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建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 8 期2023 年 8 月Vol.44 No.8Aug.2023摘要：从某设计院承接的152个工程总承包项目中挖掘典型案例，并分析费率模式下总承包项目产生定价纠纷的原因；在此基础上，从发包人、财政评审单位、承包人等多个利益相关方角度进行分析，提出将财审工作移至概算阶段、采用模拟清单招标、建立健全政府材料（设备）公共询价平台、以共同招标结果计取合理费用等建议，以期减少总承包项目的定价纠纷，推动工程总承包模式优势的充分发挥。关键词：工程总承包项目；政府材料设备公共询价平台；模拟清单招标；共同招标中图分类号：F426；F284文献标识码：A文章编号：1002-851X（2023）08-0034-06DOI：10.14181/ki.1002-851x.202308034引用本文 毛万全，陈梦黎.费率模式下总承包项目定价纠纷原因分析及建议J.建筑经济，2023，44（8）：34-39.作者简介：毛万全，高级工程师，主要从事总承包项目费控管理工作。陈梦黎，工程师，主要从事工程造价管理、项目管理等方面的工作。2017年以来，国家及各级政府大力推出工程总承包相关政策，促使总承包项目呈爆发式增长，工程总承包模式已成为引领工程承包领域的新模式。随着该模式的快速发展，工程实施过程中产生了各种问题。以某市政设计院为例，近期来其不断加大对工程总承包模式的实践探索，承接了152个总承包项目，签约合同价累计267亿元。根据合同形式对其承接EPC项目进行统计发现（详见表1），总价合同23个，模拟清单项目（实质为执行限额设计的单价合同）6个，采用费率招标的合同形式项目123个（以下简称：费率EPC合同）。由表1知，在项目预结算阶段产生定价纠纷的项目高达73个，且费率EPC合同中出现纠纷项目占同类型项目比例高达58.54%，占所有类型项目比例为47.37%。同时，对市政行业其他设计院进行调研发现，80%设计院处于传统设计院转型以工程总承包模式承接项目的关键阶段，且在该阶段发展过程中，签订费率EPC合同比例高达80%，出现定价纠纷问题比例约为60%，甚至于其他工程行业采用费率EPC合同项目的定价纠纷比例也常年居高不下。由此可知，分析费率模式下EPC合同定价纠纷的原因，对于设计院甚至于全行业而言，都是推进总承费率模式下总承包项目定价纠纷原因分析及建议毛万全，陈梦黎（中国市政工程中南设计研究总院有限公司，湖北 武汉 430010）第 44 卷第 8 期35毛万全，等费率模式下总承包项目定价纠纷原因分析及建议包健康发展亟待解决的问题。我国政府投资项目大部分使用财政资金，根据 2009 648号文 财政投资评审管理规定：通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效；同时中华人民共和国审计法 第二条规定：国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。鉴于政府使用财政资金进行投资时，在项目实施过程中一般需经历施工图预算财政评审、竣工结算后结算审计，本文以工程总承包预结算过程中产生纠纷为切入点，深入分析发包人、承包人与财政评审单位三方利益点，为解决工程总承包施工过程中造价纠纷问题提供思路。1预结算定价纠纷原因分析本文以某设计院承接的工程总承包项目为例，采用内容分析法、案例分析法对产生纠纷的项目进行分析，并在此基础上列举解决方案，分析纠纷参与方各自立场以寻求最优解。对某设计院产生纠纷的73个EPC项目的合同进行内容分析后发现，EPC合同一般在合同中约定计价依据，例如：施工图预算编制依据为 建设工程工程量清单计价规范、XX省XX工程消耗量定额及全费用基价表、XX省建筑安装工程费用定额、材料价按财政评审时最新一期的信息价、人工费按最新公布的政府发布的人工费调整文件执行，勘察设计费按投标报价包干；总承包其他费按投标报价包干；以及拟采用的施工组织设计编制施工图预算，等。当常规定额子目套用有相关政策文件依据以及人工、材料、机械等有可查询信息价时，发承包方可达成一致意见。反之，若出现材料设备无信息价，同一 工作内容采用不同定额套用，定额缺项，施工方案不同，合同约定不明，政策性调整与合同约定相背以及结算审计单位不认可财政评审等问题，往往容易导致定价 困难。