对监察案件认罪认罚从宽处罚的双重考察.pdf

-28-第 38 卷第 3 期江苏警官学院学报Vol.38 No.32023 年 5 月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTEMay 2023法学研究对监察案件认罪认罚从宽处罚的双重考察刘用军李桂芳摘要：监察法对认罪认罚作出了不同于刑事诉讼法的规定，导致监察案件认罪认罚从宽在适用上与刑事诉讼法发生冲突，乃至和刑法规定也不协调。学界认为要更好地实现两者的衔接，应当对监察法的认罪认罚规定以及其他规范加以修正完善，最终达到“法法衔接”的目的。这是一种规范性视野下的认知。须知，监察法制定特殊的认罪认罚从宽制度，并要求在刑事诉讼环节保持独立性，有着特殊的服务政治大局的考量。对认罪认罚从宽制度的衔接不能仅从规范视野去认识，还必须有政治大局的视野。只有在双重视野下，才能正确处理进入刑事诉讼环节的监察认罪认罚从宽案件，从而实现监察法、刑事诉讼法乃至刑法的有机统一。关键词：监察案件；认罪认罚从宽；政治学视野；规范性视野中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1672-1020(2023)03-0028-06中华人民共和国监察法第 31、32 条规定了监察调查案件认罪从宽处罚的具体范围和条件。在这些条文中，监察法使用了认罪认罚的字样，也使用了从宽处罚的表述，这说明监察法规定的是认罪认罚从宽制度。2018 年，修改后的中华人民共和国刑事诉讼法也规定了认罪认罚从宽的范围和条件，即犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理。相比之下，刑事诉讼中认罪认罚从宽的范围不受限制，也无具体条件要求。对于法律规定上的差异，显然不能说监察法是刑事诉讼法的特别法，是特别与一般关系。那么，这就带来了监察案件认罪认罚从宽和刑事诉讼认罪认罚从宽如何衔接的问题。当然，无论如何，两法的衔接必然无法取得完全一致，即监察法的认罪认罚不能按照刑事诉讼法去认定，这就带来一个认识上的问题。从规范层面看，两法应该衔接，监察法作出和刑事诉讼法不一致的规定以及存在的其他特殊规定，似乎违背了法律规范体系的统一性，因而学术界对监察法规定的不适当性产生疑虑似乎是有道理的。但是，这种质疑无法消除两法规定不同的客观事实，不能解决实际问题，无助于监察法本身的完善，也无助于两法的合理有效衔接。事实上，对监察案件认罪认罚从宽和刑事诉讼法认罪认罚从宽之间差异及其衔接特殊性的考察，不能仅仅考虑规范的不同，还应当从政治学的视野去认识。只有政治学的视野才能真正理解两法的不同，并做好两者的相互衔接。基金项目：2021 年河南省哲学社会科学规划项目“习近平法治思想的人民性研究”（2021BFX009）；2022 年河南省高等学校哲学社会科学研究重大项目“新中国 70 年人民法治思想演变历程与成就研究”（2022-JCZD-32）。作者简介：刘用军，河南财经政法大学刑事司法学院教授，法学博士；李桂芳，河南省南阳市宛城区人民法院法官助理。-29-一、监察案件认罪认罚从宽处罚的规范性视野监察法是法律规范体系的重要组成，和刑法、刑事诉讼法一样具有规范的指引性，因而从法律规范体系的视野看，监察法和刑事诉讼法有关认罪认罚从宽的规定都是依法治国的要求，都是对犯罪的一种处罚制度，且相互之间还存在极强的关联性：监察案件的认罪认罚从宽必须经历刑事诉讼才能生效。因此，将此两部法律设定的认罪认罚从宽制度连接起来，体系化地看待，就会认识到它们是法治的必然之举。由于监察法所规定的认罪认罚从宽既涉及刑事诉讼法，也涉及刑法，因而学术界的规范衔接视野主要是围绕这两个法域展开的。在刑事诉讼法视野下，学者们主要研究了认罪认罚从宽制度的两法衔接问题。有学者指出，认罪认罚从宽制度在监察程序和刑事诉讼程序中出现了“适用冲突”，体现在四个方面：一是从宽处罚的认定标准存在差异。刑事诉讼程序适用的是认罪加认罚，而监察程序适用的是认罪加认罚加特殊情形。