国土空间规划体系下广州市村庄规划编制与管控的若干分析与建议.pdf

特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题55DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期作者简介：黄景康，广州市黄埔区城市更新改造项目中心助理工程师。罗珂，广州市城市规划勘测设计研究院高级工程师。林锡艺，广州市规划和自然资源局耕地保护和村庄规划处处长。摘要：村庄规划是国土空间规划体系中城镇开发边界外乡村地区的详细规划，承担着乡村地区资源要素管控、工程建设指导等多重使命。本文系统梳理了广东省广州市当前乡村地区规划编制与管理存在的主要问题，并结合国土空间规划体系改革，从向上承接上位国土空间规划、向下指导乡村建设项目实施，以及编制“多规合一”实用性村庄规划、实施乡村建设项目规划许可管理等方面提出建议，探索符合广州实际、操作性强的国土空间规划体系下村庄规划编制与全流程管理路径，实现对乡村地区规划的科学编制、准确传导和有效实施，助力乡村治理现代化水平提升。关键词：国土空间规划；村庄规划；乡村建设规划许可；广州市doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2023.09.008 中图分类号：TU982.29文章编号：1009-1483（2023）09-0055-07 文献标识码：AAnalysis and Suggestions of Guangzhous Village Planning and Management in the Territorial Spatial Planning SystemHUANG Jingkang,LUO Ke,LIN XiyiAbstract Village planning is a detailed planning of rural areas beyond the urban development boundary in the territorial space planning system,which undertakes multiple missions including resource element management and engineering construction guidance in rural areas.This study systematically sorts out the main problems existing in the planning compilation and management of the current rural areas in Guangzhou,Guangdong.Consistent with the reform of the territorial space planning system,suggestions are put forward from the above to undertake the territorial spatial planning,to guid the implementation of rural construction projects,and to prepare the practical village planning of multi-plan integration and implement the planning permission management of rural construction projects.Furthermore,the village planning compilation and the whole process management path in the territorial space planning system that conforms to the reality and strong operability of Guangzhou are deeply explored for the scientific formulation,accurate transmission and effective implementation of rural plans,so as to improve the modernization of rural governance.Keywords territorial spatial planning;village planning;rural construction planning permit;Guangzhou City国土空间规划体系下广州市村庄规划编制与管控的若干分析与建议黄景康 罗 珂 林锡艺0 引言广州市下辖 1145 个行政村，村庄地区面积约5800km2，占广州市域面积的 78%，“七普”农村常住人口 258 万人，乡村地区地域面积大、人口数量多，基层社会治理情况复杂。