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关注中国城乡发展问题
2012-09-29
三十多年前，随着改革开放基本国策的正式确定，中国经济发展步伐开始加快，多项经济指标翻倍增长，工业化的迅速推进与城市数量、规模的快速膨胀，成为当前中国经济社会最典型的特点。然而，在繁荣背后，我们也应该看见城市高楼大厦不断涌起背后的阴影——城乡发展的不协调与矛盾正日益突出，城乡二元结构导致的各方面问题与差距正随着经济的增长而更加清晰的展现在我们面前。进入“十二五”时期，我国提出国民经济和社会发展要以保障和改善民生为根本出发点和落脚点，在这一基础上，城乡可持续发展则成为未来经济结构调整的一个重要方面。本文从我国近年来城乡发展概况出发，分析了目前面临的矛盾与亟待解决的问题，并提出城乡协调发展是我国经济转型的重要一步。
城乡关系与发展
一、城市发展——城市化快速推进
中国作为一个历史悠久的人口和土地大国，城市发展也经历了较长过程。建国以来，我国城市发展与城市化进程紧密相连，这是由我国自身经济结构决定的，即由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变，城市化的内容具体包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。因此，当我们研究我国现代城市发展进程时，首先需要了解的是城市化发展趋势。
（一）城市化发展历程大跃进
如图1所示，建国以来，我国曾经历一段较为快速的城市化进程，由1949年的11.78%上升至1951年的19.75%，三年间增长近8个百分点。此后的27年，城市化进程基本处于停滞状态，1978年我国城市化率仅为17.92%。随着改革开放步伐的加快，城市化进程也随之推进，特别自上世纪90年代起，我国城市化率呈现出较为明显的增长。截至2011年，我国城市化率首次突破50%大关，达51.27%，这一数据意味着我国城市居民比例首次超过农村居民。
图1：1949-2011年中国城市化率变化情况（单位：%）

数据来源：国家统计局，国研网宏观研究部整理
从城市规模方面看，根据《中国1990—2010年城市扩张卫星遥感制图》提供的数据显示，从1990年到2000年，中国城市的建成区面积由1.22万平方公里增长到2.18万平方公里，增长78.3%；2010年，这个数字达到4.05万平方公里，十年间又再次增长85.5%。从倍数来讲，2010年是1990年的两倍以上。这些数字再次印证了中国人正在经历一次前所未有的巨变，中国的城市化进程速度令人瞠目。
（二）城乡一体化——城市化发展的新阶段
1. 城乡一体化的定义
改革开放以来，我国经济得到了较快发展，但在80年代末期，遗留的城乡隔离发展局面逐渐显示出弊端，各种经济社会矛盾出现，城乡一体化思想开始受到重视。
从理论上看，城乡一体化是城市化发展的一个新阶段，是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程，是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。
Ø  社会学和人类学
从城乡关系的角度出发，城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。
Ø  经济学
从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。从工业的协调发展角度出发，又可称为“城乡工业一体化”。
Ø  规划学
从空间的角度，城乡一体化是对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。
Ø  生态和环境学
从生态环境的角度，城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。
2. 城乡一体化与新型城市化
近年来，我们一直强调新型城市化，这个概念来自2006年发布的《中国现代化》报告。报告指出，2010年起实施新型城市化战略，实现人口、空间结构的两次转变，建设城乡平衡社会。新型的城市化战略将实现10个协调发展，目标是使人口与空间实现两次转变，即第一次转变是从农业人口变成城市人口，第二次转变是城市人口变为郊区人口，实现城乡平衡。我们认为，理想的新型城市化的模式是以郊区化为主，即郊区人口占50%，中心城区人口占30%，农村和小城镇人口占20%，人口在三个区域之间可以自由流动，取消户籍限制，建立信用社会。
