海洋环境保护政策分析模型——以浙江为例.pdf
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1、第 36 卷 第 5 期 宁 波 大 学 学 报(人 文 科 学 版)Vol.36 No.5 2023 年 9 月 JOURNAL OF NINGBO UNIVERSITY(LIBERAL ARTS EDITION)Sep.2023 收稿日期:2023-03-03 基金项目:浙江省自然科学基金基础公益研究项目“海洋产业发展效率分析模型构建及其关键行业碳中和障碍诊断研究”(LGF22D010002)第一作者简介:马仁锋(1979-),男,湖北枣阳人,教授,博士,主要研究方向:经济与文化地理学。E-mail: 海洋环境保护政策分析模型 以浙江为例 马仁锋1,2,孙静怡2,3,朱闽儿2,3(1.宁波
2、大学 东海研究院,浙江 宁波 315211;2.宁波大学 浙江省陆海国土空间利用与治理协同创新中心,浙江 宁波 315211;3.宁波大学 教师教育学院,浙江 宁波 315211)摘要:政策工具的选择和使用是政府综合治理海洋生态环境的主要手段之一,对实现海洋经济可持续发展具有重要意义。为审视浙江省海洋环境保护政策的合理性,选择 2016-2022年浙江省出台的涉及海洋环境保护的政策文本为研究对象,利用 Nvivo软件进行分析。研究发现:浙江省在海洋环境保护过程中出现了命令控制型政策工具使用过溢,市场激励型、信息公开型以及社会参与型政策工具使用不足的问题,且在控制阶段政策工具的搭配组合存在不合理
3、现象。未来,浙江省应站在海洋环境可持续视角,着眼于政策效用调整政策工具的运用,充分发挥其协同作用以构建海洋环境保护的长效机制。关键词:海洋环境保护;内容分析;政策工具;海洋强省战略 中图分类号:X-01 文献标识码:A 文章编号:1001-5124(2023)05-0102-09 DOI:10.20101/ki.1001-5124.202303008海洋是人类生存和发展的第二空间1。随着社会经济发展需求的增长,陆域资源不断耗竭,人类对地球资源的利用重心逐渐由陆域转向海洋2。滩涂围垦、海洋工程、海水养殖和海洋旅游等海洋活动日益多样化、频繁化,沿海海域承受着远超其自净能力的污染物排放3,陆源及海上
4、倾废、海上事故及船舶排放等海洋环境污染问题接连出现4,海洋经济可持续发展、海洋资源绿色利用对生态环境保护的依赖性增强5。习近平同志指出“正确处理发展海洋经济与海洋环境保护的关系”6,以夯实生态本底为总基调应对海洋经济与生态环境之间矛盾。浙江省是习近平海洋强国论述的重要萌发地之一,拥有资源禀赋和国家战略的双重优势7。在新时代中国特色社会主义思想指导下,结合地方实际升级海洋环境治理模式,全力朝着“海洋资源利用更集约节约,海洋生态保护体系更安全有效”8 发展目标前进,助力海洋生态文明建设。海洋的开放性、流动性及整体性给海洋环境保护与治理增加了难度9。作为一项长期性、复杂性的系统工程,海洋环境保护过程
5、中相关政策工具的选择和运用是否科学合理,直接影响了政策成效。因此,对达成海洋环境保护目标的政策文本展开深入研究具有重要意义。本文构建政策“工具控制阶段”二维分析框架,系统梳理并阐明浙江省海洋环境保护政策演进特征,采用内容分析法开展定量研究,探讨相关政策工具的使用状况,旨在为制定更科学完善的海洋环境保护政策进而构建海洋环境保护长效机制提供参考。一、分析模型构建 政策由一系列政策工具搭配构成。政策工第 5 期 马仁锋等:海洋环境保护政策分析模型 103 具是政策制定者用以实现特定目标的手段,包括强制性工具、自愿性工具以及混合性工具。因此,工具的选择、运用、组合的科学性可以作为政策制定合理与否的判断
6、依据。本文以政策工具为切入点,构建海洋环境保护政策工具类型及控制阶段的二维分析模型。(一)政策工具维度(X 维度)学界尚未形成政策工具划分的统一标准,不同学者基于自身认知提出政策工具分类形式,构成其多样化分类。国外主流政策工具划分方式有:(1)最传统的二分法10,将环境政策工具划分为命令控制型及经济激励型(市场化)两类,划分过于简单而不适用于其运用情况的深入分析;(2)Rothwell 和 Zegveld 以供给导向、环境导向和需求导向为理论框架,阐述了各类政策工具及作用,应用较为广泛11;(3)经济合作与发展组织(OECD)三分环境政策工具体系更具有代表性,分为命令控制型、经济激励(市场机制
