“双平衡”目标下“湿地银行”制度创新的实践探索与路径优化.pdf
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1、2023 年第 9 期野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化阴何雄伟摘要 实施湿地面积总量管控和湿地占补平衡制度是保护湿地生态功能尧 平衡湿地保护与开发的矛盾以及维护国家生态系统安全的重要举措遥 本文基于湿地占补平衡面积和质量的双平衡目标要求袁明晰野湿地银行冶的概念内涵尧目标和原则袁总结江西省在开展野湿地银行冶制度创新实践探索中促进湿地指标市场化交易等方面取得的成效袁同时分析其存在的运营机制有待完善尧价值评价体系空缺尧社会资本和公众参与程度不足等难点遥 最后袁本文提出完善政策法规体系尧优化管理协调机制尧提升信息化管理水平尧规范湿地修复及质量评价标准尧构建湿地价值评估体系和考核
2、体系尧引导社会力量积极参与尧创新生态产品价值实现新模式七方面优化路径袁以期加快推进我国湿地保护事业高质量发展遥关键词 野双平衡冶目标曰湿地银行曰湿地资源运营中图分类号 F832文献标识码 A文章编号 1006-5024(2023)09-0103-10DOI 10.13529/ki.enterprise.economy.2023.09.010基金项目 江西省社会科学基金项目野耶双碳爷目标下金融支持湿地碳汇价值实现机制与路径研究冶渊项目编号院23YJ14冤作者简介 何雄伟袁江西财经大学经济学院博士生袁江西省社会科学院生态文明与乡村振兴研究中心副主任尧副研究员袁研究方向为区域生态经济等遥 渊江西 南
3、昌 330077冤Abstract:The implementation of the total area control and balance system of wetland is an important measure to protect theecological function of wetlands,balance the contradiction between wetland protection and development,and maintain thesecurity of the national ecosystem.Based on the requ
4、irement of double balance of wetland area and quality,this paperclarifies the concept connotation,goal and principle of wetland bank,summarize the achievements of Jiangxi Province inpromoting the market transaction of wetland index in the practice of wetland bank system innovation,at the same time,i
5、tanalyzes the difficulties such as the operation mechanism to be improved,the vacancy of value evaluation system,and thelack of social capital and public participation.Finally,this paper puts forward seven aspects of the optimization path:improve the policy and regulation system;optimize the managem
6、ent coordination mechanism;enhance the level ofinformation management;standard wetland restoration and quality evaluation standards;build wetland value evaluationsystem and assessment system;guide the active participation of social forces;innovate the new mode of realizing the valueof ecological pro
