“数字法治政府”：概念认知、机理阐释、路径塑造与机制构建.pdf

25政府治理研究2023年第5 期求宝张梁，董茂云.“数字法治政府”：概念认知、机理阐释、路径塑造与机制构建 J.求实，2 0 2 3（5）：25-42.“数字法治政府”概念认知、机理阐释、路径塑造与机制构建张梁,董茂云（宁波大学法学院，浙江宁波3 1 5 2 1 1）摘要：“数字法治政府”作为数字政府和法治政府的统合概念，并非是数字政府与法治政府概念的简单相加，其具有“1+1 2”的双向重塑、互动融合与协同改造效应，是数字政府法治化与法治政府数字化的辩证统一。“数字法治政府”建设面临数字政府与法治政府双重叙事逻辑的耦合困境，具体表现在数字政府的法律因应迟滞、权力风险扩张、行政伦理消解、“技术一制度”失衡、职责体系紊乱等方面。“数字法治政府”建设的核心难题在于如何调适数字政府/法治政府的“技术一制度一价值”张力。为此，“数字法治政府”的关键任务是切实加强信息权力结构再造的法治因应、准确把握“技术一制度”的辩证互动关系、积极防范数字技术对法治政府的侵蚀和解构、充分保障数字政府社会回应性与责任性的协调。其突破路径在于确保数字治理面向数字法治政府建设、数字权力融入数字法治政府建设、行政效能嵌入数字法治政府建设。当前，需要推进“数字法治政府”的系统框架塑造和基础机制构建，包括信息平台设施、权力监督制度、数字财政体系、绩效评估机制等的构建关键词：数字政府；法治政府；“数字法治政府；数字行政；数字权力；行政效能；绩效评估；技术一制度中图分类号：D63;D922.1文献标志码：A文章编号：1 0 0 7-8 4 8 7(2 0 2 3)0 5-0 0 2 5-1 8随着数字技术向人类社会组织的不断渗透，现代政府的结构性变迁已然不可阻挡，一个超越传统科层制政府的形态一一数字政府由此产生。从以网络信息化为发展引擎的电子政府，到如今以数字信息化为牵引动力的数字政府，意味着政府形态正在发生深度变革。而当政府的数字化转型与政府的法治化建构发生紧密联系时，政府的两种现代化叙事逻辑的嵌合与协调便显得收稿日期：2 0 2 3-0 6-3 0作者简介：张梁（1 9 8 5 一），男，河南南阳人，毕业于西南政法大学，法学博士，宁波大学法学院讲师，主要从事宪法与行政法学研究；董茂云（1 9 6 3 一），男，浙江宁海人，宁波大学法学院教授，复旦大学博士生导师，主要从事宪法与行政法学研究。262023年第5 期求宝尤为重要，从而助推“数字法治政府这一概念的出现。2 0 2 1 年8 月，中共中央、国务院印发法治政府建设实施纲要（2 0 2 1 一2 0 2 5 年），首次提出“全面建设数字法治政府”。这预示着我国对数字政府的法治化构建开始从零散思考阶段进人系统认知阶段，具有重新定义和科学塑造全维信息社会时代政府模式的意义。在国家进行主动建构的背景下，“数字法治政府”迅速成为学界关注和讨论的重要问题 。而在学界开展“数字法治政府”理论探索的同时，一些地方政府也开始以推进“数字法治政府”实践为抓手进行政府创新()。“数字法治政府”作为一个联结数字政府与法治政府的新型政府框架，对于解决数字政府建设与法治政府建设融合不足、政府数字化与法治化“双化失衡”“弱势叠加”等问题，厘清政府全面数字化转型的目标、机制和模式，具有极其重要的意义。然而，“数字法治政府”作为一个抽象概念和指导原则,其规范含义和实质内涵究竟是什么，仍有待进一步研究和探讨。尤其是在我国法治政府建设尚处于持续攻坚的情况下，“数字法治政府”作为一个新概念或法治政府的新范式隆重登场，究竟意味着什么？又能带来哪些变化？其终极愿景是什么？“数字法治政府”是对数字政府的法治化改造还是法治政府的更高形态？“数字法治政府”究竟指的是法治化的数字政府还是数字化的法治政府，抑或是“数字”和“法治”元素兼有，即数字化、法治化的政府，仍需进一步探讨。在概念不明、定义不详、认识不同的背景下，地方政府推动“数字法治政府”建设，究竟如何设置指标体系可能存在较大疑问。总体上，“数字法治政府”是在现有的数字政府和法治政府的双重叙事框架下提出的新概念，其致力于从两个维度撬动有关数字时代政府模式的理性思考和系统整合，进而在“数字法治”的时代背景下形塑科学合理的政府框架。“数字法治政府”涉及数字政府这一前所未有的政府形态的法治观叙事，需要学界切实提供数字社会中政府变革的理论创新与方法创新。然而，“数字法治政府”能否提供一个清晰的符合数字时代政府现代化的系统知识体系和叙事逻辑框架，目前尚不明确。