二是认罪认罚人的权利保障存在差异。刑事诉讼程序有律师帮助，而监察程序中被调查人无法获得律师帮助。三是认罪认罚从宽的文本记载存在差异。刑事诉讼程序中的起诉意见书要写明认罪认罚情况，在审查起诉阶段，还需要有辩护人或值班律师在场前提下签署具结书。四是从宽处理建议的约束力或影响力存在差异。刑事诉讼程序中虽然明确规定了量刑建议的约束力，但也规定了具体的法院审查机制。在监察程序中，监察机关的从宽建议是以函件的形式提交检察机关的，并且该建议是经过了集体研究并报请上一级监察机关批准的。但监察法和刑事诉讼法没有明确规定应如何审查这一建议，从而在客观上赋予从宽建议函件对检察机关和审判机关的强制约束力。也有学者在比较两法的差异后提出，认罪认罚从宽制度在刑事诉讼中具有较为浓厚的权利色彩，而在监察调查阶段则体现出较为浓厚的职权色彩。具体而言，刑事诉讼法将认罪认罚制度作为被追诉人的一项权利，强化了程序适用的正当性以及在实体和程序两方面获得从宽的具体要求；而作为一项职权，认罪认罚制度主要倾向于犯罪控制，这体现在：对被调查人权利的保障不如刑事诉讼法充分；监察机关拥有从宽处罚建议权；从宽处罚建议的程序严格，行政色彩浓厚；适用认罪认罚实体条件较为严格。相对于刑事诉讼仅仅是认罪加认罚，监察调查程序则具体化为三种基本类型：自首加认罪认罚、退赃加认罪认罚以及重大立功加认罪认罚。还有学者提出，认罪认罚从宽在监察程序和刑事诉讼程序中的差异表现在：监察程序中的认罪认罚未包含“自愿消极”承认指控犯罪情形，“特定情形”是必备的适用要素，且没有“程序性从宽”；相反，这些限制在刑事诉讼中是不存在的，刑事诉讼法中的认罪认罚从宽也包括程序性从宽。针对这些不应有的或者不合理的差异，学者们的共识是削弱其区别，最大限度地实现两者的统一，如统一认罪认罚从宽的认定与适用标准、强化被调查人的权利保障、规范职务犯罪认罪认罚从宽的文本记载及使用、建立被调查人认罪认罚的审查机制，或是保障被追诉人的知情权，赋予被追诉人律师帮助权，规范相关文书的适用。有的学者还提出了保障被调查人认罪认罚各项权益的办法。以上可以看出，这些研究都是以监察法和刑事诉讼法相互衔接的视野进行考察，从规范体系的平衡出发去理解两种认罪认罚从宽制度的差异与应然状态的。将监察法的认罪认罚从宽制度与刑法相关制度进行衔接是另一种规范性研究进路。正如学者所言，监察法的认罪认罚和刑法上的自首、坦白都以认罪为基础，但自首是自动投案后的认罪，坦白是单纯詹建红：认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解，四川大学学报（哲学社会科学版）2019 年第 2 期。汪海燕：职务犯罪案件认罪认罚从宽制度研究，环球法律评论2020 年第 2 期。董坤：认罪认罚从宽制度在监察与司法中的衔接，内蒙古社会科学（汉文版）2022 年第 1 期。同。同。参见董坤的认罪认罚从宽制度在监察与司法中的衔接（载内蒙古社会科学（汉文版）2022 年第 1 期）、孔令勇的新监察制度与认罪认罚从宽制度的错位及衔接（载安徽大学学报（哲学社会科学版）2020 年第 4 期）等文献。-30-地认罪，认罪认罚则是既认罪又认罚，故监察法的认罪认罚是一个独立的从宽量刑情节，但其是否包含减轻或免除处罚并不明确，故应当参照刑法关于坦白的规定，设置从轻或减轻处罚的规定。为了加强与刑法的衔接，一般立功、对涉案人员的检举揭发也应当纳入监察法的认罪认罚从宽范畴。也有学者指出，认罪认罚从宽制度仅仅在刑事诉讼法上进行规定乃至上升为原则是不够的，必须有实体法的支持。刑法如果不作规定，实务中就可能冲击量刑底线，也不能真正将被追诉人“平等武装”起来。从刑法上增加实体权利供给，可以消除认罪认罚从宽协商权力的异化，并能够真正体现对被告人的预防刑要求。就立法的微观考虑而言，刑法应当明晰认罪、认罚的种类，并对从宽的幅度而非具体比例作出规定，同时将认罪认罚影响责任刑的内容增加到刑法关于量刑原则的一般规定之中。可以看出，这些研究也是从与刑法进行规范协调的视角展开的，目的是让监察法和刑法就认罪认罚从宽问题完全协调起来。