新型城镇化与传统城镇化比较，有五个特点：一是把新型农村社区纳入城镇体系，统筹城乡产业规划、基础设施建设、公共服务、劳动就业、社会管理。二是产城互动，坚持以产业兴城镇、依城镇促产业，同时依托新型农村社区转变农村生产方式和农民生活方式。三是严格耕地保护和土地节约集约利用，注重城市生态环境建设。四是破除农民进城的体制性障碍，使农民工与城市居民享有同等待遇，促进和谐社会建设。五是以人为本，融合城市现代文明和乡村优秀传统文化，建设开放包容、和而不同、尊重差异、多元一体的新文化，为工业和农业现代化提供文化条件。工业现代化、农业现代化都需要空间，而城镇化本身就是城镇空间拓展的过程。
（三）城市发展问题浮现
正如上文所述，我国近二十年来城市化速度快的令人瞠目。尽管这种速度带动了全国各地的城市建设，使我国的城市化陷入一种“半城市化”的病态中。
首先，以速度取胜的发展模式并不健康。人们习惯于将城镇化速度作为城镇化的重要衡量标准，一味追求数字，而忽略数字背后隐藏的问题。如上文指出2011年我国城市化率突破50%，从数字上看确实意义非凡。然而，这个漂亮的数字背后我们仍然需要看清，这50%中仍有很大一部分属于流动人口，而非真正的城市居民。
其次，基础设施建设与社会管理水平落后于城市经济发展速度。在城市的发展过程中，不断林立的高楼大厦将城市外表装扮的十分美好。然而，在这种“面子工程”之下，基础配套设施及社会基本服务的滞后，使城市化陷入“表里不一”的畸形状态。
第三，过于追求规模扩张导致城市过度饱和。从严格意义上看，我国的城市化自起步以来并未形成一个统一的、可持续的长期规划。特别是在经济飞速发展的时期，城市建设与扩张成为创造更多经济指标的基础，而在城市化率不断提升的背后，我们仍要看清，尽管大城市的面积不断扩大，但人口膨胀更加迅速，很多城市已开始陷入过度饱和的泥潭。
第四，城乡二元制度使人口城市化成为难题。城市化的推进使越来越多的农民选择进城，然而目前固有的城乡二元户籍制度使绝大部分农民工无法从农民转变成市民，更无法享受市民应有的社会保障待遇，这也就意味着我国目前进行的城市化建设是建立在牺牲农民利益的基础上的，这种状况及不公平，也无法长久维持。
二、农村发展——解决“三农”问题关系重大
我国是一个拥有数千年历史的农业大国，农村的健康稳定发展是社会经济生活的重要基础。“三农问题”最早由经济管理学博士温铁军于1996年正式提出，2003年正式将引入政府工作报告，并随之迅速成为我国需要解决的头号问题。
“三农”指农村、农业和农民；所谓“三农”问题，就是指农业、农村、农民这三个问题。研究三农问题目的是要解决农民增收、农业增长、农村稳定。实际上，这是一个居住地域、从事行业和主体身份三位一体的问题，但三者侧重点不一，必须一体化地考虑以上三个问题。中国作为一个农业大国，“三农”问题关系到经济结构调整和社会长期稳定，是涉及民生与发展的大事。
（一）农业
首先， 农业问题主要是农业产业化的问题。市场经济是以市场为导向、根据市场配置资源的经济形态，农业的购销体制不畅是农业不能快速发展的一个重要原因。近年来常常出现的农产品价格飞涨或者猛跌都是由于农业购销环节过于繁琐，农民种植成本提高而销售价格又过低，导致收入无法提高；而另一方面，终端消费者却感受到较大的价格压力，究其原因是中间流通环节成本过高。因此，“产、供、销”链条和制度的完善是一个重要的改革方向。
其次，农业产业化的另一个问题是中国农业目前基本上属于自给自足的小农经济，没有形成规模经济。加入世贸组织后，如何应对国外集约型农业的挑战？这将是中国作为一个农业大国面临的严峻问题。
最后，中国是一个农业大国，“三农”问题的解决必须考虑农业自身的体系化发展，还必须考虑三大产业之间的协调发展。虽然解决“三农”问题的许多措施都与资金的投入密切相关，但是近几年来的金融体制改革所存在的问题在相当程度上削弱了对农村经济的支持，对县域经济，特别是对农村经济的信贷投入相对不足。农业产业本身的体制问题也影响金融资本向其流动，不利于农村经济的发展。
（二）农村
目前农村问题突出表现在户籍制度方面。户籍制度决定了城乡之间被二元分割，新农村建设形成了城乡之间经济发展、文化水平的较大差异。这种户籍制度在计划经济体制下是自上而下行政管理的必要，在建设社会主义市场经济的今天已经受到理论界的一致质疑。目前，各地兴起的户籍制度改革纷纷向这种不合理的制度“开刀”，希望能够借此进一步解放农村剩余劳动力。但需要前瞻的是：户籍制度改革以后，解放的剩余劳动力如果得不到合理的安置和疏导，形成的移民潮会给城市带来更大压力。因此，城市化的步骤需要控制，小城镇是消解城乡二元对立、改革户籍制度的必要配套措施。