7、)及劝说式三类工具12。中国研究政策工具的起步较晚,部分学者结合环境政策实际,改造已有政策工具分类体系。其中,陈振明将政策工具划分为社会化手段、市场化工具、工商管理技术三类13;肖建华聚焦于环境管理,认为生态环境政策工具经历了命令控制型工具、基于市场的激励型工具、自愿性环境协议工具及基于公众参与的信息公开工具的演变14。考虑到文本分析的可操作性,借鉴许阳的环境政策工具分类体系15,该体系类型详尽且区分度较高,将政策工具分为命令控制型、市场激励型、信息公开型和社会参与型,每类下列出了详细且可操作性的政策工具,结合浙江省海洋环境保护政策的实际情况对其进行细化调整,最终形成较为明确且适应区域特征的政
8、策工具分类体系(表 1)。1.命令控制型政策工具,指各涉海的行政部门根据有关法律法规等对涉海主体的行为进行直接管制,具有强制性,应对突发危机情况最为有效,但同时对企业或个人的技术创新欠缺激励作用。2.市场激励型政策工具,指通过收费、补贴、补偿和保险等多样化方式,以显性经济激励为手段,推动企业在排污成本和收益之间进行自主选择16。这类工具可以较好调动涉海主体的积极性,促进污染防治和环境保护技术的创新,有助于形成成本低、效率高的海洋环境保护体系。3.信息公开型政策工具,主要采用信息公开这类不具有强制性的非行政命令以及非经济性方法,向公众提供海洋环境保护相关信息,改变涉海主体的海洋环境保护观念,引导
9、保护海洋环境的自发性行为。这一类型的政策工具通过正面引导企业或个人来降低海表 1 海洋环境保护政策工具及其分类 控制阶段 命令控制型 市场激励型 信息公开型 公众参与型 事前控制 登记、许可证和审批制度 海域有偿使用金制度 科学技术研发 对海洋环境保护的宣传教育 海洋生态保护红线 环境资金投入、补助和赔偿 环境影响报告书 专家和公众参与环境影响评价 三线一单 河(湾、滩)长制 海上污染事故应急预案 污染物排放总量控制 事中控制 海洋环境监测监管 海洋环境保险制度 海洋环境监测信息 公众检举和控告 污染物排放总量控制 环境资金投入、补助和赔偿 环境影响报告书 专家和公众参与环境影响评价 事后控制
10、 海洋执法 生态补偿制度 海洋环境监测信息 公众检举和控告 环境资金投入、补助和赔偿 对有特殊贡献个人的表彰和奖励 104 宁波大学学报(人文科学版)2023 洋环境保护成本。4.社会参与型政策工具,是通过舆论、道德压力等手段来鼓励和引导社会公众参与海洋环境保护工作,实现预设的政策目标。(二)控制阶段维度(Y 维度)政策工具类型划分不具有绝对性,某一单元可能同时涉及两个政策工具,单纯依靠类型分析不能完全检视浙江海洋环境保护政策文本倾向。因此,为理清政策文本的动向特征,引入政策工具实施的控制阶段作为分析的 Y 维度,以污染事件的预防、急救以及善后分别对应事前控制、事前控制以及事后控制。理论上,三
11、个阶段并不互相排斥而独立存在,只有合理搭配混合使用才能达到更优的环境保护成效。事前控制指在海洋环境受到损害或发生之前,对有关行为进行控制以防止事件发生;强调预防作用,能够最大程度减轻海洋环境损伤;但相关行为主体表现出较强自我意识,完全杜绝人为损害海洋环境的事件并非易事。事中控制指在海洋活动过程中对可能或者已经产生的海洋环境损害行为实施控制手段,以反馈信息为依据,及时进行调整和修改,从而达到管制的目的;具有很强的灵活性,能够根据环境反馈的信息,快速对有关行为进行控制和调整,但对政府的敏锐度和反应能力提出较高要求。事后控制指在海洋环境受损后的控制,通过强化手段来增加行为主体的保护行为,或减少损害行
12、为发生的可能,或修复已受损的海洋环境。事后控制能够提供海洋环境受损的确切信息,易于责任认定和追偿,但是具有强滞后性,强调损害发生后的补偿机制。二、浙江海洋环境保护的政策文本(一)政策文本的演进特征 以浙江省海洋环境保护关键政策颁布时间节点为依据划分四阶段,明确其演变动向。1.海洋环境保护政策起始阶段:2004-2005 年。在习近平同志谋划的“八八战略”指导下,浙江开始向着海洋资源利用与海洋环境保护并举的目标前进,不断打开思想空间、认知空间和发展空间17,是传统重陆轻海观念转变的重要契机。2004 年浙江省出台首个针对海洋环境的地方性法规浙江省海洋环境保护条例,标志着海洋环境法制化的一大进步,