因此，做好乡村地区的规划引领和管控尤为重要，其中村庄规划作为乡村地区的法定规划，做好其编制和实施管控是重中之重。党的十八大以来，广州扎实推进村庄规划编制和实施管控。全面完成了 800 多个行政村村庄规划（大 部分仍在使用），积极开展了 10 余个行政村的村土地利用规划，并试点探索了乡村群规划研究和编制。2017 年广州市乡村建设规划许可证实施办法开始实施，对村民非公寓式住宅实施乡村建设规划许Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature56DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期可管理，后逐步扩大至村公共服务设施。2019 年，中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发2019 18 号）印发实施，明确了“建立国土空间规划体系并监督实施”“在城镇开发边界外的乡村地区，编制 多规合一 的实用性村庄规划作为详细规划”1。随后，部、省相继出台文件明确了国土空间规划体系下村庄规划编制要求。为深入贯彻中央关于实施乡村振兴战略有关文件精神，广州也试点编制了 10余个行政村的“多规合一”实用性村庄规划。但由于国土空间总体规划尚在不断调整完善，各界对村庄规划的关注仍较少。作为国土空间规划体系的基础层级，村庄规划工作层次和体系的关系依然不明确，与上位规划的传导关系不清晰2，与城镇详细规划的协调规则也未厘清。各方对村庄规划编制的深度、成果的形式和编制的方式等也有不同看法，如何指导乡村建设项目审批也未形成共识。在全面推进乡村振兴战略的大背景下，本文基于国土空间规划体系变革和广州市村庄规划实践探索，通过梳理国土空间规划体系下村庄规划编制和管控面临的主要问题，以村庄规划为原点，研究探索向上如何承接上位国土空间规划的管控指标，向下如何指导乡村建设项目审批，横向如何与城镇详细规划协调管控边界，并提出了村庄规划编制内容、成果和方式等方面的建议。1 广州市村庄规划编制和管控的现状和主要问题1.1 不同规划体系下的村庄规划并行广州同时执行着 20132015 年编制的村庄规划、2017 年后编制的村土地利用规划，以及 2019 年后编制的“多规合一”实用性村庄规划，其分别归属于城乡规划、土地利用规划、国土空间规划 3 个不同的规划体系，规划重点和采用的技术标准等并不一致。在规划重点方面，城乡规划下的村庄规划更加注重建设空间而忽视非建设空间；村土地利用规划重点关注用地规模传导和耕地等非建设空间的保护；国土空间总体规划批复前的过渡期内编制的“多规合一”实用性村庄规划，则以满足乡村振兴项目建设需要为重点，对村庄全域的系统规划和布局的考虑稍显欠缺。在规划用地分类方面，3 个不同规划体系下的村庄规划同时执行着国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）等四种标准。不同规划体系下的村庄规划都在相应的时期作出了相应的贡献，但也有必要通过系统梳理和评估，总结各自的优势和特点，为国土空间总体规划批复后的村庄规划优化提升工作奠定基础。1.2 乡村地区规划传导衔接存在矛盾纵向上，广州村庄规划中村庄建设用地（H14）与城市总体规划禁建区、限建区、蓝线、绿线、黄线、中心城区用地等协调有矛盾地块面积占比约 2，与土地利用总体规划确定非建设用地协调有矛盾地块面积占比约 18。不同规划之间的矛盾，给村庄规划实施带来一定影响。横向上，约有 530 个行政村的村庄规划编制范围与（已批、在编）控规编制范围重叠，其中建设用地相互交叉重叠且用地性质不一致的区域约39km2，存在同一个村不同详细规划管控要求的矛盾，部分地区甚至存在同一地块同时执行村庄规划和控规的情况，增加了规划管理和实施难度。1.3 乡村地区规划许可管理未厘清国家层面，未区分“国有”和“集体”用地。中华人民共和国城乡规划法（以下简称城乡规划法）仅规定了规划区的空间范围3，即按照城镇规划区、村庄规划区确定规划许可管理方式，并未考虑土地权属范围，造成各地对城镇规划区内的集体所有土地、乡村规划区的国有土地应按村庄规划还是按控规管理有不同的理解。广东省层面，未专门考虑集体经营性建设用地。广东省城乡规划条例在城乡规划法的基础上，考虑了土地权属范围。一方面，明确了村庄规划区内国有土地、城镇规划区内使用农村集体所有土地建设农村村民住宅，按照“一书两证”管理，但并未明确是否必须依据控规核发规划许可。另一方面，核发乡村建设规划许可证的范围增加了村庄规划区内使用集体所有土地建设“其他工程”，但并未明确是否包含承载乡村产业发展的主要空间载体集体所有土地上的经营性建设用地。