鉴于此，学界迫切需要对“数字法治政府”的概念进行深入的理论阐释，揭示这一概念建构的意义及其内涵，进而分析其建构机理和建构路径，从而助推实践有序推进和创新。一、“数字法治政府”的概念认知：一个前提性问题“数字法治政府”是一个具有创新性的开放概念，显示了数字政府建设对于法治向度把握的重要性，突出了政府数字化转型与法治化建设同步建构的迫切性、必要性与可能性。因而，“法治”在“数字法治政府”概念中的嵌人并非仅具有附加性意义。“数字法治政府”不应只是法治思维加持的某种话语，而应当具有特定的方法论意义。（一）“数字法治政府”概念的多元认知目前，理论界对于“数字法治政府”存在多元认知，实务界亦存在不同看法。关保英等认为，“数字法治政府”是数字政府与法治政府融合的产物 2 。李桂林等认为，“数字法治政府”彰显出政府治理信息化与法治化有机融合的价值导向 3 。张鹏认为，“数字法治政府”建设关键在于充分利用数字化技术推进依法行政，优化革新政府治理流程和方式，促使政府建设中的数字化理念与法治化理念深度融合，进而更好地为社会大众提供公共服务 4 。金成波等认为，“数字法治政府”意味着科技、法律与行政的高度融合，统一于国家治理体系和治理能力的现代化 5 。鲍静认27“数字法治政塑造与机制构建机理单释为，全面建设数字法治政府是为了推动数字政府建设与“放管服”改革、法治政府建设等系统性改革高效协同与深度融合，旨在实现信息革命背景下的政府职能转变与经济社会高质量发展 6 。马长山认为，“数字法治政府”并不仅仅是数字政府的法治化，而是现代法治迈向数字法治这一转型升级的必然反映，因此，它必将是一个从业务流程、体制机制再到制度模式的总体性重塑过程7。探讨“数字法治政府”的内在含义，需要厘清它的基本语义。除了前述学者对于“数字法治政府”的理解，亦有学者从其他维度对其进行认知，如数字政府法治化抑或是数字法治化政府。法治化作为数字政府构建的目标理念是毋庸置疑的，因而，法治化的数字政府是数字政府建设的目标模式。有学者认为：“数字法治政府，就是将数字技术融入构建职责明确、依法行政的政府治理体系之中，让数字技术赋能法治，为依法行政提供科技支撑。”8 由于“法治是由法律所定义的生活秩序”9 ，数字政府法治化的基础表达是数字政府建构、运行的规范化、程序化和法定化；而其更全面、系统的表达则是法治的方法论及法治理念，如权力控制等。数字政府法治化不仅需要建构法律体系，而且需要将其运行机制上升为法治体系，即除了进行“平面”的制度化、规范化设计外，还需要完成“立体”的法治化、操作化应用 1 0 。为了避免数字政府法治化出现空洞化问题，需要明确“法治化”的内涵和外延。事实上，“数字法治政府”不是对数字政府平面维度的修饰，而是形成立体化的整体和系统法治要求。这就要求既要把数字政府建设中的所有问题全部转换为立法问题，还要将法治化贯穿于数字政府建设的理念塑造、全局审视、现状分析、战略谋划、难题破解、成果巩固等全过程除此之外，还可以从数字化的法治政府角度来理解“数字法治政府”，即将数字化作为手段，而将法治政府建设作为目的。当前，我国法治政府建设虽然取得了长足发展，但在形成法治政府的长效机制方面仍然存在短板。运用数字化手段构建法治政府，不仅具有充分的理论支撑，而且具备实践应用的可行性，相应成效已在诸多领域逐步显现(2)。对于我国法治政府建设而言，数字化手段的充分运用必不可少，它是将政府作为“数治”的对象，而不只是“数治”的主体。显然，数字化是一把双刃剑,其效用取决于剑掌握在谁的手中，既可能背离法治政府目标，也可能助力法治政府建设。基于此，数字化的法治政府显然具有明确的目标导向，通过发挥数字功能，推动法治政府的数字化建设。如，推进行政权的数字化转型，加快各类信息技术与数字工具在行政权运行中的应用，提升行政执法的公正、效率与精度。同时，数字化有助于推进合作治理，其与法治政府建设的逻辑是自洽的，表现为植人公共服务理念、实现数据开放共享、突显公共利益导向、促进社会自治等。在“数字法治政府”的现实构建问题上，学界提出了合作治理、协同治理等具体方法论，即通过数字化保持政府开放的合作状态，改进行政监管方式，调适行政职权运行，推进法治政府建设。“数字法治政府”概念的提出，既意味着对数字政府的认识不断深化，也是对法治政府模式本身的实践反思和理论创新。基于此，必须正确认识数字政府建设、法治政府建设与“数字法治政府”建设的三维互动关系。