1.1信息价中未刊载的材料、设备定价纠纷随着五新技术的发展，越来越多的新型材料、设备以及产品用于工程建设，而信息价上刊登多是一些常规材料，如钢筋、混凝土、水泥、砂石料等，某些地方甚至连沥青砼、柴油、汽油、水、电的信息价都未公布。针对信息价中未刊登或发包人要求的特殊材料、设备用于工程建设中的情况，总承包合同中一般会约定由发承包双方共同询价确认，但财政评审单位评审表1工程总承包项目预结算价格纠纷数量统计表序号合同价格形式项目数量预结算产生纠纷项目数量占同类型合同比例占总数比例1总价合同2314.35%0.66%2模拟清单合同600.00%0.00%3费率EPC合同1237258.54%47.37%合计1527348.03%48.03%建 筑 经 济2023年36时认为该价格不合理。项目实践中，财评一般建议采取以下三种方式处理该问题：一是财评自行询价，且将询价结果作为评审依据，而询价时不考虑发包人的需求（材料设备的规格型号、品牌要求、供货时间、付款条件、后续服务以及总包合同的下浮率等诸多因素），导致询价结果偏低，承包人难以接受；二是要求承包人提供已采购设备的发票作为财评依据，承包人还需额外承担资金成本、质量保修风险、工程建设一切险、履约保函手续费、预付款担保费手续费、招标代理费、材料检测费、印花税等其他费用，此法无法保证承包人的利益导致其无法接受；三是以材料暂估价的形式计入财评，将定价的矛盾转嫁结算审计单位，但项目进入结算时，结算审计单位以财政评审未定价不予以评审为由将问题推给财政评审单位，双方僵持导致该问题无法 解决。笔者曾负责某工程总承包项目，合同约定“设备管材以询价结果为准，不再按照报价下浮率进行下浮”，因项目所在地造价信息未刊登球墨铸铁管价格，发包人采取以招标的形式确定球墨铸铁管的价格，DN1400、DN1200球墨铸铁管的中标价分别为2950元/m（不含税价）、2550元/m（不含税价），且低于周边城市信息价，但发包人以及施工图预算财审评审单位（以下简称“财评”）认为中标的单价偏高不认可中标结果，对施工图预算单价不予定价，导致承包人无法采购管材，使得项目处于半停滞状态。后因国际形势突变，大宗原材料价格涨幅较大，钢材及球墨铸铁管价格比中标时同等型号管材价涨幅超50%以上。仅因球墨铸铁管未及时定价，项目延期2年，建设成本增加5000万元，且不能在合同工期内完成通水，造成了巨大的经济损失和社会效益损失。1.2定额缺项导致的定价纠纷定额一般由国家、地方主管部门或授权部门颁发，是建设工程实行工程量清单计价的基础，是企业投标报价、内部管理和核算的重要参考依据；各地区及施工单位，都必须严格遵守和执行，不得随意变更定额的内容和水平。因此定额必须在一定时期、一定范围内保持稳定状态。省市地区的定额一般五年修编一次，随时间的推移，定额水平就会变得相对陈旧滞后，尤其五新技术的涌现，使得定额缺项问题给正确合理的计价带来一定困难。以某特大桥总承包项目为例，该特大桥桥全长1434m，跨径布置65m+123m+156m+123m+1090m+55m，钢绞线张拉长度长达165m。该省定额说明有“本章定额中钢绞线按15.24mm、束长在40m以内考虑，如规格不同或束长超过40m时，应另行计算”的规定，表明钢绞线可另计，但未给出具体的解决方案。发承包双方为解决问题，将其反馈至省造价站寻求建议，造价站提出：一是现场测定定额消耗量；二是双方自行协商价格作为结算依据。根据建议，承包人提出用现场实测的方法测出定额消耗量水平，经过实测后发现单价过高，发包人难以接受。转而采取双方协商，发包人又提出该项目为政府投资项目，签认任何价格都需要依据，无法达成一致引起定价 纠纷。1.3不同施工方案导致的定价纠纷在项目管理中质量、造价、安全以及进度四第 44 卷第 8 期37者相互制约、相互依存。承包人依据合同、招标文件、发包人要求以及现场条件编制施工图预算报送发包人，由发包人送至财评进行评审。而财评往往只关注总投资，不考虑现场实际情况、工期要求以及工程施工顺序，忽视发承包双方要求，导致无法达成一致意见。以某EPC项目为例，项目包括取水泵房、净水厂、加压泵站和清水输水管线四部分工程内容，其中净水厂区填土约12万m3，清水输水管线工程开挖余土约13万m3。总承包单位在编制施工方案时，考虑清水输水管线部分临时征地暂未完成，净水厂区土方暂按取土回填，管线部分余土均外弃。而财评从项目整体考虑土方平衡，认为管线余土可用于厂区填土，既减少土方外运及消纳费用，又节约取土费用，导致两方费用争议约900万元。