国家公园投资经营模式的国内外经验借鉴及启示.pdf
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1、建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 S1 期2023 年 7 月Vol.44 No.S1Jul.2023摘要:经过长期的发展,政府与社会资本的合作模式在国内外都获得了广泛的应用,国内在投资经营模式的运用上也取得了良好的成绩。国家公园建设在新时代具有特殊的战略价值,而在项目建设中寻找合适的经营模式,可能有助于国家公园战略意义的实现。本文通过梳理国家公园社会资本合作与其管理模式在国内外的现状,总结国内外在国家公园建设中政府与社会资本合作的既有经验,进而从中归纳启示性意见,以期为国内国家公园建设提供新的思路,从而实现国家公园在新时代的战略价值。关键词:国家公园;投资经营模
2、式;经验启示中图分类号:F283文献标识码:A文章编号:1002-851X(2023)S1-0026-05DOI:10.14181/ki.1002-851x.2023S1026Research on the Domestic and Foreign Experience and Inspirations of National Parks Investment Business ModelWU Yun(China Investment Consulting Co.,Ltd,Shanghai 200081,China)Abstract:Through long-term development,
3、the model of cooperation between government and private capital has been widely applied domestically and internarionally,and significant achievements have been made in the application of investment business models in China.The construction of national parks has special strategic value in the new era
4、,and the search for suitable operational models during project implementation may contribute to the realization of the strategic significance of national parks.This artical summarizes the existing experience of government and private capital cooperation in national park construction by sorting out t
5、he current situation of social capital cooperation and management mode of national parks both domestically and internationally,and derives inspirations,with a view to providing new ideas for the construction of national parks in China and realizing the strategic value of national parks in the new er
6、a.Keywords:national park;investment business model;experience and inspiration1引言政府和社会资本合作模式最早出现于20世纪80年代。英国政府于1989年废除了禁止私营资本参与投资公用事业的规定,并于1992年提出私营融资计划(PFI,Private Finance Initiative)允许私营资本参与基础设施投资。英国的投资经营模式以政府付费的PPP模式为主,通过将项目出售给国有企业,来推行私有化改革。而法国采取的是另一种投资经营模式,主要推行使用者付费下的特许经营PPP模式。我国的政府与社会资本合作(PPP,Pu
7、blic and Private Partnership)模式自2014年开始,从收入角度分为三类:政府付费项目(类似于英国)、可行性缺口补助项目和使用者付费项目(类似于法国特许经营)。由此可知,相较英法等发达国家,我国投资经营模式的使用范围更广。近年来,中国PPP模式日益广泛地运用于城市基础设施、生态环保与建设、水利工程、城市一体化发展等领域。通过吸收大量的社会资本,实现了环保作者简介:吴赟,经济师,主要研究方向:基础设施投融资、金融 财务。国家公园投资经营模式的国内外经验借鉴及启示吴赟(中国投资咨询有限责任公司,上海 200081)第 44 卷第 S1 期27和可持续发展,充分体现了中国政