广州市层面，乡村地区规划许可管理不够清晰。广州市城乡规划条例衔接了城乡规划法规定的乡村建设规划许可证核发范围，并明确为村庄规划区内的集体所有土地。广州市城乡规划技术规定明确，村庄规划范围内的乡镇企业、乡村公共设施及公益事业、公寓式住宅建设的技术标准，参照城镇规划区技术规定执行，但其应依据控规核发“一书两证”，还是参照城镇规划区技术规定，依据村庄规划核发乡村建设规划许可证，各方特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题57DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期 界内村庄面积50%，含部分居民点用地 界内村庄面积50%，含全部居民点用地有不同的理解（见表 1）。2 国土空间规划体系下村庄规划编制和管控的创新契机与挑战2.1 纵向：如何确定传导落实的规划体系自然资源部印发了市级国土空间总体规划编制指南（试行），广东省也印发了市、县、镇三级国土空间总体规划编制相关技术文件，分别从市域、县域、镇域三个层面提出了部分对乡村振兴、村庄规划编制的要求，但都是从各级空间规划编制的自身需要出发，自下而上从城镇详细规划和村庄规划方面考虑得还不够全面，对村庄规划编制的指导性还不够。在国家确定的“五级三类”国土空间规划体系基础上，广州市结合辖区实际，正积极探索“市级总规片区总规单元详规地块详规（村庄规划）”的规划体系。但由于目前市级总规还在反复调整修改，片区总规应当如何与单元详规、地块详规（村庄规划）衔接传导，尚未引起充分的关注。如单独设立单元详规分解各村建设用地规模，则与“五级三类”国土空间规划体系并无实质性差别，即单元详规相当于镇级国土空间总体规划，起不到简化国土空间规划体系的作用；如不设置单元详规，则要在片区总规中提出更加精细的规划传导内容，很难确保建设用地规模等能够由区精确传导分解到各村。2.2 横向：如何与城镇详细规划衔接好管控边界按照国家关于建立国土空间规划体系的总体思路，以城镇开发边界作为编制城镇详细规划、村庄规划的界线，自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见（自然资办发202057 号，以下简称意见）明确以“三调”行政村界线为村庄规划范围8。但国土空间规划划定“三线”均是从城市总体发展等角度考虑，导致行政村范围与城镇开发边界并不完全是非此即彼的关系，而是存在着相互交叉、相互切割，甚至相互包含的情形（见图1）。如果以城镇开发边界作为城镇详细规划、村庄规划编制范围的界线，则意味着部分跨越城镇开发边界的行政村的规划用地管理要实行“一村两治”，即村域内位于城镇开发边界内的建设，将实行“城镇详细规划+规划许可”的管制方式；而村域内位于城镇开发边界外的建设，将实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，不仅村民代表大会难以通过，也会增加规划管理的难度。表 1 国家、省、市规划许可规定情况统计表分级规划编制分区城市、镇规划区乡、村庄规划区国家依据控规，按“一书两证”管理依据村庄规划，核发乡村证（乡镇企业、乡村公共设施和公益事业、村民住宅建设）广东省依据控规，按“一书两证”管理（含利用集体所有土地进行农村村民住宅建设）集体所有土地：依据村庄规划，核发乡村证（乡镇企业、公共设施、公益事业、村民住宅和其他工程）国有土地：依据控规，核发“一书两证”广州市依据控规，按“一书两证”管理村民个人非公寓式住宅：依据村庄规划，核发乡村证乡镇企业、乡村公共设施及公益事业、公寓式住宅：技术标准参照城镇规划区技术规定执行资料来源：作者根据参考文献 4-7 整理绘制。图 1 城镇开发边界与行政村的 4 种常见情形示意图资料来源：作者自绘。城镇开发边界范围行政村村界城镇建设用地村居民点用地图例Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature58DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期如果以“三调”行政村界线作为城镇详细规划、村庄规划编制范围的界线，则要求村庄规划对村域内位于城镇开发边界内商业、工业等用地的规划安排，要达到城镇详细规划的深度。因此，协调处理好村庄规划与城镇详细规划之间的关系，对最终规划的实施具有重要意义。2.3 规划编制：如何处理好内容“深化”和成果“简化”的矛盾自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知（自然资办发201935 号，以下简称通知）明确，村庄规划是乡村地区“开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等”的法定依据9。