台湾金融改革与金融发展前景.docx

台灣金融改革與金融發展前景
許振明
台灣大學經濟學系教授
國家政策研究基金會財政金融組政策委員
2005.06

第一節 引言：金改前的金融發展概述
第二次世界大戰結束後，台灣受到惡性通貨膨脹所帶來的慘痛教訓，在1980年以前金融體系一直處於政府的嚴格管制與保護。唯為了促進經濟發展需要及因應經濟環境變遷，政府偶而允許新種金融機構及金融市場建立。但自1980年代以後，金融自由化已逐漸在國際社會中成為風尚，加上受到過去出口擴張貿易政策的成效，對外貿易持續鉅額順差，在外匯存底不斷增加以及國外要求開放本國金融市場的壓力下，政府才被動的從事金融自由化政策，逐步開放台灣的金融市場。
政府推動金融自由化與國際化初期，金融市場開放幅度並不大。在利率管制解除方面，台灣對於利率自由化係採取循序漸進方式。主要有1980年、1985年以及1986年逐步撤除銀行存放款利率管制。銀行業務管制解除方面，1984年放寬本國銀行增設分支機構的條件以及1986年准許外商銀行可在高雄市設立第2家分行。台灣外匯市場自1978年7月匯率制度由固定匯率制度改為機動匯率制度以後始逐漸發展，目前匯率由市場供需決定。而於1989年8月成立美元拆款市場，供台灣國內金融機構調整外匯部位，隨著外幣拆放市場成立，至2005年5月底，開業的國際金融業務分行(offshore banking units；OBU)已達71家。外匯自由化方面，台灣於1987年7月修改「管理外匯條例」，大幅放寬資本管制以及解除經常帳的外匯管制。然外匯管制解除後，由於台灣長期貿易順差累積大量的外匯存底，加上當時政府又採取緩慢的升值政策，使得大量的資金流入股市與房地產，進而導致股價狂飆以及房地產價格暴漲。為解決流動性過剩問題，政府於1988年5月開放證券商的設立，此更增添證券市場的活力，上市股票總市值與成交值呈戲劇性地成長，股價指數更一路狂飆上漲至1990年2月的高峰12600點，嗣後股市泡沫破滅。
在引進外資投入資本市場方面，台灣是採取循序漸進的。另政府於1990年12月開放外國專業投資機構得以經證券主管之同意開放僑外外資直接投資證券；1995年2月全面取消外資投資總額限制後，投資個股的投資額限制也陸續放寬。1996年3月開放僑外資直接投資證券。
此外，外匯管制的解除，允許資本得以自由移動，不但導致國際金融市場直接與台灣的市場競爭。同時，台灣原本封閉的金融體系，在舊有的法令規章限制下，已無法有效的規範不斷湧出的新金融行為。為因應新的金融情勢，更迫使金融改革的步調加快，政府乃於1989年7月修訂銀行法，一方面使銀行利率完全自由化，另一方面允許民營銀行的設立，開放金融市場給新的競爭者加入。
1991至1992年期間，政府核准16家新銀行設立並開始營運，同時也核准信託投資公司、大型信用合作社及中小企業銀行可申請改制為商業銀行，致使商業銀行家數倍增。在分支機構增設方面，政府也放寬金融機構申設分支機構與中小企業銀行跨區設置分行的法令規範以及外商銀行登台門檻。截至2004年12月底，本國一般銀行及中小企業銀行共計49家，外國銀行在台分行共計35家，本國銀行分支機構為3,189家。如果與1993年相比，當時本國銀行家數為41家，外國銀行在台分行有37家。本國銀行分支機構有1,382家，銀行過多現象仍然存在（參見表一）。然由於銀行業存在過度投資的現象，致使銀行業的淨值報酬率逐年下滑，資產品質嚴重惡化。根據財政部金融局金融統計輯要之資料統計，本國銀行淨值報酬率由1990年的20.79%高峰，降為2001年的3.61%。資產報酬率則由1990年的0.9%平均水準降為2001年的0.26%。逾放比率由1995年底的2.88%增至2002年第1季的8.78%（參見表二與表三）。而為促進票券市場更進一步的發展，1992年至1995年期間，政府也逐步放寬票券市場的管制，但開放的結果卻導致票券市場出現空前的惡性競爭。