此外，基于城市化的需要，在过去的二十几年间，城市扩张使吞并农村、强制占用农民土地的事情时有发生，产生大量失地农民。所以，不能仅将城镇化看作是城镇土地规模的扩张，而应当更加重视将失地农民转化为市民
（三）农民
首先，农民问题中最重要的问题是如何“减负”。国家再三强调要减轻农民负担、统筹发展，但农业生产成本的逐年提高仍然成为打击农民生产积极性的重要原因。农民负担重直接影响农民收入的增加，农民负担重的一个重要原因是：政府调控方向偏差、改革力度不够，目前还有些地方政府部门仍是“管事的人不多，吃饭的人不少”。因此，减轻农民负担首先应该考虑加大力度进行机构调整，减员增效，把农民增收放在第一位。
此外，农民问题中另一个非常重要的方面是“农民工”社会状态的改善。2008年12月《国务院办公厅关于切实做好当前农民工工作的通知》中，对农民工的定位做出这样的描述——农民工是中国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，已成为中国产业工人的重要组成部分，对中国现代化建设做出了重大贡献。然而，目前农民工的社会状态仍需进行不断改善，其中最重要的是要处理好两端的问题，一端在城市，如何把符合条件的农业人口逐步转变为城市居民，另一端在农村，如何妥善解决留守儿童、妇女、老人“三留守”问题。解决这两端的问题，根本出路仍然要回到上文所述的问题。即实现农业的现代化和在城镇化中逐步改变城乡二元制度。

城乡发展失衡成为经济生活突出矛盾
过去几年，随着人们对于城乡差距及其弊端认识的不断深入，我国城乡发展结构较前几年有所调整，国家出台一系列政策支持农村发展。然而，面对国内较为复杂的经济形势，城乡发展的失衡并没有得到明显改善，我们认为这主要是由以下几个原因造成的：
Ø  区域经济发展的不均衡使大批经济落后地区的农民涌向经济发达地区。
Ø  城乡收入差距仍在扩大。
Ø  城乡二元制度是城市化道路上的最大阻碍。
Ø  财政制度下的农村土地城镇化。
一、区域经济发展不均衡带动城乡经济发展不均衡
从经济指标上看，2011年全国各省市区经济总量排名如图2，广东省以52673.59亿元位列第一，而西藏则以605.83亿元位列最后，二者相差近87倍，对比十分明显。从GDP增长方面看（如图3），2011年天津市和重庆市经济发展较快，以16.4%的GDP增速并列全国各省市区之首，而上海和北京则分别以8.2%和8.1%成为增速最慢的地区。从这两张图上可以看出，东部地区GDP情况普遍好于西部地区，排名靠后的10个地区中，除海南和吉林外，均为西部地区，显示出我国西部地区经济基础仍然薄弱。不过，由于近年来国家为鼓励西部发展，推出了一些较为积极的刺激政策，西部地区GDP增速有所提高，总量落后的西藏、青海和宁夏地区在2011年的GDP增速均保持在12%以上，高于全国平均水平。
图2：2011年我国各省、直辖市、自治区GDP情况（单位：亿元）

数据来源：国研网统计数据库，国研网宏观研究部整理
图3：2011年我国各省、直辖市、自治区GDP增长情况（单位：%）

数据来源：国研网统计数据库，国研网宏观研究部整理
从图4显示的城市化率可以看出，我国西部地区在城市化进程中仍然处于较为落后的位置，其中贵州以13.42%位列最末，排名靠后的5个地区中，除安徽外均为西南地区。对比另一端，上海以73.96%的明显优势位列城市化率第一位，而在排名前5位中，除新疆外均为东、南部地区。因此，从这一系列数值可以得出一个结论，即大部分地区城市化的推进和城市化率的高低，与该地区经济水平呈正相关关系。
图4：2009年我国各省、直辖市、自治区城市化率情况（单位：%）

数据来源：国家统计局，国研网宏观研究部整理
注：由于统计局最新发布的年鉴中没有最新的各地区城乡人口结构数据，因此仅以2009年为例，推导结论或许存在些许误差。但基于国家政策与制度的基本连贯性，此误差不会造成结论性错误。
二、城乡收入差距仍然存在
（一）农村居民收入情况
农民收入构成主要包括家庭经济收入、工资性收入、财产性收入和转移收入。2011年全国农村居民人均纯收入6977元，比上年增加1058元，增长17.9%。剔除价格因素影响，实际增长11.4%，增速同比提高0.5个百分点。