对于“数字法治政府”这一概念而言，除了要区分是法治化的数字政府还是数字化的法治政府之外,还要厘清数字、法治、政府等多个概念的内在含义。此外，还要注意“数字社会的法治政府”与“数字法治政府”之间的关联。“数字法治政府”不只是法治化的数字政府，也不只是数字化的法治政府，从根本上讲是“数字社会的法治政府”。这意味着以“法治”修282023年第5 期求宝饰、定义和规范面向数字社会、适应数字时代的政府。一方面，数字政府以数字社会为治理对象，数字社会的治理任务十分繁复，对于哪些治理任务应当做，而哪些不应当做，需要运用法治思维与框架来作出选择；另一方面，数字社会的治理面临大量新问题，特别是风险预防、应急行政等，其治理理念能否被法治吸纳？又如何与法治调适？此外，数字社会的治理模式必将发生变革，这就要求重塑再造行政组织和行政程序，其革新过程需要接受法治检验。总之，由于面向数字社会的政府治理任务、治理理念和治理模式面临重大调整，因此，建设数字社会的法治政府就成为“数字法治政府”的核心要义。（二）数字政府与法治政府的协同演化机理把握“数字法治政府”的丰富内涵，必须深刻理解数字政府与法治政府在静态和动态两个层面的内在逻辑联系，同时，关注二者在各自发展以及相互作用过程中的融合互动进程，协调各自底层逻辑的冲突与碰撞。正如有学者所言，“数字政府建设与法治政府建设是一个同频共振的过程，两者是相互依存而非独立的 。当前，我国正处于从传统政府向数字政府、从政府法制向法治政府转型的过程中，能够显示政府迭代转型方向的并不止数字政府、法治政府概念，还有服务政府、给付行政、发展型政府等多种范式表达。但从传统政府向数字政府、从政府法制向法治政府的转型，则体现了政府形态发展的两个最典型、最基本的面向。之所以如此，是因为二者分别代表了技术维度和价值维度的政府形态发展过程，而技术和价值应当说是观察政府形态变迁的核心维度。正是由于技术和价值分别具有不同的取向和侧重，故而数字政府和法治政府并非同一维度的概念。有学者认为，“注重技术赋能、倡导政务数据与服务标准化与强调组织保障所构成的政策工具体系是当前地方政府数字化转型的重要驱动力”1 2 。数字政府概念的核心侧重于政府管理，体现了工具技术层面的政府变革，是近年来随着信息社会的深人发展才出现的现象；而法治政府概念的核心侧重于管理政府，体现了制度理念和价值观念等根本层面的政府变革，是近百年来世界各国在法治国家建设背景下对现代政府品格的普遍追求。故而，将数字政府和法治政府这两个并非同一维度的概念结合而成的“数字法治政府”概念，就具有了将工具技术层面的政府模式与制度理念层面的政府结构嫁接、紧密嵌合的倾向，是“技术与制度关系在法治政府建设中的体现 1 3 。当前，仅从“数字法治政府”这一概念本身无法确认其究竟是从数字政府向数字法治政府，还是从法治政府向数字法治政府的认识跨越。一方面，若认为“数字法治政府”概念表达的是从数字政府向数字法治政府的概念迭代升级，那么，一个不容忽视的问题是我们尚未完成数字政府的构建，这一跨越显得超前。另一方面，若认为“数字法治政府”概念表达的是从法治政府到数字法治政府的概念迭代升级，那么，同样一个不容忽视的问题是我国尚未完成法治政府的构建，又何以建设数字法治政府呢？可以看到，当下我国虽未全面建成数字政府，但数字政府建设已广泛展开，数字行政等应用正逐渐普及，政府“数治 效能大为提升。但与此同时，数字政府建设也暴露出一些突出的法治问题，如，数字行政产生的过度管制、过度干预，个人隐私等个人信息保护面临风险，公民基本权利遭受数字权力干预和威胁，等等。在政府“数治 效能日益彰显的同时，政府“数治”的法治效能是否能够同步提升，成为一个现实问题。数字政府建设面临法治悖论，函待法治的调校和纠偏。在此情况下，“数字法治政府”概念就具有了构建法治化数字政府的潜在功能。故而,其更多是对快速推进的数字政府建设提供一种29“数字法治政塑造与机制构建机理单释适时的法治框束，带有明确的法治实用主义导向，试图通过法治降低数字政府建设的不确定性。从法治政府建设实施纲要（2 0 2 1 一2 0 2 5 年）来看，“数字法治政府”建设的主要内容是通过数字化手段促进依法行政，实现政府治理流程和方式的优化革新，追求政府治理信息化与法治化的深度融合，提升法治政府建设的数字化水平。从具体措施来看，主要包括政府信息平台建设、政务数据共享、“互联网+”监管执法三项内容。