為改善金融問題，除2000年11月修正「銀行法」放寬銀行對金融相關事業轉投資的規定，同年12月並通過「金融機構合併法」容許銀行、保險與證券三行業做異業合併外，更進一步於2001年6月通過「金融控股公司法」，自同年11月開始實施。此外，2004年「金融監督管理委員會組織法」開始運作。至此台灣金融機構得以朝股權集中化、組織大型化與經營多角化等方向發展，創造規模經濟與範疇經濟。此外為處理逾放款過高的問題，財政部積極推動銀行合併工作，也主導民間銀行業者成立民營資產管理公司(AMC)，用以協助處理銀行等金融機構加速讓售及處理其逾期放款資產。為解決基層金融機構(例如：信用合作社及農漁會信用部)之壞帳問題，財政部也於2001年成立公營的金融重建基金（RTC），以對不具清償能力的農漁會信用部及信用合作社之不良債權予以清理。其中利用部份金融業的營業稅收入（即存款保險公司之保費收入）來成立金融重建基金。然由於政府為維持市場的安定，開放幅度略嫌不足，金融業務管制仍太嚴格。例如：許多金融外匯業務仍未順應國際自由化潮流而開放鬆綁，以致金融業務創新機制無法發揮，金融創新仍嫌不足。 參見許振明（2001），「台灣金融自由化與制度化經驗之檢討」，第九屆中國現代化學術研討會論文集，財團法人促進中國現代化學術研究基金會。

第二節 第一次金融改革與金融安全網
由上節台灣的金融發展概況可知，至2001年為止，銀行家數過多且業務同質性過高，導致銀行惡性競爭。當時，央行雖營造寬鬆貨幣環境，導引資金釋出，但信用緊縮的現象仍未消除；加上外匯管制遲未鬆綁，資金無法自由運用，造成銀行創新能力不足，只能仰賴傳統存放款利差為主要營業收入來源。2001年第1季本國銀行利息收入占營業收入比重高達86%。復以政府頻頻以政治力干預銀行經營，要求銀行護盤、紓困，在景氣始終不振的大環境下，終致銀行逾放比不斷攀升，問題頻傳。
有鑑於此，繼2000年通過「金融機構合併法」與「銀行法部分條文修正案」後，再於2001年6月26、27日通過金融六法，包括「金融重建基金設置及管理條例」、「存款保險條例部分條文修正」、「營業稅法部分條文修正」、「金融控股公司法」、「票券金融管理法」、「保險法部分條文修正」。
惟隨著一波波法案的通過，本國銀行的金融技術卻未同步跟進，例如政府雖一再鼓勵金融機構合併，但業者甚至連合併時資產該如何評價都不瞭解，且政府既不完全開放國外銀行購買本國銀行股權，又不引進國外技術，只好原地踏步。以中興銀行的處理為例，若一開始就採取合併的方式，而非一延再延，政府的處理成本不會愈來愈高。
政府將2002年訂為「金融改革年」，並將金融改革列為六大施政課題之一。2002年5月，行政院復提出「挑戰二００八：國家發展重點計劃」作為施政主軸。其計劃內容一方面在除弊，另一方面則在興利，前者包含三大改革，金融改革即為其中之一。此即為所謂的第一次金改。然而，金融環境惡化及金融業體質不佳，加速建構金融安全網才是金融改革的主要目標。此亦是第一次金改未盡事宜，而需要第二次金改的遠因。
基本上，金融安全網涵蓋三個層次。一為有效安全之監督管理機制(safety and soundness supervision)，二為健全的存款保險機制，三為有效的金融機構退出機制(參閱White(2002))。關於有效安全的監督管理制度，必需要良善的金融監理機關，至於健全的存款保險機制以及有效之金融機構退出機制，涉及金融重建基金之運作。
上述金融安全網之三個層次中，第一個層次為強化金融監督管理機制，在2004年7月1日金融監督管理委員會開始運作前，並未有效完成。至於第二個層次健全存款保險機制，亦待2005年7月10日金融重建基金退場之後，修正存款保險條例因應，才能顯現功能。第三個層次為金融重建基金運作及金融機構合併重整機制的建立。則為第一次金改的主要工作之一。其中制訂農業金融法則為第一次金改的副產品；將台灣的金融體系分割為雙元的金融體系，並為第二次金改工程，以建立完善農業金融體系奠定基礎。

第三節 第一次金改的目標及內容
政府在2002年6月組成行政院金融改革專案小組，設立「銀行」、「保險」、「資本市場」、「基層金融」及「金融犯罪查緝」五個工作小組，研擬各項金融改革議題及具體改革建議，以營造優質之金融環境，提昇整體金融產業之競爭力。由於金融改革小組各項議題所涵蓋的層面非常廣泛，如銀行工作小組有16項議題，保險工作小組有17個議題，資本市場工作小組有15個議題，基層金融工作小組有7個議題，金融犯罪查緝工作小組也有7個議題。

一、銀行改革目標
自從2000年第4季台灣經濟景氣轉為衰退，及房地產市場長期需求不振等問題存在，致使金融機構授信風險提高，進而影響銀行債權及資產品質。加上金融機構家數過多，其規模與市場占有率偏低，亦影響整體金融產業之發展，除直接衝擊個別金融機構之獲利情形外，對於金融機構之資產品質及競爭力均有不利之影響。為解決上述問題，自2000年底陸續通過金融機構合併法、金融控股公司法及行政院金融重建基金設置及管理條例等金融立法，為金融市場之管理提供健全之法制基礎。