1.4政策性调整同合同约定原则相背导致的纠纷在EPC合同中，如政策性调整、法律法规引起的价格调整、发包人指令、物价波动引起的价格一般均有调整条款。但某些发包人在设置合同条款时约定不因政策性调整合同价，从而引发定价纠纷。例如，近年国家出台相应的税改政策，建筑行业增值税税率由11%调整至10%，再由10%调整至9%，税改的新税率可能会引起合同金额争议。某总承包项目财评后的费用为79300万元，税率为11%；施工期间承包单位根据税改政策向发包人开具发票8000万元（税率11%）、发票12000万元（税率10%），其他均按9%的税率开具发票，而财评认为承包人应按合同约定开具增值税发票，故由于税率政策调整引起的审减合同金额高达1066.503万元；对此，承包人以“合同价格不因国家政策调整而调整”合同条款认为该部分属于风险费用，应当由承包人所得，由此产生 纠纷。2解决的措施及建议通常情况下，发包人采用EPC模式是本着将结算价控制在合同价内的原则以达到控制项目投资的目的。根据费率EPC合同模式下一般工程定价过程，笔者对上述产生的各项问题，提出以下措施、建议：2.1建立工程材料设备询价政府公共询价平台为解决EPC项目由于无信息价材料（设备）及发包人有特殊要求的材料价格产生纠纷的问题，可通过建立政府公共询价平台，以不少于三家供应商的询价结果作为发承包方双方结算的依据。据悉，深圳市建设工程材料设备询价采购办法 中规定：询价采购活动应当集中在询价采购网络服务平台进行，并依托深圳市电子招标投标公共服务平台建立统一的询价采购网络服务平台。在实施过程中，承发包双方可就无信息价的材料设备及特殊要求的材料，在平台上查询即可。某设计院利用该平台上信息价有力解决了材料（设备）定价难题，可见通过在全国范围内推广公共询价平台能有效解决此类问题。2.2采用模拟清单招标项目初步设计完成后，项目的建设内容、设计图纸已达到可确定项目的总投资的深度，此时，可依据初步设计图纸、发包人要求（对项目质量、安全、进度及材料设备品牌等方面）编制模拟工程量清单随招标文件一同发布，并限毛万全，等费率模式下总承包项目定价纠纷原因分析及建议建 筑 经 济2023年38制投标人以下条件：（1）模拟清单中的单价和最高投标限价中的工程量（数量）和价格（费用）仅供参考，投标人应当结合项目实际进行报价，并填写相应工程量和综合单价；（2）暂定金额及其组成内容按招标人要求，投标人不作修改；（3）构成投标总价的各项均需填写价格，且只允许有一个报价，投标报价合计金额不得超最高投标限价，否则为废标；（4）投标总价组成不完整，漏项、错项等情况，均视为该费用己包含在投标总价中；（5）投标人认为模拟清单中的清单条目不足、不符合拟定方案或需要补充子目，均可增加报价清单，但必须同时列明相应价格和数量。（6）招标文件中约定投标单价同招标人模拟清单单价偏差在10%以内，否则要求承包人修正投标报价文件，防止投标人不平衡报价。（7）约定限额设计，确保项目总投资控制在概算范围内。通过模拟清单招标方式，以招标、中标文件为基础，报价清单为附件签订合同，经过公平、公正、公开的招标环节，使材料（设备）单价均达成一致、方案基本认可，在项目实施过程中将极大减少材料（设备）、定额缺项以及施工方案导致的定价纠纷问题的产生。由某设计院承接EPC项目情况（见表1）可知，以模拟清单形式签订合同的6个项目均未发生纠纷，且项目预结算顺利，由此可见可大力发展该方式作为费率模式下总承包项目的定价方式。2.3前移财政部门评审工作，以审后概算价为招标控制价，以投标人的中标价签订总价合同，中标价即为合同价为保证政府投资建设项目资金的使用效率和安全，项目大多遵循公开透明的原则履行设计概算、财政投资评审、结算审计等程序，同时，在该过程中，财政及结算审计等多方政府部门直接介入项目以保证预结算的真实性、准确性、完整性。基于该现状，本文建议将初步设计审批完成后进行工程总承包招标，此时投资概算、项目建设内容、施工技术方案均相对明确，将财政部门审核预算工作前移至评审概算，财审可依据初步设计图纸、造价文件、发包人要求（质量标准、工期）、现场条件以及拟采用的施工方案评审项目，以批复后概算结果为招标控制价，后续进行招投标工作，以投标人的中标价签订总价合同，中标价即为合同价。此举不仅使投标人充分竞争形成总价，解决了合同定价问题，也符合 财政投资评审规定 关于财政部门通过对财政性资金项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查的规定，同时顺利解决了以上材料（设备）、施工技术方案的定价纠纷。