可见，作为国土空间规划体系的基础层级、乡村地区的详细规划，村庄规划承担着资源要素管控、工程建设指导等多重功能。而要真正能够回应这些自上而下的期待，村庄规划必须进一步深化编制内容，并细化产业发展等用地的具体管控要求，即村庄规划基本要达到城镇详细规划的深度。如此一来，其成果形式会比较繁复，将大大增加村庄规划编制的难度，同时也会增加乡镇政府的工作和财政压力。而另一方面，自下而上对村庄规划的期待却是简约、实用，能够看得懂、用得上、管得好，这就要求村庄规划最终的成果不能太复杂，要简化成村民能够轻松阅读使用的形式。因此，如何处理好自上而下对村庄规划内容“深化”和自下而上对村庄规划成果“简化”的矛盾，对村庄规划的编制者和管理者都是一个不小的考验。2.4 规划实施：如何厘清乡村建设规划许可和“一书两证”的管控边界通知明确“村庄规划范围为村域全部国土空间，可以一个或几个行政村为单元编制”9，意见进一步明确“村庄规划应以第三次国土调查的行政村界线为规划范围，对村域内全部国土空间要素做出规划安排”8，即村庄规划应对村域内包括零星散布国有建设用地、集体经营性建设用地等，也提出用地性质、规划控制指标等方面的管制要求，但目前法律法规暂不支持依据村庄规划对这两类项目实施乡村建设规划许可管理。城乡规划法规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，应当依据控制性详细规划，提出出让地块的规划条件”；广东省城乡规划条例明确“在村庄规划确定的建设用地范围内使用国有土地进行工程建设，按照建设工程规划管理”，即核发建设工程规划许可证。但均未明确出让村庄规划范围内的零星国有建设用地，是否还需要编制城镇详细规划出具规划条件。从土地权属上来讲，村庄规划没有对行政村范围内的国有土地做出规划安排的权利。但如果在已有村庄规划基础上再编制城镇详细规划，则不利于详细规划管理的进一步厘清，同时也不符合上级关于村庄规划应“对村域内全部国土空间要素做出规划安排”的要求。对于集体经营性建设用地，也面临同样的困境。2008 年城乡规划法设立乡村建设规划许可证事项，相当于城镇地区的“一书两证”合一，主要目的是加强乡村地区简易低风险建设工程的规划管控。但随着乡村振兴产业项目深入实施，在集体经营性建设用地上建设的工业、商业项目，其建设规模、建设标准与城镇建设项目日渐趋同，已超过乡村建设工程简易低风险标准，难以按照现行乡村建设规划许可模式进行管控。3 国土空间规划体系下完善广州村庄规划编制和管控的若干建议3.1 纵向：建立“单元管控规则村庄规划”的传导体系通过建立“市级总规片区总规（划定单元并明确管控规则）地块详规（村庄规划）”的传导体系，在片区总规中划定城镇、农业单元，明确城镇详细规划、村庄规划编制的范围，并由农业农村单元作为中间层级，串联片区总规和村庄规划。建议以 35 个地域相邻的行政村为单位，结合街镇边界、“三调”行政村边界、国土空间规划用途分区、村庄分级分类体系划定农业农村单元，并综合考虑乡村生活服务范围、路网、自然资源等因素，做到地域相邻、资源相近、产业经济联系紧密、历史文化相通等，面积 2050km2为宜（见图 2）。在传导内容和方式上，建议将生态保护红线、永久基本农田保护红线等 18 项要素，通过在片区总规中制定农业农村单元导则的方式，细化传导至村庄规划，从而实现“片区总规村庄规划”的有效衔接，确保上级规划内容和指标在村庄规划中有效落实（见图 3、图 4）。3.2 横向：以“开发边界+三调村庄建设用地”明确村庄规划范围为从规划源头理顺管理边界，建议村庄规划按特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题59DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期照上级目前思路，以“三调”的行政村界线为规划范围，对村域内全部国土空间要素（包括零星国有建设用地和集体经营性建设用地）做出规划安排。根据行政村范围与城镇开发边界的关系，具体分为以下几类情形：第一类是全域位于城镇开发边界内的行政村，划入城镇单元，编制控制性详细规划。第二类是全域位于城镇开发边界外的行政村，划入农业农村单元，编制村庄规划。第三类是被城镇开发边界分割的行政村，在片区总规层面协调解决，以划定的城镇单元、农业农村单元分别作为城镇详细规划、村庄规划编制的范围。同时，以“三调”中村庄建设用地与城镇开发边界的关系等作为参照，确定各个行政村划入单元的类型。比如“三调”村庄建设用地面积 2/3 以上都在城镇开发边界内的行政村（含城中村），则整村划入城镇单元；2/3以下的则整村划入农业农村单元。3.3 规划编制：做到“三个区分”“报批版+村民版”“单村+多村”在全面推进乡村振兴大背景下，各方对村庄规划的期待更高、要求也更高。