传统政府通过履职方式的电子化、网络化打造的“电子政府”，与数字时代政府治理范式数字化嬉变而形成的“数字政府”，回应经济社会的“数治”需求。“电子政府”和“数字政府”是两个既有密切联系又有深度差异的概念，反映了不同阶段政府数字化转型理念的差异。就未来而言，政府的数字化转型不仅是“流程再造”“模式优化”及重塑权力运行方式，更多是对既有规则的冲击 1 4 。由于数字政府可能重新界定政府职权与责任，因而，可能打破既有的法治政府框架结构。如，分工明确、职责清晰的政府现代化标准，在某种意义上已面临数字政府的挑战长期来看，数字政府与法治政府的交互作用可能形成某种动态平衡。然而，就当前而言，数字政府的急剧变革可能摆脱法治政府的控制，从而陷人失衡困境。数字政府的技术治理所隐含的风险，在某种程度上成为这种失衡的表征。事实上，数字政府建设中的风险已然成为现实隐忧 1 5 。如，有学者警示数字政府建设无缝化与边界化的并存张力所诱发的安全风险，直指数字政府面临着协同性、回应性、互嵌性等悖论 1 6 。也有学者关注到数字政府建设面临的非均衡困境 1 7 。基于此，“数字法治政府 致力于通过规范数字政府建设，从而控制风险、重塑数字政府的结构与机能。同时，数字政府构建对于法治政府建设的助益作用也不容忽视。“数字法治政府”需要充分关注数字政府的法治建构功能。数字政府融整体政府、开放政府、回应政府、智慧政府于一体，是牵引政府治理深度变革的重要抓手，也是提高社会治理绩效、加速实现政府治理体系和治理能力现代化的关键引擎。新时期的法治政府必须注重高科技含量、高效率、精细化行政能力的建构。这意味着数字政府建设对于法治政府建设本身亦具有正向的推动作用。数字政府可以通过数据量化识别公众偏好，构建公共价值共创机制，更加全面地建设服务型政府，精准提升公共福利。除了“数治”之外，亦可依托数字化建设廉洁政府、责任政府。二、“数字法治政府”建设的特殊情境与逻辑理路科层制的政府结构因应了人类社会管理机制的创新，标志着政府从传统向现代的范式转型正是在科层制政府的土壤上，现代法治政府的概念和体系才得以构建(1 8)。数字政府对建立在科层制政府基石上的法治政府形成了现实挑战，其面临着如何与法治政府建设相契合的困境。法治政府作为调适科层制政府结构的固有机制，面对政府模式全面转型的未知情境，其能否将复杂的数字政府现象化约为传统科层制政府问题，在传统的法治政府叙事逻辑下进行规范，存在着诸多不确定性。（一）数字政府面临的技术反噬及其法治挑战1.数字政府的法律因应迟滞快速发展的数字信息技术给政府带来了全方位影响，如价值、职能、职责、角色、组织、运行方式、行政流程和行政作业单元等。数字政府并非“信息技术一科层政府”的简单嫁接，而是政府职302023年第5 期求宝能、角色的再造与重塑。这种面向协同政府、整体政府的变革，必然会带来政府权力运作模式的深层次调整。因此，基于传统行政模式所设计的法律框架，必然难以有效回应数字政府建设的需求。如，数字政府建设实践中出现的行政异化、权利保障不足等问题，即为法律滞后之表征。现有的法律框架以传统科层制政府为建构基础，其本身对政府职责体系等核心问题的规范仍显不足，更难以应对数字政府职能边界不断扩张所带来的挑战。当前，受制于行政制度体系本身的非系统性，数字政府的制度建构并不完善，一些重要的法律法规不健全，更缺乏体系建构。立法者未能对数字政府发展进程进行密切追踪与有效因应，相较于国外较为成熟的信息行政法和数字行政法体系，我国的相关法律立法工作进展则较为缓慢。由于数字政府成为法律尚未充分覆盖的领域，进而出现了“数字行政的法律空白”。因此，数字政府难以具备更高程度的合法性，日益广泛推广的数字行政模式尚未被纳人行政法治框架。2.数字政府的权力风险扩张“数字政府建设从表面上看是个技术问题，实质上是对权力的态度问题。”1 I由于数字信息技术深度介人行政权力运作过程，导致了其对传统政府权力的隐性分配，进而形塑了新的国家权力格局和制度形态。数字政府过度关注数字行政一体化运行，导致事前、事中和事后法律预防措施的失效，从而可能对公共权力的分立造成逆向效应。数字社会的“政府加权”效应显著，尽管其具有积极性的一面，但消极性也很突出，如可能带来权力绝对化、集中化的风险。数字政府的危险性在于，政府信息权力的优势地位使公众难以对其进行有效监督。归根结底，数字政府基于数字社会的自然推动而具有自创生性，其发展和完善却是政府自发和权力建构的产物，并非是技术自然演化的结果。