实现更广范围的动员。全面依法治国是一种系统性、整体性、过程性、协同性的“整体性的法治”，25必然需要采取整体性动员方式来推进法治工作。示范创建本身也不是“一锤子买卖”，而是需要通过“回头看”和“梯次推进”来确保示范街镇始终是本地区法治建设的先进模范，通过展示正面样本和典型范例对社会进行正向引导，通过榜样的感召力和对成功经验的推行发挥引导作用，同时需要基层持之以恒地通过各种方式动员基层不断深化法治建设。“一锤子买卖”式的做法既会导致评估中的恶性竞争，也会导致大部分街镇认为这是“成功者的游戏”而放弃创建，使示范创建失去对法治建设工作的整体性动员能力。因此，法治建设示范创建需要按一定年限梯次推进创建工作，增设新的法治建设示范单位，对不合格的予以摘牌撤销，使创建成功的示范街镇为了维持“示范”的地位和荣誉而不断提升自己的创新能力从而提高全面依法治理水平，通过水平不断提升的示范创建过程实现对各基层街镇的整体性动员。赵文聘，万志彬基层法治建设整体性动员的示范创建路径 19上海大学学报（社会科学版）2023 年示范创建是推进基层法治建设的一种整体性动员方式，但也可能起到反作用从而使动员效果大打折扣。部分街镇受限于辖区人口特性与上级规划定位，在创建中往往会感叹心有余而力不足，平平无奇的街镇难以与早已全国闻名的街镇同台竞争。评估指标中的“加分项”使得一批基层政府直接选择“躺平”，抱定不可能成功的想法。此外，基层街镇的申报需要上级区委的支持。各街镇发展的不平衡使得上级部门在选择申报时难免会倾向于那些实力更强、名气更大、荣誉更多的基层单位，形成集聚的“马太效应”，这不利于示范创建发挥法治建设“指引”功能的本意。如果缺乏真实经验基础的示范创建活动成为治理方式的主流，就会造成形式意义上政府层级内部的推广、模仿和评价的空转，最终流于“以文本去落实文本”，并不能实现真正意义上的整体性动员。参考文献：1 习近平.论坚持全面依法治国 M.北京:中央文献出版社，20202 中国大百科全书出版社 简明不列颠百科全书 编辑部.简明不列颠百科全书（第 2 卷）Z.北京:中国大百科全书出版社，1985:6843 孙晓晖，刘同舫.公共危机治理中社会动员的功能边界和优化策略 J.武汉大学学报（哲学社会科学版），2020（3）:23-32.4 陈 潭.政 策 动 员、政 策 认 同 与 信 任 政治以中国人事档案制度的推行为考察 对 象J.南 京 社 会 科 学，2006（5）：65-71.5 李怀，贺灵敏.集体行动的内部动员过程硬强制动员与软强制动员 J.华中科技大学学报（社会科学版），2009（5）:99-104.6 李勇军.政策动员及其在中国的转向 J.云南行政学院学报，2011（3）:40-42.7 林超超.合法化资源与中国工人的行动主义：1957 年上海“工潮”再研究 J.社会，2012（1）:197-219.8 王奋宇.论社会意识形态向社会心理的内化及其过程 J.社会学研究，1988（5）:115-126.9 陈家建.项目制与基层政府动员对社会管理项目化运作的社会学考察 J.中国社会科学，2013（2）：96-79，205.10 潘博，王立峰.新时代党建引领基层治理面临的现实困境及其化解路径以社会资本为分析视角 J.社会主义研究，2020（5）:110-117.11 曾智洪，游晨，陈煜超.积极型政府数字化危机治理：动员策略与理论源流以抗击新冠肺炎疫情为例 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200233,China）Abstract：The realization of top-level design of legal construction relies on effective implementation atgrassroots levels,which means all members should be mobilized in grassroots legal construction,and systematicactions should be taken in terms of subject mobilization,content coverage and action continuity.As an overallmobilization path to the advancement of grassroots legal construction,demonstration mechanism can achievefull participation of all members,full coverage of legal contents,and whole process embodiment of legalthinking and legal approaches in grassroots legal construction.Demonstration mechanism can effectivelyimprove the overall grassroots governance in accordance with law in the three dimensions of subjectmobilization,content coverage and process continuity,advance simultaneously State governance,legalenforcement and administration exercise in accordance with the law,and promote the integrated construction ofState,governments and society under the rule of law.Key words：grassroots legal construction;overall mobilization;demonstration mechanism（责任编辑：魏琼）赵文聘，万志彬基层法治建设整体性动员的示范创建路径 21