总的来说，新时期的图 2“单元管控规则村庄规划”传导体系示意图资料来源：作者自绘。总体规划详细规划总详联动地块详细规划（相当于现行控规）村庄规划（一个或几个行政村）城镇单元农业农村单元传导落实编制管控导则划分两类单元开发边界内开发边界外片区国土空间总体规划市级国土空间总体规划图 3 村庄规划需上位国土空间规划传导的内容示意图资料来源：作者自绘。村庄规划传导规划控制指标约束单村永久基本农田保护面积约束永久基本农田保护面积约束单村耕地保有量约束单元耕地保有量预期单村复垦区规模预期单元复垦区规模约束单村生态保护红线面积约束生态保护红线面积预期单村人口规模预期单元人口规模预期单村村庄建设用地规模预期单元村庄建设用地规模其他传导内容预期村庄分类分级约束村级以上(不含村)设施/项目预期村庄发展目标和性质定位预期村庄主导产业和特色产业约束相关专项规划确定的设施/项目管控边界落实生态保护红线落实永久基本农田划定绿线、蓝线、历史文化保护线落实文物保护单位范围划定村庄扩展边界、村庄复垦区边界划定生态敏感地区、生态廊道范围划定灾害影响范围和安全防护范围片区规划单元指引Construction of Territorial Spatial Planning System in Rural Areas of Megacities Feature60DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期村庄规划必须兼具“刚性约束”和“弹性管控”，处理好内容“深化”和成果“简化”这一对矛盾。在规划编制主要内容方面，做到“三个区分”。一是要区分约束性指标和预期性指标。片区总规划定“大三线”等控制线和分解下达的耕地保有量等控制指标，以及上位规划确定的重要设施和项目，在村庄规划中原则上不能修改；划示的控制线、预期性指标等其他内容，可以结合村庄发展实际需求灵活调整。二是要区分必选内容和可选内容。村庄发展目标、生态空间和农业空间安排，村庄安全和防灾减灾等为必须编制内容；产业发展研究、设施农用地安排等具体内容可结合村庄实际增删。三是要区分内容的深和浅，做到详略得当。以生态和农业空间保护、保障部分村民住房建设需求为主的一般性村庄，规划至用地性质即可；产业发展等建设需求大的村庄，则可在规划中进一步深化，明确相关地块的容积率、建筑高度等经济技术指标，即通过局部深化的方式，满足乡村产业等实际发展对村庄规划需进一步“深化”的新要求。在规划成果形式方面，区分报批版成果和村民版成果。在广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）（以下简称指南）规定备案成果的基础上，报批版成果应结合广州实际扩展为“1 图 3 表 1 规则1数据库1文本1报告”。村民版成果则可在 指南“1 图 1 表 1 规则”的基础上，结合实际制作成清晰易读的形式，起到简化村庄规划成果的效果（见图 5）。在规划修编方式方面，要具有充分的灵活性。一方面，除可单个行政村编制村庄规划外，鼓励以农业农村单元为范围共同编制多个村的村庄规划，也可按照“产业联动、路径串联、设施共享、风貌协调、文化传承、协同治理”的思路，分类打造山林生态型、岭南水乡型、农业生产型、历史文化型、特色产业型等岭南特色乡村群，编制“可分可合”的乡村群规划12。另一方面，村庄规划既可单村编制，也可多村编制，同样也可以根据实际需要对乡村群规划中单个村进行修编；因乡村振兴发展需要对部分地块修改、深化的，且调整内容对整村保护与发展影响较小的，如微调地块的范围、经济技术指标，可通过局部地块村庄规划深化的方式修改村庄规划。3.4 规划实施：分两个阶段明确乡村建设规划许可管理范围国土空间总体规划批复实施前，为满足乡村振兴发展需要，在与上位法律法规充分衔接的基础上，应明晰乡村地区各类乡村建设项目规划许可管理流程。一是村民非公寓式住宅和部分村公共服务设施，继续依据村庄规划出具村庄建设用地规划意见、乡图 4 农业农村单元导则示意图资料来源：作者自绘。单元区位图村界单元界线耕地种植园用地林地牧草地其他农用地村居住用地公共服务设施用地村工业用地村仓储用地村道路与交通设施用地公用设施用地村绿地与广场用地村留白用地采矿盐田用地特殊用地自然保留地陆地水域永久基本农田红线生态保护红线蓝线绿线紫线图例要素指引要素内容备注总用地面积约 XXX km2含 XX 村、XX 村、XX 村、XX 村4 个行政村功能定位以体验式研学文化为主题的旅游休闲型特色发展单元单元可分为：郊野生态单元、农业生产单元、特色发展单元 3 类主导产业类型研学教育、素质拓展训练、乡村文化创意体验、生态农业观光村庄类型城郊融合类：XX 村、XX 村、XX 村村庄类型可分为：集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、撤并改造类特色保护类：XX 