惟為因應國際金融發展趨勢及改善台灣之金融環境，並達成問題金融機構處理有效化、銀行經營效率化、金融監理健全化之目標。並在紀律化與自由化兼顧之原則下，2002年政府宣示將持續致力於金融改革。以有效降低銀行逾期放款、加速處理問題金融機構，並使之退出市場、放寬金融業務、提高金融資產流動性及強化金融監督管理等方面為金融改革之重要課題，作為第一次金改積極推動之工作，使台灣金融體制與國際接軌，以營造優質之金融環境，及提昇整體金融產業之競爭力。
為建構具國際競爭力之金融環境及管理機制，全面提升台灣金融機構競爭力，政府擬訂「建構有效處理銀行逾期放款機制」、「加速處理問題金融機構」、「營造銀行有利經營環境」、「強化金融監督管理」等四項改革議題，及第1.1至1.16項具體改革議題（參見附錄）。

二、保險業改革目標
衡諸2002年保險市場情況，保險業成長漸趨飽和，加以家數眾多競爭激烈，保險業經營日益艱難。由於外在總體經濟持續低迷，巨災頻仍，保險業投資獲利大受影響；國外再保險業承保額度及價格緊縮，更加深保險業發展之困境。同時，自從921大地震以後，民眾對保險之認知及投保意願均顯著提高，保險業經營之安全性與穩健尤為重要，對提升保險業資本適足性之規範及其經營資訊透明化等監理措施，期待極高。因此如何重整台灣保險市場，並營造公平合理之現代化保險環境，確保保險業之健全經營，保障保戶之權益，為保險永續發展之重要課題。
再者，台灣加入WTO之後保險產業已完全納入全球化之競爭環境中，如何在政策面上增強保險產業之國際競爭力，諸如費率自由化、產品多樣化、經營現代化等，應為保險業改造之重要方向。
為建構具活潑力、競爭力之現代化保險市場，政府擬訂「營造保險業有利之經營環境」、「強化保險業之監督管理」、「建立預防保險業失卻清償能力及因應機制」等三項改革議題，及第2.1-2.17項具體改革議題（參見附錄）。

三、資本市場改革目標
數十年來，在政府相關單位與市場參與者共同努力下，台灣資本市場隨著經濟快速成長，在市場規模、法規制度及監理機制方面，皆已漸趨成熟並具績效。然而近年全球經濟金融情勢變化迅速，世界各國為因應國際潮流趨勢及全球化市場新挑戰，紛紛進行資本市場制度面、業務面之興革及其組織架構之整合，以提昇其運作效率及在國際間之競爭力。
面對全球化市場之挑戰，金融商品交易障礙逐漸減少，以及數位化之高效率運用，促使資本市場資金流動無國界，國際經濟相互依存度日益密切，各國必須隨時因應國際環境之變化。目前台灣資本市場之規模雖持續成長中，然為迎合國際競爭態勢，資本市場在市場自由化、市場深度化、市場國際化、資訊透明化、及服務事業效率化、紀律化等層面在在值得檢討，相關機制及措施亦尚待改善。
為建構具國際競爭力及吸引力之資本市場，政府資本市場改革擬訂「健全證券發行市場」、「健全證券交易市場」、「健全債券市場發展」、「健全證券投資信託及顧問事業之管理與發展」、「健全期貨市場發展」、「加速證券期貨市場國際化與人才培育」等六項改革議題，及第3.1-3.15項具體改革建議（參見附錄）。

四、基層金融改革目標
從1990年代開始，由於金融市場自由化、國際化程度日深，金融業競爭日益激烈，基層金融機構在缺乏競爭力下，復受地方及農村經濟復甦相對遲緩及本身組織體制缺點等影響，問題逐漸產生。自1995年下半年起，多家信用合作社及農漁會信用部發生違法超貸及內部舞弊案件，不僅影響台灣金融穩定，亦使社會付出龐大之處理成本，故基層金融機構唯有進行體制改革，才能走出經營困境，安定金融環境。
關於基層金融機構體制改革之重點，主要是讓經營不善者，能在市場退出機制之引導下，順利退出市場，使處理成本降至最低；至經營績效尚佳者，在中、長期應推動其轉型經營，以因應高度競爭之金融環境，短期內則應健全其經營體質，包括改善逾放比率偏高問題、強化財務基礎與輔導機制等。由於農漁會信用部改革亦將影響未來農漁會之經營，故須規劃配套機制，協助與促進農漁會永續經營。
為建構體制健全之基層金融體系，擬訂「立即處理已無支付能力或財務狀況顯著惡化之基層金融機構」、「加速處理基層金融機構不良放款」、「積極推動及輔導信用合作社合併、改制為銀行」、「強化基層金融機構財務基礎」、「輔導農、漁會推展事業，加強服務品質及提升競爭力」、「建構完整之農業金融體系」等六項改革議題，及第4.1-4.8項具體改革建議（參見附錄）。