7、ducts,so as to accelerate the high-quality development of wetland protection in China.Keywords:goal of double balance;wetland bank;wetland resource operation103野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化一尧引言湿地是重要自然生态系统袁是维护国家生态安全的重要基础以及国家重要的战略性资源遥 湿地保护和修复作为我国生态文明建设的重要内容袁一直受到党和国家的高度重视遥 2022 年 11 月袁国家主席习近平在叶湿地公约曳第十四届
8、缔约方大会开幕式上的致辞中提出袁中国将建设人与自然和谐共生的现代化袁推进湿地保护事业高质量发展遥1党的十八大以来袁我国湿地保护事业取得很大成效袁全国重要湿地的生态状况得到有效改善遥 不过与国际先进水平相比袁我国湿地保护和修复水平还存在一定差距袁部分地区湿地破坏和过度利用现象依然存在袁平衡湿地保护与资源利用之间的矛盾仍然较大遥 因此袁如何加强湿地保护和修复制度创新以推进湿地保护事业高质量发展就成为当前我国亟须解决的重要课题遥实施湿地面积总量管控和湿地占补平衡制度是保护湿地生态功能尧平衡湿地保护与开发矛盾以及维护国家生态系统安全的重要举措遥 2022 年 6 月正式实施的叶中华人民共和国湿地保护法
9、曳从国家法律层面确立了湿地面积总量管控和湿地占补平衡的总体要求袁明确要求恢复或重建的湿地与所占用的湿地在面积和质量都应野相当冶袁即湿地占补平衡的野双平衡冶目标遥 近年来袁围绕湿地生态保护与修复袁我国各地开展多种形式的实践探索袁如江西省的野湿地银行冶等遥 作为全国首个从省级层面试点推广野湿地银行冶制度的省份袁江西省在野湿地银行冶制度框架构建尧推动湿地修复市场化尧促进湿地生态产品价值转化等方面都取得一些成效袁但同时也面临着理论和实践创新的难题遥 因此袁本文基于湿地面积总量管控和野双平衡冶目标要求袁以当前我国江西省在开展野湿地银行冶创新试点为案例袁对其制度框架尧取得的经验及存在难点予以梳理袁探讨如何
10、构建符合我国国情的野湿地银行冶制度理论体系和创新机制袁并完善其实践路径袁以期加快推进我国湿地保护事业高质量发展遥二尧文献综述渊一冤国外研究方面早在 20 世纪 70 年代袁国外一些学者就开始认识到湿地的价值并进行量化研究袁提出了湿地开发补偿的快速评价模型渊Reiss袁2018冤2遥 美国在 1988 年把湿地野零净损失渊no net loss冤冶作为国家目标袁美国湿地缓解银行也是在这一背景下应运而生渊Mitsch 和 Gosselink袁2022冤3遥 美国湿地缓解银行主要是通过市场化方式实现袁 因此学者关注重点也是在湿地资源的市场化配置方式以及湿地缓解银行具体实施机制等方面遥 如Fernan
11、dez 和 Karp渊l998冤4提出了野湿地缓解银行冶的经济分析框架袁构建一个恢复湿地生态的不确定性随机控制模型遥 Levrel 等渊2017冤5在总结以往湿地缓解银行制度的生态和经济风险及政府为控制风险所实施措施的基础上袁 认为采取市场与政府监管相结合的混合型治理手段会更有效遥 在湿地信用评估方面袁Stein 等渊2000冤6构建湿地修复项目的水文尧生物尧景观特征等多种功能标准等级打分的评价机制袁认为湿地信用评估需考虑多方面因素袁比如修复方式尧成功的可能性尧时间损失等遥 当前袁信用评估方法和交易规则在应用中还面临很多争议袁仍是野湿地银行冶制度还需继续探讨问题之一遥 此外袁一些学者对湿地缓解
12、银行作用提出质疑袁认为其实质上是放宽了对湿地开发的限制条件渊Bendor 等袁2008冤苑袁且未能通过恢复类似的生态系统来抵消湿地生态系统的破坏渊Ungaro 等袁2022冤愿遥渊二冤国内研究方面由于当前我国野湿地银行冶制度尚未作为一项政策在全国推广袁理论和实践仍处于探索阶段遥 目前国内学术界关于野湿地银行冶的研究主要集中在以下两个方面院1.关于美国湿地缓解银行制度运行机制介绍以及对我国启示研究早期张蔚文等渊2003冤怨尧张立渊2008冤员园尧沈洪涛等渊2008冤员员对美国湿地补偿机制进行了系统分析遥 近年1042023 年第 9 期来袁我国一些学者则从市场创建和市场运行渊柳荻等袁2018员圆