Ø  人均工资性收入2963元（如图5），同比增加532元，增长21.9%。工资性收入对全年农村居民增收的贡献率达50.3%。工资性收入占农村居民纯收入的比重达42.5%，同比提高1.4个百分点。工资性收入快速增长主要是由于农民工工资水平上涨较多。
Ø  人均家庭经营第一产业纯收入2520元（如图5），增加289元，增长12.9%。其中，人均农业纯收入1897元，增加173元，增长10.0%。人均家庭经营二三产业纯收入702元（如图5），增加101元，增长16.7%。
Ø  人均财产性收入229元（如图5），增加26元，增长13.0%。
Ø  人均转移性收入563元（如图5），增加110元，增长24.4%。受农村养老保险等政策全面推进的影响，转移性收入快速增长，增速比上年提高10.6个百分点。
图5：2011年我国农村居民收入来源比例情况（单位：%）

数据来源：国家统计局，国研网宏观研究部整理
（二）城市居民收入情况
我国城镇居民收入与农村居民相同，主要包括家庭经济收入、工资性收入、财产性收入和转移收入。
2011年城镇居民人均总收入23979元，其中，人均可支配收入21810元，比上年增加2701元，增长14.1%。剔除价格因素影响，城镇居民人均可支配收入实际增长8.4%，增速同比提高0.6个百分点。
Ø  人均工资性收入15412元（如图6），增长12.4%。主要是绝大多数地区提高最低工资标准，部分地区继续规范落实津补贴制度，部分企业提高了职工工资及奖金。
Ø  人均经营净收入2210元（如图6），增长29.0%。一是全年经济运行总体良好，个体经营者人数增加；二是个体工商户增值税和营业税起征点提高，税赋降低。
Ø  人均财产性收入649元（如图6），增长24.7%。主要是受出租房房租涨幅较大影响，城镇居民人均出租房屋收入增长较快。
Ø  人均转移性收入5709元（如图6），增长12.1%。主要是企业退休人员基本养老金水平和最低生活保障标准提高。
图6：2011年我国城镇居民收入来源比例情况（单位：%）

数据来源：国家统计局，国研网宏观研究部整理
（三）城乡收入差距
巨大的城乡收入差距是目前中国社会财富分配不公的最直接后果。由于在改革开放初期，我国加快了工业化脚步，大批农民工涌入城镇，在加快城市化的同时，也带来了大量廉价劳动力。而农产品价格的不合理与农村劳动力的低廉这两个因素叠加，造成农村居民收入始终处于低位，在此基础上，城乡体制分割现象的严重和发展机会不平等等制度性原因，更使本就存在的城乡收入差距日益明显。尽管近两年我国出台了一系列惠农政策，旨在加快农村发展、提高农村居民生活水平，但其力度尚不足以在短期内填补长期以来城乡收入的巨大差距。如图7所示，改革开放以来，我国城乡居民收入差距呈现出波动上升之时，特别自上世纪90年代中期至2008年的十几年间，城乡差距日益明显。
图7：改革开放以来我国城乡居民收入差距情况

数据来源：国家统计局
注：城镇居民使用人均可支配收入，农村居民使用人均纯收入。以农村人均纯收入为1进行比较。
四、城乡二元结构是城市化道路上的最大阻碍
城乡二元经济结构一般是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的经济结构。我国城乡二元经济结构主要表现为：城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通信、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市的人均消费水平远远高于农；相对于城市，农村人口众多等。这种状态既是发展中国家的经济结构存在的突出矛盾，也是这些国家相对贫困和落后的重要原因。发展中国家的现代化进程，可以说在很大程度上是要实现城乡二元经济结构向现代经济结构的转换。
目前，我国正处于经济结构转型的重要时期，而作为农村人口众多的农业大国，城乡结构的调整也是这一转型期面对的重点课题之一。正如上文“三农”问题中所提及，很多农民工进城的背后是农村留守人口的生存危机，农民工无法市民化是城市化进程中面临的一大问题，但这问题归根结底还是城乡二元结构制度下的普遍现象。消除城乡差别，纠正城乡失衡，不仅要清除不合理的制度，解决制度不公和失当的问题，也要进行制度创新，解决制度无力和失效问题。只有公正而有效的制度才能为城乡协调发展提供根本性的保障。从目前来看，最首要的任务就是必须消除城乡之间在居住、就业、社保、教育、医疗、税收、财政和金融等等方面不公平和二元化的政策和制度，实现政策的统一和制度的公平。
五、财政制度下的农村土地城市化