上述两种“法法衔接”的研究都注重的是如何统一两种法律规范，而不是尊重两法的差异。由于立法目的的区别，这类研究会导致一种认识困境，既无法改变实际存在，又不能指导法律实践。二、规范性视野下认罪认罚从宽衔接的法理困境以规范性视野去考察认罪认罚在两种程序中的命运，所能提出的主要方案就是按照刑事诉讼程序或刑法的要求来改造监察程序中的认罪认罚。然而，这种建议在实质上忽视了两法在立法上的天然不同，没有吃透监察法的立法目的和精神。事实上，法律作为体系性存在，其本身必须是相互衔接的。监察法的认罪认罚和刑事诉讼法的认罪认罚以及刑法相关规定确实要相互衔接，但总体的原则应是衔接该衔接的规定，不该衔接的不能衔接。衔接不是消灭差异，如果最终把监察法的特殊规定改造成为和刑事诉讼法乃至刑法的相关规定一样，就不是衔接而是趋同。出于对不同立法目的的认知，尊重其应有的差异才是实事求是，否则，即使在学术上提出了一些观点，也会因脱离实际而难以指导实践。比如，在监察认罪认罚程序中引入律师帮助来强化对被调查人权利保障的问题。目前，监察法并未规定犯罪调查中律师可以介入。按照刑事诉讼的思维，律师介入是一种基本法理，而监察调查程序却没有规定，这就形成了一种法理上的悖谬，好像监察法的规定违反常理，或者说不讲法理。再比如，监察程序中的认罪认罚从宽应包含自愿消极认罪，而不仅是具备特殊情形才适用的问题。刑事诉讼法的规定是只要认罪认罚就可以从宽，不管是主动还是被动，而根据监察法的规定，自愿消极认罪不算做认罪认罚。既然追求的是认罪认罚这一结果，缘何一定要规定认罪认罚的主观状态和原因？这在刑事诉讼的认罪认罚理念上是讲不通的，无疑会产生理论上的冲突。还有监察程序中的认罪认罚从宽应该包含刑法上的一般立功而不仅是重大立功的问题。按照刑事诉讼法的规定，认罪认罚是核心，并不附加条件，如果有立功，不管是一般立功还是重大立功，当然符合认罪认罚的条件；而监察程序中的从宽条件之一则是重大立功，一般立功被排除在外。显然，按照刑事诉讼的法理，排斥一般立功说不过去，非要设定这一条件，则是对认罪认罚的限制。此外，学界还认为认罚从宽制度不仅要在监察法和刑事诉讼法中有规定，也应在刑法中作出规定。在刑法上，作为实体权利规定认罪认罚从宽和在诉讼程序上的规定是不同的。虽然当前认罪认罚从宽制度的改革主要目的是提升司法效率，但也应当保障这一过程中参与人的合法权益，以确保公正。所以，不在刑事实体法上规定这原则，在理论上也是难以说得通的。只有刑法有了这一规定，才能更好地保障当事人的各项权益。由此可见，监察法和刑事诉讼法在认罪认罚从宽制度衔接上的困境是客观存在的。之所以会形成这样的局面，是和两法的立法目的，特别是监察法的立法目的密切相关。正确理解监察法的立法目的，孙国祥：监察法从宽处罚的规定与刑法衔接研究，法学论坛2020 年第 3 期。周光权：论刑法与认罪认罚从宽制度的衔接，清华法学2019 年第 3 期。陈卫东：认罪认罚从宽制度研究，中国法学2016 年第 2 期。-31-就需要超出规范性视野进入政治视野。只有从政治视野进行考察，我们才能破解上述规范性困境。三、政治学视野下监察案件认罪认罚从宽建议的应然理解监察法制定颁布于 2018 年 3 月，而认罪认罚从宽制度自 2016 年就已开始试点，监察法的立法者不可能不对此有所知晓。但是，监察法的规定仍然与认罪认罚从宽制度的试点情况有所差异，显然其中的原因已经不是规范体系角度所能解释的了，而应该以政治学的视野对监察法的特殊规定进行考察。在改革开放的四十余年里，党和政府不断加大惩处腐败的力度，但是腐败现象屡禁不止，在一些领域还有愈演愈烈之势。十八大以来，中央推出了一系列约束公权力、防范公职人员腐败的措施。其中，2017 年推出的监察体制改革可谓一种反腐败的新模式。这种建立监察委员会并将其作为新的反腐机构的做法经过一年的试点，很快就在全国推广，并以监察法的颁布为其提供法律制度上的支持。应该说，监察体制改革是十分重大的改革，按照以往摸着石头过河的做法，这种重大改革一般不会迅速展开。