13、曰唐圣囡和李京梅袁20181猿冤尧湿地补偿率确定渊周望楠和刘子刚袁20161源曰孔祥思等袁20231缘冤等方面对美国湿地缓解银行制度的运作机制进行详细研究遥 还有学者提出构建中国特色的野湿地银行冶制度以及湿地生态保护制度的思路袁如院张健等渊2021冤员远提出构建我国滨海湿地补偿银行的可行性建议曰迂婕和李京梅渊2022冤员苑提出引入湿地修复第三方尧运用市场交易手段实现我国湿地修复模式的创新遥 此外袁湿地缓解银行作为生态补偿实践的制度创新袁对于我国充分运用市场机制开展湿地生态补偿具有重要借鉴意义渊邵琛霞袁2014员愿曰马涛和蒋雨悦袁2017员怨曰严有龙等袁2020圆园冤遥2.野湿地银行冶与野生态银
14、行冶野两山银行冶等制度的关系研究目前袁野湿地银行冶等制度主要处于区域试点创新层面袁统一规范性称谓不足袁学界对其内涵的理解也不一致遥 在野湿地银行冶与野生态银行冶野两山银行冶关系方面袁一种观点认为野湿地银行冶与野生态银行冶野两山银行冶是一脉相承的袁应统一纳入野生态银行冶范畴遥 这类观点认为野生态银行冶不是传统意义上的银行袁而是政府搭建的生态权属交易平台渊崔莉等袁2019圆员曰赵晓宇和李超袁2020圆圆冤和生态补偿市场化的机制渊颜宁聿等袁2020圆猿冤遥 但也有观点认为袁野湿地银行冶与野生态银行冶在设立出发点尧设立程序尧交割标的物都不相同袁是完全不同运作模式渊郑启伟袁2020圆源冤遥 石敏俊等渊2
15、022冤圆缘认为野湿地银行冶是野保护冶的逻辑袁野两山银行冶是野转化冶的逻辑袁野湿地银行冶目的主要是出于生态保护尧生态补偿袁而野两山银行冶主要是促进生态资源开发利用尧生态产品价值转化遥 在具体实践中袁由于野湿地银行冶野生态银行冶等概念的法律定位欠缺袁又含有野银行冶字样袁造成环境法与金融法的规制冲突渊杜健勋和卿悦袁2023冤圆远遥综上所述袁当前国内外学者对野湿地银行冶理论和实践都进行了相关研究袁取得许多有价值的成果袁这为本研究奠定了良好的研究基础袁但也存在有待拓展的方面遥 比如院在研究内容方面袁目前我国野湿地银行冶研究大部分仅限于理论层面的探讨以及对美国湿地缓解银行经验启示介绍等方面袁在构建我国野
16、湿地银行冶机制方面缺乏丰富的实证和案例研究曰在研究尺度方面袁目前的研究更多从全国范围或滨海湿地层面探讨我国野湿地银行冶构建的思路袁从省级行政区域或者流域角度探讨的比较缺乏遥 然而袁省级区域或流域作为一个相对完整的自然生态单元袁恰恰是实现湿地占补平衡目标要求的理想空间尺度遥 本文将按照湿地占补平衡野双平衡冶目标要求袁明晰我国野湿地银行冶的概念内涵尧目标和原则袁厘清当前我国野湿地银行冶在区域创新试点中存在的难点袁借鉴国内外的主要经验袁力求探索出一条政府主导尧企业和社会各界参与尧市场化运作尧可持续的湿地占补平衡实现路径袁为进一步推进我国湿地保护事业高质量发展提供理论指导和实践借鉴遥三尧理论分析渊一冤
17、野双平衡冶目标的内涵湿地占补平衡概念的提出源自我国耕地占补平衡制度的长期实践遥 1997 年 4 月袁叶中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知曳首次提出野耕地占补平衡冶的概念遥 在湿地保护领域袁2013 年 3月袁国家林业局颁布叶湿地保护管理规定曳首次提出袁工程建设应当不占或者少占湿地袁确需征收或者占用的袁应当给予补偿遥 2016 年 11 月袁国务院办公厅印发叶湿地保护修复制度方案曳提出袁经批准征收尧占用湿地并转为其他用途的袁要按照野先补后占尧占补平衡冶的原则袁负责恢复或重建与所占湿地面积和质量相当的湿地袁确保湿地面积不减少遥 2022 年 6 月施行叶中华人民共和国湿地保护
18、法曳对湿地占补平衡野双平衡冶目标要求从国家法律层面给予进一步明确遥 野双平衡冶目标袁一方面要求占用一定面积的湿地则应恢复或者重建等面积的湿地袁面积平衡是湿地占补平衡的基本要求袁是湿地占补平衡制度的出发点曰另一方面要求占用一定的湿地要恢复或者重建野质量相当冶的湿地袁质量平衡是湿地占补平衡的根本目的遥野双平衡冶目标体现了注重维护湿地生态功能和生态价值的原则遥 湿地作为重要生态系统袁不仅具有重要经济价值袁也具有涵养水源尧调节气候尧维持生物多样性等多方面的生态功能袁具有重要的生态价值遥 当湿地在开发活动中被占用或损害时袁仅着眼湿地面积的恢复平衡是无法达到有效保障湿地生态功能的目的袁因105为在恢复湿地
19、过程中存在野占优补劣冶的情况遥圆苑因此袁湿地占补平衡不仅要实现面积野零净损失冶袁更重要的是要实现生态功能野零净损失冶袁以确保湿地面积尧生态功能和生态价值的动态平衡遥 考虑不同类型的湿地生态功能不完全相同袁不同类型的湿地不能实现完全的功能替代遥 因此袁在实施湿地占补平衡实践中袁应尽可能选择在同类型的湿地之间进行占补平衡袁即恢复同类型的湿地替代被占用或损害的湿地袁这样可以最大程度上确保恢复湿地的生态功能与受损湿地的生态功能保持一致遥 只有在同类湿地恢复不可行的情况下袁才考虑用其他类型湿地进行占补平衡袁但应制定不同类型湿地生态功能或生态价值的替代标准遥圆愿同时袁不同区域或流域的湿地水文条件尧植被尧物