数字政府作为技术权力与制度权力统合建构的结果，必然要受法治的规控,这也是“数字法治政府”概念潜在的规范含义，而如何有效化解数字政府的权力风险却面临着诸多困境。3.数字政府的行政伦理消解传统行政伦理更多聚焦于行政决策或自由裁量的程序控制，而由于信息技术的突破，数字政府建设对传统行政程序带来了较大挑战。在数字政府模式下，要实现技术流程和行政程序的无缝耦合较为困难。传统政府以行政程序为内核，而数字政府可能将这一核心元素丢弃，以技术流程取代行政程序，进而出现行政程序与技术程序的张力，诱发数字政府的行政理性消解。数字政府可能导致科层官僚制弊端加剧，以及对其组织理性的背弃。科层官僚制具有非人格化特质，数字政府以技术理性进一步加剧了其非人格化，如数字政府下的无人决策机制。与传统科层行政的工具理性相比，数字行政的工具理性更加彻底和完全。其由系统取代组织，由代码取代法律，由机器人取代执法者，进而导致工具理性取代人的理性，系统理性成为组织理性，从而直接影响行政决策与行政责任。在数字政府运作过程中，效率与公正、程序与实体、形式法治与实质法治的价值会出现两相对立的情况，而这种行政伦理冲突的解决往往取决于数字政府的运作目标。4.数字政府的“技术一制度”失衡数字政府通过运用高能信息技术突破传统行政组织架构，使得大数据时代的行政特征发生了重大变化，其必须承担更多的行政责任。然而，数字政府面临技术受制与技术创新的论。从操作层面来看，既要求信息技术应用能被行政结构控制，以防止滥权；又要求行政结构能被信息技术设计，以防止出现技术落后的情况。但是，如何使信息技术既受控制者约束，反过来又能设31“数字法治政、路径塑造与机制构建机理单计自已的控制者，这就是一个“鸡生蛋、蛋生鸡 的循环难题 1 9 。数字政府的现代性危机表现为信息技术导致政府异化和再集权化，如，对政府组织体系、职责体系和主体结构的解构，使得政府活动、行为方式以及行政行为出现异化。尤其需要注意的是，数字政府容易导致政府活动范围的无边界扩展和政府责任的模糊化，从而扩大有限政府与有为政府之间的张力。本质上，数字政府具有建构有为政府的巨大潜力，这与其重视技术治理效率具有深刻关联；然而，数字政府对于社会治理的提速却可能产生违反法治的消极效果。数字政府可能强化行政专业壁垒，弱化外部民主问责，从而面临“技术一制度”失衡所带来的异化风险。5.数字政府的职责体系乱数字政府建设贯彻部门协同原则，要求数据共享，而追求绝对的部门协同和数据共享，却会导致政府职责体系的紊乱。数字政府致力于实现政府间纵向和横向的数据连通，这对于社会治理和政府治理具有重大意义，但数据连通由于存在法理障碍，导致出现明显的法治论。这是因为作为法治政府的内在要义，在法律和民主施加的外部控制之外，行政自制至关重要，而行政自制依靠内部分权和内部监督(3）。各种旨在打破“数据孤岛”的数据共享行为，将承担不同职责的机构聚合起来，打破了现代政府分工制约、条块协调的结构。由此，尽管可能强化以“组织、决策、指挥、监督”为内容的领导权能，却也可能打破职责分工塑造的部门自主性，从而带来新的行政风险。有学者认为，数据跨地域、跨机关、跨部门归集的做法值得商榷 2 0 。数据跨部门流动打破了既有的政府职责体系和国家权力配置结构，加剧了人们对数字权力交融与聚集的担忧。（二）“数字法治政府”建构的逻辑理路技术层面的数字政府已然逾越现代政府的工具框架，而具有后现代性特质，但价值层面的数字政府仍迟滞于现代政府的价值体系。技术超前与价值滞后的裂痕与鸿沟，诱发了“数字法治政府”这一概念的生成。法治政府作为现代政府建构的共识性价值目标，对于数字政府建设具有切实的价值导引和路径归正作用。然而，面对数字社会的高度复杂性，法治如何因应纷繁复杂的数字行政世界？由于数字政府建设确实有太多的问题需要谋求法治化解决方案，故而应当将其导人“法治政府”的逻辑框架和话语议程之中。不过，“数字法治政府”作为一个将“数字政府”与“法治政府”相合的概念，其创设具有复杂性和宏观性，绝非数字政府法治保障的简单表达。虽然“数字法治政府”旨在建设法治主导型的数字政府，但由于其与科层制政府相适配的法治政府本身尚处于建设过程中，故而，“数字法治政府”的概念认知和制度建构必然远远滞后于数字政府建设进程。由于数字法治建设具有自身的运行规律，传统法治政府的顶层设计在诸多方面亦难以适应数字社会的要求，因此，“数字法治政府”必须寻求新的构型，并确定新的发展方向。“数字法治政府”应被视为法治政府在数字社会场景下的进一步展开，强调政府建设的法治化与数字化的内在协同，而不只是具有法治政府建设数字科技保障的工具意义。