五、金融犯罪查緝改革目標
近年來台灣金融市場陸續發生重大舞弊案件，對社會造成不當影響，而重大金融犯罪有日趨增加之趨勢，歸究其主要原因乃在於其犯罪所得大於犯罪受懲代價，故欲減少金融犯罪應朝犯罪受懲代價大於犯罪所得著手，及加強金融檢查人員之專業訓練，防制橫跨銀行、證券、期貨及保險等業則之金融集團整體犯罪之發生，實為當務之急。
另由於金融犯罪常隱藏高度專業手法或犯罪事實複雜，為避免錯失重大金融犯罪案件偵緝之證據與時機，亦應加強檢警調單位及金融主管機關間之合作及國際間之合作，以有效打擊金融犯罪。此外，為打擊金融犯罪，伸張社會主義，使違法者儘速獲致法律應有之制裁，並向犯罪者提起民事追償，宜建構效率專業之金融犯罪審理度，速審速決，俾收儆懲之效。
為建構高紀律、公平正義之金融環境，金融犯罪查緝改革擬訂「加強金融犯罪檢查」、「加強金融犯罪查緝」、「積極預防金融犯罪」、「速審速決維護金融紀律」等四項改革議題，及第5.1-5.7項具體改革建議（參見附錄）。

第四節 金融重建基金運作
1997年7月，東南亞爆發金融危機，由於台灣國際收支經常帳長期維持順差，外匯存底高達千億美元以上，且幾乎無公共外債，故而免於遭受重創。但自1998年下半年，台灣開始陸續發生企業跳票及財務危機事件，本土型金融風暴隱然成型，影響台灣金融機構之營運、獲利及逾放。全體本國銀行逾放比率由1997年底之3.74%，一路攀升至1999年底之5.67%、2002年3月底之8.78%，問題有日益惡化的趨勢。從1999年中，政府實施「逾期放款催收款及呆帳管理辦法」，要求銀行打銷呆帳；其中將金融營業稅率調降3個百分點，央行配合巨幅調降存款準備率及提高銀行在央行準備金存款帳戶之利息，以充當銀行打消呆帳的資金來源。再加上台灣經濟景氣至從2002年第2季出現景氣復甦，企業財務未再轉壞，銀行也鬆了一口氣。因此，全體本國銀行逾放比率在2002年12月底已下降為6.84%。
觀察韓國的金融改革，亞洲金融風暴發生至2002年，屆滿5年。當年受創至深的韓國，於1997年12月接受國際貨幣基金、世界銀行及亞洲開發銀行的紓困貸款以清償國外負債。另為維持台灣金融體系的穩定，以政府編列預算(1997年底至2000年底4年間，計通過895億美元)，以挹注公共資金(public fund)的方式積極進行金融重整，一方面關閉合併經營不善的金融機構，另一方面則收購金融機構的不良資產，使全體金融機構不良債權比率得由1999年底之11.3%降至2002年6月底之3.8%。
由韓國的經驗可知，充實的公共資金與快速的整頓行動係重建金融機構的首要條件。另外並配合資產管理公司處理不良資產，如此才能使金融重建的工作順暢運作。政府於2001年8月成立的金融重建基金已算是跨出了第一步。
自從金融重建基金成立後，為處理10家公民營行庫所接管的44家問題基層金融機構，耗費898億元，超過基金現有規模之半。除了這44家基層金融機構外，尚有多家金融機構虧損已逾資本三分之一，其中，高雄企銀、中興銀行及台南五信雖已提報金融重建基金管理委員會決議，通過列入基金處理對象，而接管的中央存款保險公司也依程序辦理公告招標等程序，但卻因投標者所出的報價往往遠高於金融重建基金所承認合理的負擔，而紛紛流標。至2003年底，還沒有一家順利完成標售，使問題金融機構的處理陷入膠著狀態。
再者，2002年6月14日立法院院會決議，明確要求「金融重建基金在未解決現有基層金融機構問題前，不得先耗費基金於問題商業銀行(如中興銀行等)。」此決議直接衝擊中興銀行正在進行中的標售計畫，一方面不但使有意願的外資卻步，傷害國家信用；另一方面，除可能造成存款人恐慌，引發擠兌的風險外，也使銀行財務持續惡化，加重政府未來處理時的財政負擔，(根據財政部及中央存保公司統計資料顯示，存保公司接管中興銀行，每月虧損的金額達1億5千萬元；其後由台灣土地銀行接管。不過，虧損金額均由中興銀行掛帳承擔)。因此該決議將限制主管機關的處理彈性，使金融重建基金的運用趨於僵化。
問題金融機構的處理本就應快刀斬亂麻，否則隨著時間遞減，財務缺口將日漸擴大，不但加深處理的困難度，所耗費的金額也將同步攀升，甚而損及存款人權益。因此主管機關必需調整以拖待變的心態，避免延宕處理時機。何況金融重建基金的規模在2002年已經不足，財政部雖擬議延長金融業之營業稅稅款及發行金融重建基金特別公債，但立法院一直未達成協議。