但监察体制改革显然是个例外，从三个省市试点到全面推开仅仅用了一年时间；而作为同样重大的认罪认罚从宽制度仅试点就用了两年，如果从速裁程序开始计算，则花费了四年时间。由此，足见腐败形势的严峻性已经容不得更长时间的探索，监察体制改革和推出监察法是一项带有政治意蕴的重要改革，是新时代党和国家面临的重大课题。因此，这样一场改革和这部法律的颁布是带有特殊使命的，那就是必须在促进犯罪分子认罪、严厉惩罚犯罪与取得一般警戒的社会效果之间达成一种平衡，但同时又必须凸显国家惩罚职务犯罪的明显价值倾向，即既鼓励自首、坦白认罪，又不能失去刑罚的严厉性。这一点已经在刑事诉讼领域所试行的认罪认罚从宽制度上充分体现出来。但监察法有其特殊性，对于如何惩治和预防职务犯罪，立法者在认罪认罚从宽制度的设定上必须慎重。首先，不在监察调查程序中引入律师制度是基于监察权强大的内部监督性的考量。监察权既是一种从外部监察监督公权力正确履行的新型权力，也是一种具有强大内部监督职能的权力，因而监察法也属于监察权的内部监督法。监察权的内部监督属性意味着监察权在外部运行中也能兼顾其内部正确运行，做到监察权自身不越界，监察人员遵纪守法。可以说，这种监察权的内部定位决定了在其外部运行中无须律师这种第三方力量介入，就可以充分履行好职责，办理好每起案件的每一个环节。当然，必须明确，监察权的这种自我监督自信是从中国共产党长期以来的自我监督、自我革命精神中获取力量的。正像中共能够不忘初心、坚持自我革命，并在事实上取得政治上的巨大成功一样，监察机关自我监督设计也能够取得成功，绝不会因没有律师的介入而导致监察调查程序的权力滥用。从另一个方面看，监察机关和党的纪律组织部门合署办公，监察调查的案件具有党的机关内部办案属性，因而也缺乏外部力量介入的理论依据。因此，从政治意义上讲，律师不能介入认罪认罚环节是无可非议的。其次，监察调查中，认罪认罚的认定必须以具备特定情形为前提，这种特定情形在政治意义上是不能取消的，具有特殊的意义。当前，反腐败是国家治理中的大事，事关国家命运。既然如此，在一定的期限内，就必须形成惩治腐败的高压态势，以产生更大的威慑力。这便是把监察案件中的认罪认罚设定在必须符合特定情形下的主要原因。若将这些特定情形取消，把消极的自愿认罪也列入认罪认罚从宽范围，则会与当前的腐败犯罪形势和监察法立法精神不相吻合。也就是说，将这些特定情形作为监察调查认罪认罚的前提条件，根本上讲是具有政治考量的，绝不是一时疏忽，或者故意和刑事诉讼作出不同的规定。不从这个角度理解，就会得出规范体系不统一的看法。至于不把一般立功作为监察案件认罪认罚的认定条件，也是出于同样的原因。所以，在鼓励认罪和从严处罚职务犯罪的平衡把握上，必须坚持政治大局的考量。最后，认罪认罚制度没有在刑法上进行规定，没有设定为一种实体权利，也可以从政治角度作出解释。当前，无论在刑事诉讼还是监察调查领域中，适用认罪认罚都是既体现了法律要求，又落实了-32-司法政策。显然，认罪认罚从宽是一种司法制度而不应是实体法制度，其作为司法制度具有足够的灵活性，也和社会形势关系密切。对于监察案件而言，适用认罪认罚必须保持足够的弹性，可以相机而行，而一旦成为刑法的实体权利，则认罪认罚的机宜性就大打折扣，反而不便于应对犯罪、获得良好的社会威慑效果。刑法已经设定了自首、坦白和立功制度，以及宽严相济的刑事政策，监察认罪认罚就是在这些制度基础上作出的特殊规定。不在实体法上进行规定，并不影响认罪认罚从宽制度的落实，而如果将其纳入刑法范畴，则刑事诉讼法和监察法的规定将显得毫无必要了。当然，以上解读并不意味着监察调查和后续的司法环节只需要从政治视野出发就可以万事大吉了。事实上，政治视野只是一个基本立场和高度，具体办案还需要从规范衔接上去看待，也即要从政治的高度去看待两种规范的关系。因此，在具体实务中，应当坚持政治学和规范学的双重视野，这是办理好监察案件的重要前提。四、政治学视野下监察案件认罪认罚从宽的实践从实务上看，监察案件认罪认罚从宽的认定主要涉及两方面，即监察调查程序中的认罪认罚从宽之认定和司法环节中的认罪认罚从宽认定。