同时，在建设路径上不能局限于政府自身的基础设施建设，如政府信息平台、数据开放平台、“互联网+监管”和“互联网+执法”平台建设，即不能仅仅是“数治”的社会治理革新，而是要在“数治”的社会治理或政府治理体系革新中，同步实现政府行为、理念、制度本身的革新，最终形成职责明确、依法行政的政府治理体系。然而，“数字法治政府”建设的技术维度与法治维度如何协调，进而实现数字政府与法治政府建设的统合却面临着双重选择。322023年第5 期求宝数字政府是现代化政府的高级形态，而法治政府同样也是现代化政府的终极追求，两者都包含在现代化这一总体性概念之中。“数字法治政府”正是回应政府现代化双重面向的政府模式，它致力于确保政府建设法治化与数字化的协同发展，致力于实现以法治思维运用数字技术、以数字技术推动依法行政的“互构”目标。然而，数字政府的深度转型诱发了价值、制度、工具等诸多层面的深刻调整。同时，随着法治政府本身的内涵和任务在实践中不断丰富，这意味着“数字法治政府”建构需要解决两者调适的“复杂适应性问题”。“数字法治政府”概念的提出，其实质是要协调数字政府与法治政府之间的关系。基于此，“数字法治政府”建设呈现出双重协调路径：一是从“数字政府”导人“数字法治政府”；二是从“法治政府”导人“数字法治政府”。就前一种路径而言，主要是通过数字化建设来促进法治政府转型；而后一种路径则突出了以法治化来促进数字政府转型。不同的路径选择呈现究竟是以数字化建设法治政府，还是以法治化建设数字政府的价值选择。“数字法治政府”概念本质上要解决的是受法治政府约束和指导的数字政府建设问题。数字政府只是手段层面的，而法治政府才是目标层面的。因此，“数字法治政府”建设的目标应落脚于建设法治政府，以法治政府为目标和标准来衡量数字政府建设的框架、过程和程序，并及时纠偏，即要形成法治化的数字政府，确保数字政府法治化。数字政府本质上是属于工具层面的，但从长远来看，其越发具有价值层面的意义。值得注意的是，数字政府建设有可能会动摇法治政府的价值根基。从目前来看，数字政府的工具理性相对于法治政府的价值理性居于次要地位，这决定了法治政府应当为数字政府建设划定界限，明确发展底线。因此，数字政府建设尤其是政府“数治”必须以法治为根基，不能逾越法治而为，不能为了治理绩效而突破法治。但如何用法治为“数治”划定界限、如何协调数字政府与法治政府的发展却并非易事。当前，唯有切实提升“数字法治政府”之概念价值引领的规范性，才能进一步明晰数字法治政府的生成机制。鉴于数字政府建设与法治政府建设在应然状态下存在诸多冲突，必须加快数字政府改革的法治因应步伐。然而，法治政府价值目标取向具有多维性，包括适度政府、合法政府、阳光政府、服务政府、责任政府和诚信政府等 3 1，“法治政府是有限政府、服务政府、阳光政府、诚信政府、依法治理的政府和责任政府的有机统一 2 。有有学者认为，在中国语境下，法治政府需要从责任政府、服务政府、透明政府三个维度来构建 2 3 。由于法治是一个含有多种标准和义项的复合价值体系，因此，如何发挥法治对于数字政府的价值导航功能，需要进一步深入研究。同时，试图用法治化解数字政府的现代性乃至后现代性危机，寄希望于法治对数字政府的改造、规范和形塑，其是否意识到数字政府也正悄然改变着法治政府的建构和运作逻辑？此外，如何面对数字政府的“趋法治”面相和“逆法治”面相？如何客观评估数字政府对法治的顺应和悖反？就现实而言，尽管法治政府的核心被归结为权力约束，“强调建设法治政府，其实质是强调政府的公共权力要受到法律规制”2 4 ，但从发挥法治政府多维价值中的控权价值人手引导数字政府建设，仍面临十分复杂的问题。这是因为公共权力的法治化既包括行政机关权力法治化，也包括比行政机关、行政主体更为宽泛的行政行为主体的法治化，尤其是法治化控制要延伸影响作为政府辅助者和行政助手的平台权力。对国家数字权力的防范可能带来额外的数字权力风险，即数字资本缺乏政府监管的权力风险。除了对信息国家保持警惕之外，亦需防范信息资本主义的形成，如类GPT技术被资本掌控而形成的超越国家和个人的数字权力。这使得对于数字政府权33数字法治政厂与机制构建力的法治约束，可能陷入政府监管与监管政府动态平衡的“相机块择”困境。三、“数字法治政府”建构的关键任务与突破路径以“技术治理”为特质的数字政府面向新的政府现代化变革潮流。