13、强调了海洋环境保护意识和实践的重要价值。在“绿水青山就是金山银山”理论提出后,浙江开始逐步探索海洋环境保护的创新举措。2.海洋环境保护政策探索阶段:2006-2010 年。2006 年,浙江省出台浙江省海域使用管理办法,规范了海洋功能区划、海域使用权、海域使用金等;颁布浙江省海洋特别保护区管理暂行办法为浙江践行海洋资源环境可持续发展提供支撑。此后,有关省级航道、港口、海洋污染防治等政策陆续出台,海洋环境保护的内容不断丰富。该阶段海洋环境保护持续提升,但政策关注点依旧聚焦海洋经济发展造成的环境污染问题,实为被动治理。3.海洋环境保护战略发展阶段:2011-2017 年。国家层面高度重视浙江可持续
14、发展,于 2011 年批复浙江海洋经济发展示范区规划,充分挖掘浙江海洋生产力,以海洋环境为支撑激活海洋经济。2012 年,党的十八大提出“海洋强国”,保护海洋生态环境、实现人海和谐成为海洋强国建设的内在要求。作为习近平海洋强国战略系列论述的重要发源地之一,浙江省坚持陆海统筹理念,以高度的战略视野推进海洋资源利用与海洋生态环境保护,实现海洋的可持续发展。4.海洋环境保护政策转型阶段:2017 年至今。2017 年开始,浙江省出台一系列海洋环境保护政策,展开海洋环境综合治理,推动海洋强省建设。河长制作为一项先试先行的浙江经验被编制为规范性文件,革新海洋生态保护机制;海洋生态红线、渔业安全等管理政策
15、完善推动海洋环境保护政策体系完善。2022 年,浙江省发布 浙江省海岸带综合保护与利用规划(征求意见版),从规划层第 5 期 马仁锋等:海洋环境保护政策分析模型 105 面对陆海统筹、人海和谐的理念作出政策回应。该阶段海洋环境政策已由被动的海洋污染防治转变为主动的海洋生态环境保护。(二)政策文本选择 本文涉及的政策文本来源于浙江省人民政府门户网站,对政府公报或政府信息公开栏进行关键词搜索,通读搜索到的政策全文,剔除内容不涉及海洋环境保护的政策文本。由于涉及海洋环境的政策文本数量较多,为了提升其选择的准确性,本次选取遵循如下原则:(1)政策文本属于省级,发文机构为浙江省人民政府及相关部门,这主要
16、规避各沿海市因其海洋生态环境情况迥异所致的政策文本过于地方化问题;(2)发文时间范围为2016 年 1 月至 2022 年 7 月,目的是分析“十三五”以来浙江海洋环境保护政策工具运用的合理性;(3)政策文本内容与海洋环境直接相关;(4)政策文本包括法律法规、规划(含意见稿)、方案及通知等类型,政策解读、批复等不纳入研究范围。考虑到政策文本的可获取性,首选互联网公开数据中符合要求的政策文本。针对同一政策的不同版本,一律选择最新的版本,最终得到符合上述遴选条件的政策文本共 20 份(表 2)。(三)政策文本分析单元编码 以句号为单位,对遴选出的 20 份政策文本进行分析单元的选取,原则如下:(1
17、)文本必须涉及上文所述的具体政策工具类型且可辨别;(2)文本内容必须涉及海洋,包括海岸或者海岛;(3)若同一段落中的前后句涉及同一政策工具且大意相同,则视为同一分析单元;(4)当一句话涉及两种政策工具时,将其表 2 浙江省 2016-2022 年海洋环境保护相关政策 政策名称 发文时间 浙江省海洋生态环境保护“十三五”规划(2016-2020)2016-09 浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省海洋生态建设示范区创建实施方案的通知(浙政办发201728 号)2017-03 浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省排污许可证管理实施方案的通知(浙政办发201779 号)2017-07 浙江省人民政府办公
18、厅关于印发浙江省海洋生态红线划定方案的通知(浙政办发2017103 号)2017-09 浙江省海洋环境保护条例(2017 年修正)2017-09 浙江省海岸线保护与利用规划(2016-2020 年)2017-09 浙江省人民政府关于加快建设海洋强省国际强港的若干意见(浙政发201744 号)2017-11 浙江省人民政府关于发布浙江省生态保护红线的通知(浙政发201830 号)2018-07 浙江省海洋与渔业局关于加强海岸线保护与利用管理的意见(浙海渔发20182 号)2018-07 浙江省海岛保护规划(2017-2022 年)2018-09 浙江省生态环境厅等九部门关于印发杭州湾污染综合治理