關鍵問題在於立法院擔心即使金融重建基金之規模順利擴增，但道德危險發生之機率亦隨之提高，稍有不慎，金融重建基金將淪為經營不善的金融機構或其負責人的解套工具。因此，如何提升金融監理之效能，加強銀行的風險管理，做好信用調查，才是正本清源之道。而儘速公布基層金融相關資訊，明訂完善接管機制，確實追究問題金融機構負責人之責任亦為不可忽視之一環。
儘管金融重建基金規模擴大的爭議遲至2005年5月底在立法院會期結束前獲得解決，似乎延遲了行政院的規劃，幸虧台灣經濟景氣自2003年下半年快速轉好，且金融控股公司合併機制運作順利，金融合併重整工作已有初步績效。

第五節 金融控股公司法之成效
隨著政府通過金融機構合併法與金融控股公司法等相關法令後，截至2004年底，台灣已先後成立14家金融控股公司， 其中「國票金融控股公司」，為目前台灣唯一由票券業者轉換設立成立的金控公司。
而主要之併購案為2002年間之國泰金控併世華銀行、富邦金控併台北銀行、兆豐金控併中國國際商銀及中國產物保險、復華金控併亞太銀行。2003年的中信金控併萬通銀行；2004年間之新光金控併聯信商銀、玉山金控併高雄企銀；2005年聯邦銀行併中興銀行。但台灣本國銀行 (不包括外商銀行及基層金融機構)的稅前盈餘與淨值並未明顯上升，銀行總分行家數不減反增。而銀行不斷打消呆帳至2005年1月底，逾放比率已降至2.78%，成效雖已逐漸顯現，但逾放金額仍有4千3百27億元。由於逾放高，使得貸款風險加大，即使央行不斷降息，銀行為補貼放款風險，貸款利率下降有限。在存款利率調降速度遠大於放款利率下，銀行業者仍靠利差維持基本營運（參見圖一）。而台灣國內銀行業的營業收入中，平均仰賴利息收入的比例仍達74.02%。顯然銀行仍有逾放款高和家數過多的問題，營運之主要收入來源仍依賴傳統的存放款業務，金融創新亦嫌不足。相對而言，外商銀行的稅前盈餘由1999年的68.3億快速增加至2004年的228.1億元，增幅高達233.97%；2005年1月底的逾放比率也僅為0.93%，約本國銀行的1/3；而外商銀行在華分行家數也僅佔本國銀行分行家數的2.10%。此說明目前台灣本國銀行仍較外商銀行有過度競爭的劣質經營現象。不但家數較多，獲利能力與資產品質均較差，其經營能力與經營環境已面臨嚴重的考驗。 參見許振明、劉完淳（2005），「兩岸銀行發展的比較分析」，兩岸金融產業發展學術研討會，台灣經濟學會、寶華綜合經濟研究院。

金控下的子銀行及非金控的子銀行經營績效表現，可以概述如下。表四及表五為金控子銀行與非金控銀行市場佔有率的數值，由表中我們發現金控子銀行不論是在資產、放款及貼現或者存款佔有率的平均表現均較非金控銀行佳。以資產佔有率而言，2002、2003與2004年金控子銀行平均的市場佔有率為2.35%、2.57%與2.81%，而非金控銀行則為1.74%、1.73%與1.73%。另2004年金控子銀行平均的市場佔有率較2002年與2003年有些微提高。然而非金控銀行2004年平均的市場佔有率則持平2002與2003年。就個別銀行而言，台灣銀行不論是資產市場佔有率、放款佔有率或存款佔有率均是所有銀行中最大者。就資產佔有率而言，2002、2003與2004年分別為10.58%、10.16%與9.86%。排名第二與第三者為合作金庫與台灣土地銀行，約介於7%-9%。另外過去的三商銀因分行家數較多，其市場佔有率亦較大，約5%-6% 。其餘銀行如國泰世華、中國國際商銀、中國信託商銀試圖在擴張版圖，2004年的市場佔率明顯較2002年與2003年提升，其市場佔有率約為4%-5%。另富邦商銀與台北銀行合併計算，其資產市場佔有率亦接近4%。
表六及表七為金控子銀行與非金控銀行2002年、2003年與2004年的財務狀況，我們發現金控子銀行不論是在淨值佔資產比率、逾放比率或者稅前純益佔平均淨值比率(淨值報酬率)等方面，其平均表現均較非金控銀行佳。就逾放比率而言，2002、2003與2004年金控子銀行平均的逾放比率為3.57%、2.24%與1.88%，而非金控銀行則為11.37%、8.24%與4.71%。2004年各銀行的逾放比率平均而言較2002年與2003年低，顯然台灣金融業降低經營風險已有成效。就淨值報酬率而言，個別銀行2004年的表現均較2002年與2003年佳，唯中華開發工銀、華僑商銀、中華商銀、泛亞商銀、台灣中小企銀與花蓮中小企銀仍呈現負值。