村主要规划指标指标规划目标年属性备注耕地保有量（hm2）XXX约束性（国土调查本单元耕地面积 本单元耕地占用面积+本单元补充耕地面积）（片区耕地保有量/国土调查片区耕地面积）林地保有量（hm2）XXX预期性（国土调查本单元林地面积 本单元林地占用面积+本单元补充林地面积）（片区林地保有量/国土调查片区林地面积）永久基本农田保护面积（hm2）XXX约束性按实际划定的图斑面积统计生态保护红线面积（hm2）XXX约束性按实际划定的图斑面积统计区级及以上绿线规模（hm2）XXX约束性按实际划定的图斑面积统计区级及以上蓝线规模（hm2）XXX约束性按实际划定的图斑面积统计紫线规模（hm2）XXX约束性按实际划定的图斑面积统计村庄建设用地规模（hm2）XXX预期性落实现行土地利用总体规划或村庄规划的村庄建设用地规模城乡建设用地规模（hm2）XXX预期性村庄建设用地规模+其他城乡建设用地的图斑面积单元内街镇级及以上公共服务设施类型、规模、数量养老院 X 个（占地XXX m2）约束性衔接公共服务设施专章成果，统计单元内街镇级及以上设施类型、规模、数量单元内片区规划确定的市政设施类型、规模、数量水厂 X 个（X 万 t/日，占地 XXX m2）约束性衔接市政设施专章成果，统计单元内片区级国土空间总体规划确定的设施类型、规模、数量历史文化名村和文物保护单位级别、数量（级、个）市、县级文物保护单位 XX 处约束性衔接历史文化保护专章成果，统计历史文化名村和文物保护单位级别、数量单元常住人口规模（人）XXX预期性按常住人口历年变化趋势预测特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题61DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期村建设规划许可证进行管理。二是行政村范围内的国有建设用地、公寓式住宅、乡镇企业，应衔接广东省城乡规划条例规定，依据城镇详细规划出具“一书两证”进行管理。三是集体经营性建设用地上的其他新产业新业态项目，可根据城镇详细规划、村庄规划编制情况分类明确。其一是村庄规划、城镇详细规划重叠区域，依据城镇详细规划出具“一书两证”进行管理；其二是有村庄规划、无城镇详细规划覆盖区域，可探索依据村庄规划出具村庄建设用地规划意见，明确地块位置、使用性质、开发强度等规划条件，并据此依法出具“一书两证”进行管理；其三是村庄规划、城镇详细规划皆未覆盖区域，可依据项目选址论证报告出具规划条件，并据此依法出具“一书两证”进行管理。国土空间规划批复实施后，为适应规划体系改革要求，应在村民非公寓式住宅和部分村公共服务设施的基础上，试点探索扩大实施乡村建设规划许可范围到集体经营性建设用地项目（新产业新业态）、零星国有建设用地等乡村建设项目。对于公寓式住宅、乡镇企业等项目，可研究探索依据村庄规划出具村庄建设用地规划意见，明确地块位置、使用性质、开发强度等规划条件，并据此依法出具“一书两证”进行管理。在国土空间规划体系改革稳定后，可继续研究探索依据村庄规划实施对村庄全域内所有建设项目类型的乡村建设规划许可管理模式。4 结语当前，村庄规划同时承载着“自上而下”的国土空规划体系改革要求和“自下而上”的乡村振兴发展需要的双重期望。目前，各省、市国土空间总体规划陆续取得批复，但尚未正式建立总体规划向专项规划、详细规划的传导约束机制。本文结合上位法律法规和相关规划探索，从广州实际出发，提出国土空间规划体系下村庄规划编制和实施管理的优化建议，以期在国土空间规划批复实施的过渡期内，为国土空间规划体系建构和管控规则制定，以及未来村庄规划编制和实施提供参考。由于国土空间规划体系尚在不断完善，本文只是提出初步的思考，随着我国国土空间规划法规、技术体系和技术规范的不断丰富和逐步明确，本文提出的一些建议将得到检验和完善。同时，国土空间规划体系下村庄规划要编制好、实施好，不仅要协调处理好村庄规划与上层次规划、专项规划和城镇详细规划的关系，也要统筹好乡村建设规划许可和“一书两证”的关系。因此，决不能“关起门来自娱自乐”，必须建立能够顺畅沟通的协调机制，明确部门分工和规划管理边界，才能真正实现对乡村地区规划的科学编制、准确传导和有效实施。注：四种标准主要包括：一是 20132015 年编制的城乡规划体系下的村庄规划，执行的是广州市村庄规划成果空间数据库标准（试行），即将村庄建设用地（H14）参照城市规划用地分类标准打开。二是 2017 年后编制土地利用规划体系下的村土地利用规划，采用的是原国土资源部印发的村土地利用规划编制技术导则附录四中的用地分类标准。三是 2019 年后编制的国土空间图 5“1 图 1 表 1 规则”示意图资料来源：作者根据参考文献 10-11 整理绘制。（下转 75 页）特大城市乡村地区国土空间规划体系建构专题75DEVELOPMENT OF SMALL CITIES&TOWNSVOL.41 NO.9 SEP.2023小城镇建设2023 年第41卷第9期7陈小卉,闾海.