只有这两个程序和环节统一起来，才能实现监察法的政治视野和规范视野的协调。在监察调查程序中，对认罪认罚从宽的认定须遵循政治和规范双重视野。就政治视野而言，其体现在对认罪认罚的认定必须坚持主动性，任何被动的表现均不符合要求。消极的认罪认罚从宽在刑事诉讼环节可以，在其他犯罪上可以，但唯独不适用于监察程序。这是由反腐败的时代环境所决定的。至于将来腐败犯罪形势趋缓后，若在监察程序中适用消极性认罪认罚，则需要修改监察法。监察法的修改说明政治生态环境已发生了改变。同时，监察程序中认定认罪认罚不是办案人员的个体认识，而必须是集体决定。这体现了监察机关的集体判断，也是监察程序必须坚持的政治大局观。应当看到，办案人员对于这一技术性判断完全能够像在刑事诉讼环节那样独立做出认定。之所以放弃个人判断，回归到集体认知，核心并非技术难题，而是要突出政治把关，以及从严惩治腐败犯罪的需要。另外，集体研究认定的认罪认罚从宽结果还必须报经上级机关批准。显然，上级的批准更凸显了一种整体考虑，能够严防在当前背景下对职务犯罪作出的不适当的宽松认定，破坏严厉打击职务犯罪的氛围。当然，这种政治性把关并非垄断一切。监察调查程序既然上升为一种法律，就必须具有法律属性，监察调查认定认罪认罚也具有规范性特征。这主要表现为必须严格按照监察法所设定的认罪认罚加特殊情形的条件进行认定。对特殊情形的具体内涵，包括何谓自动投案，真诚悔罪悔过；何谓积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为；何谓积极退赃，减少损失；何谓案件涉及国家重大利益等情形；何谓职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实，或者提供重要线索，有助于调查其他案件等等，都必须在监察调查程序中形成稳定的、有足够说服力的结论，并形成相应的解释，以保障法律适用的统一性，最大限度取得社会各界的认同，减少对法律适用的疑虑。对于重大立功的理解，则应当遵循刑法规定，与刑法保持一致，监察法不应当有另外的解释。在案件进入司法环节后，职务犯罪认罪认罚的条件并不能改变为刑事诉讼的认定条件，这体现了司法环节对监察法政治视野要求的坚持；同时，也应坚持政治评价基础上的规范评价，这体现了认罪认罚从宽问题上规范性视野的要求。首先在政治视野下，审查起诉和司法审判环节不适合对监察机关认定的认罪认罚进行否决，或者对监察机关不认定的认罪认罚进行认定，而必须坚持以监察机关的认定为准。否则，就可能破坏职务犯罪认罪认罚的主动性、集体审查和上级批准的政治性要求。至于从宽的内涵，如果监察机关没有明确提出从轻、减轻、免除的建议，或者即使提出从轻、减轻、免除建议，但却与刑事审查的公正要求不相符，则无论是审查起诉还是司法审判都应当遵循规范性要求，按照法律的规定进行审查，必要时可以调整从宽的具体幅度。调整从宽幅度属于司法机关的权限，但这-33-并不违反监察机关对认罪认罚性质的认定。除此之外，其他相关的规范性认定，即有关自首、坦白、立功的认定，起诉和司法审判环节拥有独立的权利，不受监察机关的影响。对此，中央纪委、国家监委网站曾刊出过文章进行答疑。该文指出，监察机关出具到案情况说明时，应当注意“给司法认定留余地”，即“到案情况说明不宜使用自首、坦白、立功等司法认定的表述，避免该情况说明与司法机关的认定冲突。对可能构成自首的由司法机关根据自首的构成要件，结合其在审查起诉以及庭审中的表现，准确认定是否具备自首或坦白情节”。总之，审查起诉和司法审判环节对认罪认罚从宽的认定必须保持双重视野的考量，在政治上定性认识，在规范上定量判断。五、结语从表面上看，监察案件从宽处罚是一个规范问题。但由于监察法和刑事诉讼法规定的不同，这样一个规范问题不能完全用规范的视野去认知，否则只能得出两者不匹配的结论，从而产生应当修改监察法以适应刑事诉讼法的错误结论。须知，在这样的语境下，监察案件从宽处罚的特殊性必须有政治学的视野，必须回到监察法本身的政治性上来看待。监察机关作为党和国家的政治性机关，其功能是通过监察活动展现出来的。