就金控公司之子公司於金控公司設立前後表現而言，2002年之金控元年，適逢總體經濟環境欠佳，銀行業大幅打消呆帳，對於金控公司之子公司衝擊頗大。研究資料顯示，2000及2001年時，金控子公司之平均資產報酬率及平均淨值報酬率分別為2.39％及6.29％，每股盈餘平均為1.25元。但於金控公司設立後，2002年間之平均資產報酬率及平均淨值報酬率分別下降為1.58％及負值（-4.10％），每股平均盈餘降為負值（-0.22）元。
表八為各金控公司2003年以及2004年度稅後之每股盈餘情形，表中我們發現國泰金控連續兩年蟬聯冠軍，尤其2004年之每股盈餘更超過3元，遙遙領先其他金控公司。即使是居第2位的中信金控，今年稅後每股盈餘僅2.49元；居第3位之台新金控亦僅有2.39元。
如果分析各家金控公司之財務報表，亦可瞭解何以諸如國泰金控高盈餘及高成長，但中華開發金控不但虧損且衰退的原因。
以中華開發金控公司之營運情況為例，其子公司中華工銀於2004年8月30日認列投資損失112億3500萬元，且調降全年財務預測。表九為中央銀行公布之2004年各銀行財報分析，中華工銀稅前淨值報酬率與稅前資產報酬率分別為-3.93%與-2.44%，均為負值。然若僅觀察中華工銀2004年上半年的資料，我們發現其稅前淨值報酬率與稅前資產報酬率則均為正值，且分別達6.55%與3.96%。對照此兩組數據後可知，央行公布的2004年上半年資料顯然是中華開發金控原先編制的會計資料。2004年8月29日重新編列並加勤業眾信會計師事務所之附註的合併損益表中，許多投資損失、證券跌價損失、提列的備抵呆帳、衍生性金融商品損失均以附註方式重新編列。換言之，央行網站的中華開發工銀之資訊可能會誤導。不但重編之中華開發金控之合併損益表被會計師加註附註，連合併資產負債表中之資產及負債全多被加附註。
如果就中華開發金控於2004年上半年度之虧損63億2900多萬元以及中華工銀提列投資損失高達112億2500萬元及純損達67億2300萬餘元，其他子公司如大華證券則出現盈餘分析可知，中華開發金控之盈餘來自子公司證券投資，虧損則來自一些科技類長期股權投資失利。
就國泰金控之表現分析，國泰人壽之營業收入已是國泰世華銀行之十倍。換言之保費收入為國泰金控之主要收入來源，利息收入次之。不過國泰世華銀行之淨值及資產報酬率亦是名列前3名。
再就玉山金控來看，玉山金控2004年稅後每股盈餘為1.65元，而旗下玉山銀行為2.02元、玉山票券為0.39元、玉山證券為0.025元、玉山投信為0.072元，明顯可以看出玉山金控之盈餘主要來源為玉山銀行之利息收入。值得注意的是，相較於資產上兆之國泰金控、兆豐金控、富邦金控、華南金控、第一金控及中信金控等，玉山金控資產額僅4359億8000多萬元，因此積極擴張版圖已成趨勢。例如：2004年玉山金控即收購高雄企銀。
金控公司間之競爭在2003年下半年至2004年上半年間更見激烈。以中國信託金控為例，不僅中國信託銀行由花旗銀行整批挖角，而且還進軍中華開發金控，展開公股及民股間之激烈經營權爭奪戰。
由表八及表九可知，中信金控在各金控之表現應可算是優等生。其營業收入主要來源為利息收入及手續費佣金。儘管中信金控的資產中，票券及證券金額僅次於放款貼現。但營業收入於2004年上半年度並未含買賣證券票券收入。此亦顯現其證券投資已轉為長期持股，以便擴張經營版圖。例如：中信金控入主中華開發銀行，並且積極併購鳳山信用合作社。
惟誠如表八及表九所列，中華開發金控2003、2004年兩年來均出現嚴重虧損，究竟中信金控投資於中華開發金控是福？是禍？尚未得知，端看團隊經營開發金控及其子公司成效而定。至於官股及公股在中華開發金控中所扮演的角色亦具有關鍵地位。目前公股代表佔上峰，仍具主導內部監理角色，此可由中華金控董事長表面雖代表民股，但實際卻由政府指派看出端倪。
眾所周知，中國信託銀行近年於消費金融之信用卡部分積極拓展業務，已居鰲頭地位。而其於許多企業金融聯貸案，與中國商銀及交銀之激烈殺價及競爭，更突顯中國信託金控在金融業中之強烈企圖心，並且已對同業造成壓力。尤其是大型老行庫的競爭力是否日漸式微，更是大家關注焦點。此包括已形成金控之兆豐、第一、華南等，及尚未民營化之合庫銀行、土銀、中信局。更有些已民營化，但仍由公股主導的銀行，例如：彰化銀行、農民銀行及台灣企銀。