由于技术的创新和发展没有终点，因而，“数字政府”是发展的、动态的、跳跃的和不确定的；法治政府作为一种以制度和价值为内核的政府伦理规范，虽然会随着人类社会、技术和知识的发展而不断丰富、多元，但其总体上是稳定的、静态的和确定的。因此，“法治”对“数字政府”嵌人所形成的“数字法治政府”，本质上追求数字政府的稳定化，着力于以稳固的价值和制度保障数字政府的技术之治法治化。（一）“数字法治政府”建设的关键任务1.切实加强信息权力结构再造的法治因应数字政府以数字信息平台为建构基础，产生了政府权能和行政权力配置结构的变化,其权力配置和运行内在地遵循数字技术规则，导致政府权力运作的方向、范围和程序也发生了变异。“数字法治政府”应当加强数字权力的法治规控，在数字政府建设中同步健全数字民主，发挥数字民主对数字政府的权力塑造功能。具体而言，需要重构数字政府的信息结构和信息伦理，加强数字政府建设对权力监督体系的信息支撑功能。首先，将以上下对流为主的政府信息立体结构，转换为“国家一社会”的平面交流结构；其次，依托信息平台建设实现社会与政府的信息共享，而非数字政府对社会信息的单向归集，使数字政府的权力变得更加分散，使社会的权力变得更加集中。唯有在逻辑上先行明确数字政府建设的信息权力伦理，才能为数字政府的技术变革指明方向。当前，数字政府在提升信息权力行使效率的同时，需要同步提升透明度和责任意识，使政府的权力活动和权力行为变得可观测、可监督。一方面，通过数字手段加强政府内部自制，健全自我监督控制机制；另一方面，通过政府数据开放，便利公民获取社会公共数据，从而加强外部监督控制2.准确把握“技术一制度”的辩证互动关系数字技术既是工具手段，又是决定政府模式及其结构的关键力量。基于此，究竟是法治因应数字政府的技术变革，还是技术变革因应法治政府的价值更新，有待进一步探讨。“技术一制度”的辩证互动，意味着要采取有机协调、双化协同的路径。一是推进数字行政的法治化。当前，数字行政技术的法治化程度不高，需推动其随着法律制度体系的建构、行政行为规范的改变、行政体制机制的改革、行政思维方式的转变而改变。二是探索行政法治的数字化。当前，行政法治的技术应用不足，需借助数字化信息技术加以改变或调适。然而，政府治理的信息工具和治理政府的信息工具在构建中存在不平衡性，迫切需要进行双向构建。“数字法治政府”是一个试图调和技术与制度张力和裂痕的概念，实质上是对政府“技术”和“制度”两个层面提出了更高要求，体现了政府现代化之技术维度和价值维度的有机统一。数字政府促进了政府再造，改变了政府生态，重塑了政府行为模式，是一种制度性、价值性变革。现有理论研究和实践进程表明，数字政府不仅具有技术变革的效应，而且通过“技术一制度一理念一文化”的互动产生了制度变革的效应，如，各种国家、社会、私人监督机制的数字化革新。3.积极防范数字技术对法治政府的侵蚀和解构数字技术提升了政府能力，这体现在社会治理权力、资源、工具的扩张，但法治政府本质上是342023年第5 期求宝对政府权力的规约和控制,其对于政府能力的提升始终保持高度警惕。基于“技术一制度”的互动视角可以发现，技术既可能优化完善制度，也可能侵蚀解构制度。当前，必须防范数字技术对于法治政府的侵蚀和解构，捍卫数字政府的法治内核。为了坚持数字政府的法治依归和法治导向，需运用法治理论为数字政府的技术治理设置阀限，划定数字技术的运作空间和限度，实现“数治”和“治数”的必要平衡。从根本上来看，“数字法治政府”应形成“技术驱动+法治引领”的发展格局，不仅要通过技术驱动愈发复杂的社会治理，而且要通过技术驱动愈发复杂的政府治理。同时，要充分整合数字政府的伦理规范，强化科技、信息伦理治理和法律治理，通过法治价值的系统注人，赋予技术以政府理性精神和政府伦理规范。具体而言，“数字法治政府”需要拆解数字技术运用的细分领域，分类精准进行法治化因应，如组织结构如何重塑、行政程序如何再造、数据开放框架如何构建等，通过宏观治理理念的转型和微观治理技术的调适，共同勾勒“数字法治政府”建设的整体图景。4.充分保障数字政府社会回应性与责任性的协调“数字法治政府”建设要克服数字政府“服务政府一有限政府”的回应性悖论，充分实现法治政府的规范封闭结构与数字政府的治理开放系统之间的协调。当前，需面向数字政府与法治政府的互动与协调,构建数字政府与法治政府双向循环的互动模式,实现数字政府回应性与责任性紧密嵌合的整体善治。