从严把握监察案件的从宽问题，在当今时代就是一种政治立场上的考虑。在这个意义上，政治学并不排斥规范学，规范要求也可以有政治视野，甚至在涉及监察活动的法律实务中也必须先有政治学认识。这才是正确处理监察案件的必要前提。The Dual Perspective of Lenient Punishment Based on Confession andPunishment in Supervisory CasesLIU Yong-junLI Gui-fangAbstract:The Supervision Law has made special provisions on confession and punishment that are differentfrom the Criminal Procedure Law,which leads to a conflict in the application of leniency for confession andpunishment in supervision cases and criminal proceedings,and even inconsistent with the provisions of thecriminal law.The academic community generally believes that in order to better realize the connectionbetween the two,the regulations on pleading guilty and accepting punishment and other norms of theSupervision Law should be revised and perfected,so as to finally achieve the goal of linking the law and thelaw.This is cognition from a normative perspective.It should be noted that the Supervision Law hasestablished a special leniency system for pleading guilty and accepting punishment,and requiresindependence in criminal proceedings,which has special political considerations.The connection of theleniency system for pleading guilty and accepting punishment cannot be understood only from a normativeperspective,but must also consider a political perspective.Only under the dual perspective can we correctlydeal with the cases of leniency in the supervision that entering into the criminal procedure,so as to realize theorganic unity of the supervision law,the criminal procedure law and even the criminal law.Key words:supervision cases;leniency of pleading guilty and punishment;political perspective;normativeperspective责任编辑：王焱常青华：如何精准出具到案情况说明，https:/ 年 1 月 26 日。