国土空间规划体系建构下乡村空间规划探索以江苏为例J.城市规划学刊,2021(1):74-81.8张川.从全域到村庄:南京市江宁区美丽乡村规划建设路径探索 J.小城镇建设,2018,36(10):13-20,26.doi:10.3969/j.issn.1009-1483.2018.10.003.9申明锐.乡村项目与规划驱动下的乡村治理基于南京江宁的实证J.城市规划,2015,39(10):83-90.10 谢正伟,李和平.论乡村的“精明收缩”及其实现路径 C/中国城市规划学会.城乡治理与规划改革2014 中国城市规划年会论文集(14 小城镇与农村规划).北京:中国建筑工业出版社,2014:801-810.11 张尚武.乡村规划:特点与难点J.城市规划,2014,38(2):17-21.12 陈昭.现代化视角下乡村治理的柔性路径基于江宁的观察 J.城市规划,2017,41(12):73-81.13 李娜,刘建平.乡村空间治理的现实逻辑、困境及路径探索J.规划师,2021,37(24):46-53.14 袁源,赵小风,赵雲泰,等.国土空间规划体系下村庄规划编制的分级谋划与纵向传导研究 J.城市规划学刊,2020(6):43-48.15 张晓玲,吕晓.国土空间用途管制的改革逻辑及其规划响应路径 J.自然资源学报,2020,35(6):1261-1272.16 张立,李雯骐,张尚武.国土空间规划背景下建构乡村规划体系的思考兼议村庄规划的管控约束与发展导向 J.城市规划学刊,2021(6):70-77.收稿日期：2022-07-01（本文编辑：曲亚霖）规划体系下的“多规合一”实用性村庄规划，执行的是广东省自然资源厅 2019 年 5 月印发的广东省村庄规划编制基本技术指南（试行），基本与村土地利用规划用地分类标准一致。四是 2020 年 11 月，自然资源部印发国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）后，村庄规划用地分类需与之衔接。“市级总规”为市级国土空间总体规划；“片区总规”为片区国土空间总体规划；“单元详规”为城镇、农业等规划单元。根据中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见，“各地可因地制宜，将市县与乡镇国土空间规划合并编制，也可以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划”。广州拟将区级、乡镇级国土空间规划合并，编制片区国土空间总体规划（以区为单位），用以指导详细规划（村庄规划）编制。“1 图”为村庄规划总图；“3 表”为规划目标表、土地利用结构调整表、近期建设项目表；“1 规则”为村庄规划管制规则；“1 数据库”为村庄规划数据库；“1 文本”为村庄规划文本；“1 报告”为公众参与报告。“1 图”为村庄规划总图；“1 表”为近期建设项目表；“1 规则”为村庄规划管制规则。参考文献：1中共中央,国务院.中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(中发201918号)Z,2019.2 张立,李雯骐,张尚武.国土空间规划背景下建构乡村规划体系的思考兼议村庄规划的管控约束与发展导向 J.城市规划学刊,2021(6):70-77.3 耿慧志,胡淑芬,徐烨婷,等.乡村建设规划许可实施的难点、问题和完善策略 J.城市发展研究,2020,27(2):46-53.4 全国人大会常务委员会.中华人民共和国城乡规划法 Z,2019.5 广东省人大会常务委员会.广东省城乡规划条例 Z,2012.6 广州市人大会常务委员会.广州市城乡规划条例 Z,2019.7 广州市人民政府.广州市城乡规划技术规定(广州市人民政府令第 168号)Z,2019.8自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见(自然资办发202057号)Z,2020.9自然资源部办公厅.自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知(自然资办发201935号)Z,2019.10 广东省自然资源厅.广东省村庄规划编制基本技术指南（试行）(粤自然资规划函20191786号)Z,2019.11白云区太和镇人民政府.广州市白云区白山村村庄规划 Z,2013.12朱竞,罗珂,李晓军.国土空间规划体系下的广州市村庄规划编制路径探索C/中国城市规划学会,成都市人民政府.面向高质量发展的空间治理2020 中国城市规划年会论文集(16乡村规划).北京:中国建筑工业出版社,2021:902-908.收稿日期：2022-08-03（本文编辑：曲亚霖）（上接61页）