大型老行庫為因應新的金控公司林立之競爭環境，已採取諸多經營策略。以第一金控為例，利息收入占五成左右，主要子公司為第一銀行；其次為明台產險之保費收入，約佔15%。一銀於2002年及2003年積極打消鉅額呆帳的結果，使得逾放比率由2001年底的8.72%降為2004年的1.27%。2002年及2003年一銀的稅前淨值報酬率與稅前資產報酬率仍為負值，其中2002年的稅前淨值報酬率與稅前資產報酬率為-47.82%與-2.43%；2003年則為-34.02%與-1.35%。2004年終於出現19.46%之稅前淨值報酬率，稅後每股盈餘則大幅成長為1.83元，相較於2003年的-2.57元，打消呆帳的成效顯著提升。
依據2003年月1日之行政院金融改革專案小組建議，四大公營銀行包括台銀、土銀、中央信託局及合作金庫銀行均應加速實施民營化。合庫銀行於2004年12月完成民營化，而台銀、土銀及中信局將於2006年12月31日前完成民營化。另台銀2004年12月31日之資產負債表顯示，資產達2兆4,921億多元，為各銀行之冠，僅略低於國泰金控資產總額，因此獨立組成金控公司應無問題。惟應如何物色金融機構，包括證券業及壽險業都是應積極思考方向。同時，加速台銀股票上市亦是當務之急。
與台銀處境類似者為土銀及中央信託局兩家行局，雖然三家均已於2003年6月30日完成公司化，但如何儘快上市及尋求合併伙伴以組成金控公司亦為當務之急。以2004年12月31日土銀之資產總額達1兆7,816多億元而言，僅次於台銀及合作金庫銀行（資產為2兆307億餘元），比華南金控及第一金控的資產還多。因此，政府亦規劃讓土銀及中信局兩家早日完成合組金控公司的目標。
土銀資產中88%左右來自存款，資金去向有70%左右是放款，利息收入佔84.40%。至於中信局之資金來源44%為存款及32%為保險負債準備；而資金應用較靈活，包括45%放款、15%短期投資。中信局之主要收入來源為保費收入，佔42%，其次利息收入僅佔9%。因此，土銀及中信局合併確實可達互補功效。

第六節 第一次金改成果及第二次金改
在討論現行的第二次金融改革前，應先探究第一次金融改革完成的成果及未盡事宜。回顧第一次金改所面臨的問題大致可歸納為五項：1.高逾放比且持續攀升；2.銀行信用緊縮；3.銀行資本適足率偏低；4.銀行家數過多，過度競爭；5.銀行獲利能力不足，缺乏創新。在實行第一次金融改革後，銀行的逾放比已有顯著下降，且銀行信用方面也恢復成長，從負成長轉為正成長（參見表三、圖二與圖三）。然而第一次金融改革的成果部分的原因，應歸功於全球經濟景氣逐步好轉，而使得台灣的金融體質轉好。
第一次金改喊出258的口號，要求在兩年內將整體銀行逾放比率降至5％以下，資本適足率（BIS ratio）提升到8％以上。許振明等（2003）的研究藉由設定總體經濟模型，以2002年的台灣總體經濟為背景，推估56條方程式，進行金融改革政策的模擬，發現假定金改使得整體銀行的逾放金額在2002年第2季至第4季持續降低，預計到2004年底時，成功的將逾放比率降到5％以下，則2003年以後本國銀行對民營企業的放款餘額、貨幣供給量M2及股票成交值均會增加，對於實質的經濟成長率、民間消費及民間投資都有正面的影響。估計2003年經濟成長率會增加0.2％左右，2004年增加0.22％，2005年增加0.17％；而在民間消費的部分，2003年會增加1.07％，2004年增加1.54％，2005年增加1.31％；另外，在民間投資方面，2003年會增加0.2％，2004年增加0.2％，2005年增加0.3％。從事後來看，第一次金改確實有達到預期的刺激經濟景氣，減輕通貨緊縮的壓力，改善失業率攀升的困境。
如前所述，第一次金改以「去除弊病」為重點。然而上述五項問題中仍有部分問題尚未解決，例如：銀行資本的適足率仍然偏低，而且在2006年「第2代巴塞爾資本協定」（Basel II）正式實施後，銀行資本適足率偏低的問題將更為突顯。其次，銀行家數仍舊眾多，僅從高峰期的五十二家降為四十八家，可見金控的整合並未明顯降低銀行家數，尤其是分行家數仍然成長。不過值得一提的是信用合作社數量明顯減少，效果卓著。此外，銀行獲利能力依舊不佳且缺乏創新，存放款利差仍為銀行獲利主要來源。如果台灣金融市場不擴大，而銀行家數仍舊眾多，如此競爭激烈的狀況將難以改善。
根據2004年9月全國服務業發展會議的結論， 參見行政院經濟建設委員會（2004），「區域金融服務中心推動方案—金融服務業」，全國服務業發展會議，行政院金融監督管理委員會、中央銀行、行政院經濟建設委員會。