上世纪90年代以来，城市化的快速推进带来了城市GDP的迅猛增长，这种增长对于资源与土地的需求也与日俱增。在传统的城市结构中，城市扩张用地与农村耕地用地的矛盾就此形成。因此，在缺乏全国性的统一规划情况下，城市占用农村土地是最便捷的解决之道，农民通过在土地的出让问题上缺乏话语权，在后期的安置上也缺乏主导权，因此，城市化进程中土地城市化先于人口城市化的情况较为普遍。
此外，自分税制改革以来，地方财政征缴能力较为有限，而经济建设性支出又十分庞大，财税改革配套措施的滞后对近年来形成的“土地财政”现象负有不可推卸的责任，也正因为如此，地方政府不得不为顾及短期经济利益，不断征用农村土地。土地的缺失使农村剩余劳动力不得不涌入城市，又得不到妥善安置，最终导致农民生存状况的危机和城乡居民生活水平差距的进一步拉大。
城乡发展方向
一、区域协调发展 农民就近进城
在上文我曾指出，中国区域经济发展的不均衡是城乡发展不均衡的重要原因之一。我国先后实施的西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地等一系列区域协调发展战略成绩斐然，有效地减缓了区域经济差异扩大的趋势，但彻底扭转落后地区的经济局面仍需较长时间的努力。
“十一五”后期出台的一系列区域性发展战略规划说明了我国在保持经济快速稳定发展的同时，力图缩小区域经济差异的决心。如西部地区的成渝经济区、关中—天水经济区和北部湾经济区战略规划的相继出台，旨在培育形成多个以核心大城市为中心的区域经济增长极，从而辐射带动周边地区经济快速增长。进入“十二五”时期，这些战略规划的集中实施将进一步改善西部地区的经济情况。
从长远角度看，区域经济的协调发展将使农村居民向城市转移的脚步进一步加快，既促进农民就近进城，又有利于缩减城市间的差距。当然，这一发展模式的前提是大力推进小城镇的健康、可持续发展。
二、控制大城市规模 推进小城镇发展
尽管中国的二元经济和制度是目前城乡发展的阻碍，但短期内彻底扭转并不现实。从目前中国的城市化率（2011年为51.27%）看，仍然处于城市化加速阶段（30%-70%为加速阶段），这就意味着在未来一段时期内，城市人口占总人口比例仍将保持持续增加态势，城市人口规模的扩张势不可挡。然而，很多大城市在经济发展的前期，由于缺乏长远规划眼光，一味追求眼前效益和规模经济，而忽视了城市基础设施建设、城市公共服务和城市环境质量等社会问题，导致城市经济社会发展的脱节。这就要求在未来一段时间，控制大城市的土地及人口扩张成为重中之重。
与此同时，推进小城镇的发展是当前新型城市化的必然要求。值得强调的是，我国在城市化推进过程中已累积了很多经验，因此在小城镇的发展中应汲取以往经验，以提高城市发展质量为目的，将小城镇健康发展作为“十二五”期间中国城镇化发展的重要任务之一。
三、缩减城乡差距 提高农民收入
快速发展的城市化进程极大地推动了城市经济的发展和经济总量的扩张，但城乡差距也由此凸显，甚至逐步扩大。我国农村人口庞大，城乡经济之间的悬殊差距不仅有悖于实现共同富裕的最终目标，而且直接限制了内需的增长。“十二五”期间，突破城乡二元制经济桎梏，统筹城乡发展，促进城乡一体化的形成将是城镇化发展的重要任务。
正如上文指出，我国农民收入中，工资性收入已占据较大比例，脱离了农民以农业生产为主的模式，造成了过多农村优势劳动力流入城市，而剩余劳动力留守农村的局面，这不仅仅不利于我国农业生产的健康发展，也不利于推进农村现代化建设。因此，从根源处提高农民经营性收入比例，特别是第三产业经营性收入比例，是提高农民收入的长远方向。
四、土地制度创新 保障农民利益
改革以来，经济体制改革不仅促进了劳动力和资本要素的自由流动，而且提高了要素回报率，中国由此获得了长期的人口红利和广泛的知识溢出与效率改进。而土地领域的制度创新则相对滞后。农地的非农化流转在现行土地制度下受到不少限制，有限的城市存量土地成为城镇化推进的障碍。因此，在保障国家粮食安全的前提下，加快土地领域的制度创新，提高土地的流转效率是“十二五”期间城镇化发展的又一任务。
附：主要参考文献
1.         陈学慧，《“三农”发展——城乡新格局逐步形成》，《经济日报》2012年08月29日
2.         《2011年城乡居民收入增长情况》，《国家统计局》2012年01月20日
3.         马万令，《以新型城镇化促进城乡发展一体化》，《人民日报》2012年06月29日
4.         夏耕，《中国城乡二元经济结构转换研究》2005年2月出版