数字信息技术本身并不会直接决定政府负责与否，关键在于我们该如何通过“制度一技术”的耦合、叠加优势，满足不断增长的数字行政多样性、公开性和动态性要求，确保形态多样且经常变化的数字行政组织能够适应现实需要，建构一个充分协调“合法性一最佳性”的更加规范且能动的数字政府。因此，建设“数字法治政府”需加快规范、完善数字政府职责体系，建立数字行政组织法与行政程序法之间的畅通桥梁，强化数字行政活动目的合理性与任务正当性，完善数字政府运行的责任制度，逐步提高数字行政的可接受性。贯彻“数字法治政府”理念，建设透明廉洁的责任型政府、便民高效的服务型政府，实现合法性与合理性的双向构建。（二）数字法治政府”建设的突破路径数字政府的核心指向是实现社会治理数字化。“数字法治政府”着力于规约数字政府“治理社会”这一主要功能，从而回归“治理政府”这一本旨目标任务。“数字法治政府”建设着力于保障和促进“数治”的法治化运作，通过充分协调法治与“治数”的关系，实现数字政府形态下“数治”与“治数”双向互动，进而通过数治与法治的“双向塑造”，共同克服数字政府建设中的“市场失灵”与“政府失灵”问题，确保法治政府建构与数字政府运行相适应。然而，“数字法治政府”并非数治与法治、信息化与法治化的简单叠加，而是密切交互、深度融合的连续过程，对于两者在具体实践中如何有机交融、双向协同，需要进行深人研究。1“数治”治理面向数字法治政府建设随着数字社会的日益复杂化，数字平台企业的“反社会倾向”凸显，数字政府的市场监管和社会治理任务愈发繁重。面对市场经济的复杂化和精细化，政府对市场的管制日益重要，风起云涌的信息革命需要更多而不是更少的市场管制措施 2 5 2。数字社会生活的代码化，不仅简化了社会问题，也简化了社会治理，促进了政府治理的技术性转变。数字政府以数据深度运用为驱动力，构建了数字社会治理机制即“数治”模式。“数治”有助于降低社会成本，其机理在于“社会的清晰化与可计算性将带来治理成本的降低 2 6 。有学者认为：“数治是公共权力以数据处理为核心驱35数字法治政厂与机制构建动，通过数据技术和算法，以识别、界定和解决社会问题的一种治理技术。”2 7 数字政府对于社会信息的掌握具有优越性和宏观性，其依托“数治”能够充分履行公共管理职能，从而肩负起改造社会的使命。此外，数字政府依托大数据可在私人损害公益的行为尚处于萌芽阶段或初露端倪时，就进行风险监测和预警，进而灵活采用行政指导等柔性数字行政方式进行调整和规控，实现从“遇见性治理”向“预见性治理”的转型 2 8 。数字政府具有强大的“数治”能力和“保安 功能，可以满足现代公共行政日益膨胀的需求。然而，“治理指不同渊源和形式的管制、规则和秩序，这些机制可能是来自政府的，也可能有其他制度渊源”2 5 4。因此，以政府为主体的“数治 并非解决社会治理问题的万能药方。尽管“数治”可以提升治理效能，但它不等于智治，也不同于法治。事实上，“数治”具有顺法治和逆法治的双重面向。尤其是算法的偏差与权力的偏好可能支持不完善的数字治理，扭曲数字社会结构，从而与法治产生悖反效应。基于此，“数字法治政府”需超越唯“数治”逻辑，遵循复合法治逻辑，通过“治数”推进“数治”的法治化，以追求善政和善治。鉴于“数治”是低于“法治”位阶的价值目标，“数治”需在“法治”的价值引导和规范矫正下有序推进。当下，应更多站在法治政府而非数字政府的角度看待“数治”。首先，法治政府的角度其实就是控权的角度，其突出法治效能；而数字政府的角度并非当然为控权角度，而是治理的角度，更加突出行政效能。其次，法治政府的角度其实就是被治理者的角度,突出治理政府；而数字政府的角度是治理者的角度，突出政府治理。就政府而言，运用数字技术尽管能够更好地实现行政自制也是其重要目标，但数字政府的核心价值和内在绩效在于“数治”，即依托数字进行社会治理。而法治政府强调行政权力运行中法律对政府而非公民的规制 2 9 。因此，协调数字政府与法治政府的本质在于实现“政府一社会”的协调，其难点和关键是实现政府“数治”与“数治政府”的协调、推进“数治”与“法治”的融合，以“法治政府”指导“数治政府”，确保政府愈发广泛和深入的“数治”动态活动能够在系统完善的法治框架下运行。“数字法治政府”建设的核心是规范推进以数字化行政为核心的“数治”机制，需要解决坚持遵循既有的法治政府制度框架与充分满足数字治理需求之间的矛盾，实现从工具之治向制度之治、价值之治的理念转变。法治政府建设的核心要义是依法行政，故应防止政府超出法定职能范围进行“数治”。就“数治”而言，其需要一个相对成熟、完善和规范的政府职责体系，如，隐含在“