目標是將台灣發展成區域金融服務中心，內涵共包括五大策略，分別為健全總體金融環境、建立區域籌資中心、推動資產管理中心、發展多樣化的金融服務及強化金融市場體質。
（一）健全總體金融環境
政府將整合相關金融服務法令規章及制度，擬定「金融服務業法」、鼓勵金融創新；金融商品之審查採負面表列方式、擴大金融業規模與競爭力；提升營運效率、加強金融人才培育；提高金融專業水準、建立與國際接軌的金融租稅環境；增強國際競爭力、加速金融法規鬆綁；推動金融自由化、強化風險管理；推動金融紀律及資訊透明化等七項因應措施。
（二）建立區域籌資中心
依據大陸政策及兩岸經貿關係發展，政府將循序擴大兩岸金融業務往來；強化國際金融業務分行扮演區域籌資中心之功能；吸引國際金融保險集團來台經營金融相關業務；發展保險業成為亞洲區域保險集團；強化股票市場、協助國內外企業及機構籌資；擴大債券市場、促進企業融資管道；建立短期利率指標等七項因應措施。
（三）推動資產管理中心
利用市場豐沛資金發展財富管理業務；有效運用保險及退休資金協助發展台灣經濟；研議保險業管理自有基金（Internal Fund）；擴大證券期貨相關事業相互兼營、提升經營及資金運用效率；研議開放境外基金之相關業務；研議建立有價證券私募之交易平台，提供流通之管道；擴大期貨經理事業之業務範疇，提供對委任人之服務；積極推動退休基金管理相關業務；研議制訂「資產管理法」之可行性；研議建立貨幣市場各種商品之造市者；擴大票券發行市場規模等十一項因應措施。
（四）發展多樣化金融服務
發展投資銀行業務；推動證券化市場，發展固定收益金融產品，加速發展台灣債券市場；鼓勵保險商品發展與創新；推動保險業電子商務；加強行銷通路管理；建置「資訊交換平台」，簡化證券市場交割對帳流程，提升結算交割效率；研議建置「股東會委託書平台」，以落實公司治理，並利股東會召開，保障投資人權益；發展期貨商品，提供多元化避險管道；積極擴大換匯市場；研議建立91天期國庫券利率期貨；順應國際發展趨勢，進行結算機構之整併及其結算之款項集中透過央行清算（含研議建置單一之固定收益商品結算及（或）集保機制）；放寬證券公司與票券公司從事衍生金融商品規定等十二項因應措施。
（五）強化金融市場體質
配合國際規範調整，持續更新銀行資本適足管理及資訊揭露規定，並強化金控、銀行風險管理制度；加速推動金融機構整併；完成金融重建基金條例及存款保險條例修正，透過立即糾正措施加速問題金融機構退出市場，強化金融體系之健全穩定；破產法、重整制度之現代化；以平衡債務人及債權人權益、增進債權確保、加強投資及授信債券之可預測性；建立保險業退場機制；強化預防保險業清償危機之預警機制；建置完善之保險資料庫；強化專家功能，提升有價證券品質；加強資訊品質，提升公開資訊觀測站運用效率；強化證券商及期貨商風險管理制度及資本適足規範；健全債券型基金之發展；研議適度規範附條件交易市場、結構型（structured）金融商品之風險控管等十三項因應措施。
依據行政院經建會的估計，第二次金融改革之預期成果有六項。以2003年為基期，預期自2008年可達到：1.金融服務業產值占GDP比重由11.5％增加至13％；2.金融領域中，有1-3家成為區域具代表性之金融機構；3.外資持有股票占總市值比重由18.8％提高至25％；4.國際企業及機構來台籌資金額倍增；5.資產證券化發行量成長4倍；5.整體金融資產總額成長30％。

第七節 第二次金改的評價及未來金融展望
1991年中由前央行總裁謝森中及前財政部長王建煊在第三次全國金融會議中所提出的建立台北為亞太區域金融中心的構想，和目前政府正積極推動的台灣區域金融服務中心有重要的關連。其共通之處在於彼此皆秉持金融自由化、國際化及全球化之原則，開放金融及外匯市場。然而由於資金進出台灣之自由開放程度有待加強，因此要讓區域金融中心的構想得以實現，則必須落實開放原則。換言之，國際資金管制的政策必須鬆綁，自由化的原則得確實執行。此外，由於台海兩岸的政治因素，雙方資金流動欠缺透明化的管道，常透過第三地進行流通，而如此的政策管制也將是推動金融中心的主要障礙。
此外，1991年的區域金融中心計劃和2004年的區域金融服務中心構想，在金融創新方面的政策方向不盡相同。1991年的亞太區域金融中心計劃主要是以開放「間接金融」為重點，其中包括開放民營銀行、民營票券金融公司的設立，因此亞太區域金融中心計劃是以開放金融機構的設立為目標。而現行的台灣區域金融服務中心構想則是