2.4发承包双方共同招标，以招标结果计算合理管理费利润建议材料、设备以及专业工程暂估价由发承包人共同招标确定，根据中标结果签订合同，并以合同价格计取百分比计取合理利润，就能合理规避政策性调整给发承包双方带来的纠纷问题。根据笔者了解，福建省的某些总承包项目招标文件中就明确了双方共同招标，以中标合同计取6-8%的管理费及利润，对此参建几方均无异议。此建议下，无论政策如何变化，只取中标合同价格的相应百分比作为管理费或者利润，既能保证招标项目价格的合理性，又能保证承包人的利益，还能加快工程 第 44 卷第 8 期39进度。3结语本文以实际案例分析了费率招标项目中定价困难的典型纠纷情况，利用内容分析法、方案比较法对相关问题进行分析，并提出了建立政府公共询价平台、采用模拟清单招标、将财政部门评审工作前移以及以共同招标结果合理计算管理费、利润等措施解决总承包项目定价纠纷，希望为设计院承接工程总承包项目减少定价纠纷提供参考，推动工程总承包发展。参考文献1 曾玉华，周艳.完善政策体系破除设计施工“两张皮”工程总承包政策发展展望J.中华建设，2021（8）：13-15.2 蒋梅，张泽南.工程总承包合同价格与计价模式分Analysis on the Pricing Disputes of General Contracting Projects under the Rate Model and SuggestionsMAO Wanquan，CHEN Mengli（Central&Souththern China Municipal Engineering Design and Research Institute Co.，Ltd，Wuhan 430010，China）Abstract：This article explores typical cases from 152 EPC projects undertaken by a design institute，and analyzes the causes of cost disputes arising therefrom from the perspectives of multiple stakeholders such as the employer，financial evaluation unit，and contractor.Finally，proposes suggestions of moving the financial review work to the budget estimation stage，adopting simulated list bidding，establishing and improving a public inquiry platform for government materials（equipment），and calculating reasonable costs based on the results of joint bidding，in order to reduce the pricing disputes and truly exert the investment advantages of EPC projects.Keywords：EPC project；public inquiry platform for government materials and equipment；simulation list bidding；joint bidding析J.工程技术研究，2022（12）：125-127.3 张京兵.工程物资采购过程中质量、费用、进度、安全之间关系及控制措施J.交通企业管理，2012（3）：37-39.4 李亚丽.浅谈财政投资项目评审与工程造价全过程控制J.建材与装饰，2019（6）：158-159.5 曹珊.解读 建设项目工程总承包合同（示范文本）J.项目管理评论，2021（2）：26-31.6 王蕾，李海凌，冯利.工程总承包模式下房屋建筑工程的总承包费用构成分析J.四川建筑，2019（1）：203-205.7 彭桂平，戴彤，方锦标，等.工程总承包合同计价模式研究J.建筑经济，2021（5）：21-24.8 顾伟传.EPC总承包合同计价模式及风险管理研究J.价值工程，2019（17）：8-11.9 舒艳华.工程总承包模式的投资控制重难点简析J.建筑，2019（12）：34-35.毛万全，等费率模式下总承包项目定价纠纷原因分析及建议