19、攻坚战实施方案的通知(浙环函2019116 号)2019-04 浙江省自然资源厅 浙江省发展和改革委员会关于印发 浙江省加强滨海湿地保护严格管控围填海实施方案 的通知(浙自然资规20191 号)2019-04 浙江省生态环境厅关于印发浙江省“三线一单”生态环境分区管控方案的通知(浙环发20207 号)2020-05 浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省近岸海域水污染防治攻坚三年行动计划的通知(浙政办发202026 号)2020-06 浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省生态海岸带建设方案的通知(浙政办发202031 号)2020-06 省发展改革委 省生态环境厅关于印发浙江省海洋生态环境保护“十四
20、五”规划的通知(浙发改规划2021210 号)2021-05 浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省八大水系和近岸海域生态修复与生物多样性保护行动方案(2021-2025 年)的通知(浙政办发202155 号)2021-09 浙江省海岸带综合保护与利用规划(2021-2035 年)(征求意见版)2022-04 浙江省人民政府关于印发浙江省美丽海湾保护与建设行动方案的通知(浙政发202212 号)2022-04 浙江省生态环境保护条例 2022-05 106 宁波大学学报(人文科学版)2023 归为主要阐述的政策工具类型(若无法区分主次,则两类均可计次)。对识别出的分析单元按照“政策文件序号分析单元
21、序号”的形式进行编码,将其归类至二维分析模型框架中,最终形成海洋环境保护政策文本的内容分析单元编码表(表 3)。三、浙江海洋环境保护政策的类型与动向(一)政策工具维度(X 维度)分析 政策工具维度分析结果(表 4)显示:(1)命令控制型工具占比最高,以 67.2%成为浙江省海洋环境保护过程中使用率最高的政策工具类型;(2)其他三类政策工具的使用情况无显著差异,市场激励型政策工具使用占比11.3%,信息公开型、公众参与型政策工具使用占比为 10.8%。这表明浙江省更偏向于使用具有强制性的命令控制型工具,与浙江海洋环境保护政策特征一致,符合现阶段浙江借助政府强制力推行海洋综合治理实现陆海统筹的实际
22、情况。此外,命令控制型的政策工具最为丰富,囊括数量最多,反映了海洋环境保护对政府的依赖程度。在浙江历届省委省政府驱动下,浙江省海洋环境治理聚焦点不断升级,但政策落地时存在阻力,命令控制型政策工具的运用能够最快程度推进政策执行,加快人海和谐的海洋强省建设步伐。政府对不同命令控制型工具的选择与使用表现出明显偏好。其中,海洋环境监测监管工具使用了 39 次,占 31.2%;污染物排放总量控制工具使用了 19 次,占 15.2%;海上污染事故应急预案工具、海洋执法工具使用16次,占 12.8%,分别位居命令控制型工具使用频次的前三位,通常用于海洋环境污染治理工作。浙江海洋环境污染话题的被关注度较高,在
23、治理需求推动下,浙江省环境监测技术不断升级,能够通过及时的监测信息反馈科学处理海洋环境问题,对于海洋环境污染等突发事件的应急能力增强。此外,河(湾、滩)长制、三线一单等新的政策工具也投入使用。表 3 海洋环境保护政策文本的内容分析单元编码示例 编码 浙江省海洋生态环境保护“十三五”规划(2016-2020)内容分析单元 1-1 深入实施“河长制”工作推进象山港入海污染物总量控制示范工程。1-2 根据水污染防治行动计划要求,研究建立我省重点海域和沿海各设区市的总氮排放总量控制制度。1-3 严格海洋工程建设项目环评和审批,加强动态执法监管实现海洋倾废的海陆同步监督管理。1-4 完成全省海洋生态红线
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