20、种比例等各不相同袁其生态功能也不相同袁这样跨区域尧跨流域的湿地占补平衡也很难保证湿地质量的野相当冶遥 因此袁湿地占补平衡还应就近地选择本行政区域内或流域内进行占补平衡遥 具体实践中袁应尽量以省级行政区域为限袁依据流域的水系特征划分湿地占补平衡的实施范围遥渊二冤野湿地银行冶制度内涵国际上典型的野湿地银行冶是美国的湿地缓解银行遥 从 1983 年美国批准设立第一家湿地缓解银行以来袁到 2005 年已达到 450 家遥圆猿美国湿地缓解银行在落实湿地零净损失尧平衡湿地保护与开发的矛盾方面发挥了重要作用袁湿地面积逐步扩大袁也影响到加拿大尧德国尧澳大利亚等国家遥美国湿地缓解银行经营的业务不是金融产品袁而是
21、恢复的湿地袁其由发起者通过新建尧恢复尧保育尧强化等缓解措施来增加湿地面积袁从而提升湿地生态价值袁并通过相应评估方法将增加的湿地转化为一定的湿地信用并在市场上将其出售给对湿地造成损害的开发者袁最终以实现湿地野零净损失冶的一种生态补偿机制遥美国湿地缓解银行参与主体主要有三个院一是湿地的建设者袁即湿地恢复者袁也是湿地缓解银行的发起者袁其负责保护和恢复湿地的职责遥 湿地缓解银行的发起者是市场的卖方袁负责出售湿地信用袁可以是社会组织机构尧企业或个人遥 二是对湿地造成损害的机构或个人袁其是市场的买方袁需要购买湿地信用来补偿其损害的湿地遥 三是湿地缓解银行制度的监管者袁主要是美国陆军工程兵团和联邦环境保护署
22、袁陆军工程兵团负责审核湿地恢复项目申请袁而联邦环境保护署则负责审核标准制定遥结合美国湿地缓解银行的实践和学术界研究袁总结野湿地银行冶制度具有以下显著特征院渊1冤湿地占补平衡方式的市场化遥 野湿地银行冶制度构建了一个湿地信用的商品交易市场袁恢复的湿地可以转化为商品在市场上销售袁同时对湿地造成损害的机构或个人无需自行补偿湿地袁可以从市场购买湿地信用袁抵消其对湿地所造成的损害遥 这就充分调动了社会参与湿地修复的积极性袁提高湿地修复的效率遥 渊2冤政府的有效监管遥 政府的有效监管是推动野湿地银行冶制度得到良好运行的重要因素遥 政府通过完善法律法规体系袁明确市场交易规则尧交易标准袁使野湿地银行冶市场机制
23、得以良好运行遥 渊3冤价值核算科学化遥 在野湿地银行冶制度实施的过程中袁基于湿地的生态功能以确定合理评估方法袁有效解决湿地生态功能价值转化问题袁推进了湿地指标市场化交易遥 渊4冤管理机制长效化遥 长效管理是湿地银行可持续发展的重要保障遥 以往湿地占补平衡模式常常野重恢复袁轻管护冶袁而野湿地银行冶把湿地恢复后期管护成本也纳入市场交易价格中袁体现了对湿地的永久性保护遥28四尧野湿地银行冶院江西湿地占补平衡制度创新实践探索近年来袁我国各地坚决贯彻落实习近平生态文明思想袁深入践行绿水青山就是金山银山理念袁加大对湿地的保护与修复力度袁湿地保护制度创新取得积极进展遥 江西省作为国家首批生态文明试验区袁为有
24、效解决现行湿地占补平衡机制存在的问题袁进一步完善湿地面积总量管控机制袁首次提出野湿地银行冶制度并开展创新试点袁同时将其纳入江西省野十四五冶规划和 2021 年叶江西省政府工作报告曳遥 应该说袁在该湿地保护领域江西走在全国的前列遥 本文着重总结江西在开展野湿地银行冶制度创新取得经验和面临障碍因素袁以期为我国相关地区或者流域实施野湿地银行冶提供科学依据以及实践指导遥渊一冤实施背景1.江西湿地资源概况野双平衡冶目标下野湿地银行冶制度创新的实践探索与路径优化1062023 年第 9 期江西湿地面积广阔袁类型多样袁是长江中下游区域湿地资源比较丰富的省份之一遥 根据第三次全国国土调查结果 2020 年度变
25、更数据袁江西省湿地总面积为 1275797.57 公顷袁约占全省国土面积的 7.64%袁包含内陆滩涂尧灌丛沼泽尧沼泽地尧湖泊水面尧河流水面尧水库水面尧坑塘水面和沟渠 8 类渊见表 员冤遥 江西全省湿地资源分布广泛袁但湿地资源分布区域差异较大袁总体呈现野北多南少尧东多西少冶的格局遥2.江西湿地占补平衡实施情况2016 年叶湿地保护修复制度方案曳出台以来袁江西省一方面强化湿地资源监管袁收紧湿地占用政策袁大力压缩湿地占用量曰另一方面强力推行湿地占补平衡机制袁将落实湿地补充地并完成补充地生态修复作为审核湿地占用申请的先决条件袁防止占而不补遥 据江西省林业局统计袁2019 年以来袁江西省林业局共批准工程
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