8、府对“国之大者”的 担当。通过对国内外投资运营模式的研究,适时提出利用PPP模式来推动我国热带森林国家公园生态保护的投资、建设和管理的整个流程,以更好地为其提供资本,以更好地推动“生态产业化、产业生态化”的 发展。2国家公园社会资本合作的国际经验从国际经验来看,国家公园的建设与管理大多并非由政府独揽,而是由多主体、多渠道资金共同参与国家公园的建设、运营和管理。西方发达国家的经验表明,政府通过授权特许经营等形式,牵手社会资本,可以有效地解决国家公园中政府单独管理存在的“两难问题”。一方面,国家公园在基础设施和公共服务领域方面具有自然垄断性;另一方面,完全放开下利益驱使大量竞争者涌入,国家公园面临
9、由重复投资导致的恶性 竞争。2.1美国:国家公园运营以企业特许经营实施为主1872年,经国会批准,美国设立了黄石国家公园,由此开启国家公园的独特管理模式。1965年,美国国会颁布了 特许经营法案,并确定美国国家公园的设立和运营管理资金来源的三个主要方面:政府财政拨款、社会捐赠和经营收入。上述三项资金中,社会资本特许经营收入占比较大。截止到2018年底的统计数据,美国105个国家公园共签署特许经营合同450份,每年约创造10亿美元经济收入。可见特许经营模式是美国国家公园发展的主要模式。美国国会于1998年更新了 特许权管理改进法案(1998年)及实施条例,美国国家公园由国家公园管理局统一管理。该
10、法案对国家公园的各类项目实施特许经营分类管理,项目被分为特许经营、小型商业利用授权、租赁三种形式(表1)。相较于早期法案,新法案对美国的投资经营模式有四点更新。一是取消对特许经营商在合同到期更新时的优先权设定,确保更多优质企业和居民有机会参与特许经营;二是限定了各类项目的特许经营期限;三是调整了政府与企业之间特许经营费的分成和归口,保留了80%归国家公园管理单位自留,剩余部分归社会资本;四是增加了问责和监督的内容。这项新法令极大地改进了美国国家公园特许经营的竞争性,加强了原住居民的权益保障,增加了当地居民对事务管理上的参 与度。总结美国国家公园特许经营的成功经验,其最终目标是“引入社会资本参与
11、国家公园的建设与管理,加强区域与周边社区的经济实力”,这是一种以政府为中心,实行管理权与经营权分离的运行机制。2.2加拿大:力求更为规范的特许经营政策制度体系加拿大采用一种结合了中央集权和地方自治的综合经营管理模式,同时实行了“收支两条线”的预算支付原则。加拿大与美国不同,它承诺在系统确立之后,不断地对系统进行更新,从而使整个系统更加规范。为了达到这一目的,加拿大于1930年通过了 加拿大国家公园法。其后,又陆续颁布了 国家公园机构法(1998)、新国家公园法(2004)、国家公园商业条例(2009)等,逐渐就国家公园的商业运作、特吴赟国家公园投资经营模式的国内外经验借鉴及启示表1美国国家公园
12、特许经营分类类型特许经营商业使用授权租赁授权者国家公园管理局局长国家公园园长区域负责人服务期限短于20年短于2年短于60年数量约500项约授权5000项约120份租约设施建设相关权限一类:可以在园内建设基础设施不能建设或修缮构筑物或永久设施国家公园管理局提供自有固定资产出租给租赁机构用以运营二类:在指定的土地或政府建筑物内经营业务三类:不被分配可使用的土地或建筑相关对象收入2018年特许经营费约1.2亿美元,占特许经营总营业额的约7.9%(国家公园获得80%,剩余20%由国家公园管理局用于国家公园系统整体商业项目运营管理)约150万美元(2018年)暂无数据资料来源:美国国家公园管理局网站资料
13、整理建 筑 经 济2023年28许权收费、国家公园设施的租赁和占有许可以及特许权收益的管理等问题,作出了相应的立法规定。从实践效果来看,早期加拿大政府在国家公园管理上更注重体现其生态属性,但这也导致社会资本的参与度不高。加拿大政府2009年发布的 国家公园商业条例将国家公园经营目标确定为“既要为加拿大人民提供利益、教育和娱乐服务,又要增加公众的休憩参与机会”。加拿大由此在国家公园管理上拓展了经济、社会属性,特许经营过程中的社会资本参与度也得到了 提升。加拿大国家公园维持日常运作成本及相关经费支出的来源还主要是政府财政预算内资金,特许经营收入占比不高。加拿大现行的特许权管理是一种分级分类的管理方
14、式,加拿大国家公园局依其所涉及的营运活动和土地之间的关系,以发放执照、租借、准许和地役权等方式,在游憩、住宿和零售业等领域开展特许经营。最近几年,38座国家公园遍布加拿大。每年的特许权收益约为一千二百万加元(合人民币6000万元),这些收益是根据特许权合约的条款而分成的,而拨付给政府的部分,通常会作为乐园的后续运作 成本。制度规范、体系健全的管理框架,保障了加拿大国家公园特许经营授权和各类项目发展能够以维持生态保护为优先的目标。然而,相比于美国,加拿大的社会资本利用率较低。有限的特许经营授权,使得国家公园体系成了加拿大发展生态旅游、自然旅游、文化旅游和遗产旅游的重要载体。2.3日本:基础设施主
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