东南亚气候治理中的跨国城市网络——以ICLEI为例.pdf
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1、75东南亚气候治理中的跨国城市网络以 ICLEI 为例汪 炜 吴 婷内容提要:本文以“宜可城地方可持续发展协会”(ICLEI)为样本,探究跨国城市网络在东南亚气候治理中的角色与效用。研究发现,东南亚是气候变化的重灾区,多重气候风险的叠加效应严重影响着东南亚的经济和社会。跨国城市网络通过信息共享、能力建设和议程设置三种机制在东南亚气候治理中扮演日益重要的角色。ICLEI 在东南亚的气候治理实践具有示范效应,通过治理模式上的“垂直整合”、治理范围上的“横向扩展”和治理方案上的“一城一策”,整合各类资源,有效推动东南亚的气候治理进程。但是,由于跨国城市网络存在运行限度,如何实现深层次的条块整合是其亟
2、待解决的议题。关键词:气候治理;跨国城市网络;东南亚;宜可城地方可持续发展协会 作者简介:汪炜,广东金融学院公共管理学院讲师,研究方向为城市国际化、全球治理(广东广州,510521);吴婷,通讯作者,星海音乐学院马克思主义学院讲师,研究方向为东南亚区域政治(广东广州,510006)。中图分类号:D815 文献标识码:A 文章编号:2097-2733(2023)04-0075-17东南亚是世界上最易发生气候灾害和应对气候变化最脆弱的地区之一。a过去半个世纪中,东南亚地区的平均气温每十年增加 01至 03,降水量和降水天数呈现明显下降趋势,海平面平均每年上涨 13 毫米。b热浪、台风、洪水、*本文
3、系 2019 年度广东金融学院优博科研启动项目“粤港澳大湾区对外关系拓展中的城市参与研究”(0000-KC2019002001089)、2022 年广东省教育科学规划课题(高等教育专项)“习近平外交思想与广东开展外事工作的新路径研究”(2022GXJK026)的阶段性成果。a UNU-BEK,World Risk Report 2017,wwwworldriskreportorg,访问日期:2022 年 7 月 28 日。b Asian Development Bank,The Economics of Climate Change in Southeast Asia:A Regional R
4、eview,Manila,Apr 2009,pxxii*【全球治理】SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 75SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 752023/8/4 16:54:212023/8/4 16:54:2176区域国别学刊 2023 年第 4 期干旱和森林火灾等气候灾害频繁发生。伴随着东南亚城市化进程的加快,城市成为促进地区经济增长的主要动力。与此同时,城市的气候敏感性不断上升。东南亚城市化发展水平呈现总量偏低和发展不均衡的特征。a根据世界自然基金会的数据,亚洲滨海城市中气候变化脆弱性前十名依次是达卡、雅加达、马尼拉、加
5、尔各答、金边、胡志明市、上海、曼谷、香港、吉隆坡。b 其中,六个城市为东南亚城市。关于东南亚气候治理的研究多集中于跨境烟霾问题,尤其突出国家和国际组织之间的合作成果,c 对城市参与气候治理的国际合作关注较少。学者们普遍认为,吸引更多行为体与社会资源参与治理可以缓解国家在某些具体领域信息滞后和资源不足的压力,弥补国家在不愿进入或国家能力发挥有限的领域治理的缺失。d 但是,就目前研究而言,关于“跨国城市网络”(Transnational Municipal Networks,TMN)在气候治理中角色的探讨主要集中于美国、欧盟等发达地区,e a 根据世界银行的数据,2015 年,东南亚的城市化率为
6、50%;到 2030 年,东南亚的城市化率预计达到 60%。其中,新加坡的城市化率为 100%,越南、老挝、缅甸和柬埔寨的城市化率则低于 40%,东南亚内部差异显著。b WWF International,Mega-Stress for Mega-Cities:A Climate Vulnerability Ranking of Major Coastal Cities in Asia,Switzerland,2009,p4c 董亮:日本对东盟的环境外交,载东南亚研究,2017 年第 2 期,第 7383 页;邱昌情:东盟治理进程中的环境区域合作模式从 APEC 到“东盟 10+3”,载世界经
7、济与政治论坛,2009 年第2 期,第 100105 页;张云:东南亚环境治理模式的转型分析以“APP 事件”为例,载东南亚研究,2015 年第 2 期,第 6977 页。d BR Barber,If Mayors Ruled the World:Dysfunctional Nations,Rising Cities Yale University Press,New Haven,2013;Peter J Marcotullio,Gordon Mc Granahan ed,Scaling Urban Environmental Challenges:From Local to Global a
8、nd Back,Earthscan in the UK and USA,2007 赵可金:嵌入式外交:对中国城市外交的一种理论解释,载世界经济与政治,2014 年第 11 期,第 135154 页;汪炜:世界政治视野下的全球城市与全球治理兼谈中国的全球城市,载国际政治研究,2018 年第 1 期,第 95113 页。e Noah Toly,Sofie Bouteligier,Graham Smith,Ben Gibson,“American Cities,Global Networks:Mapping the Multiple Geographies of Globalization in t
9、he Americas,”Brazilian Journal of Urban Management,Vol4,No1,2012,pp73-86 Maria Guadalupe Moog Rodrigues,Global Environmentalism and Local Politics:Transnational Advocacy Networks in Brazil,Ecuador,and India,State University of New York Press,2004,p28;Joana Setzer,“Testing the Boundaries of Subnation
10、al Diplomacy:The International Climate Action of Local and Regional Governments,”Transnational Environmental Law,Vol4,No2,2015 pp319-337 SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 76SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 762023/8/4 16:54:212023/8/4 16:54:2177东南亚气候治理中的跨国城市网络对东南亚的跨国城市网络缺乏深入研究。a 基于此,本文以“宜可城地方可持续发展协会
11、”(ICLEI-Local Governments for Sustainability,ICLEI)为案例,分析跨国城市网络参与东南亚气候治理的角色和效用,以期在学理上丰富关于次国家行为体参与全球治理的研究,在实践中为中国城市群建设和治理提供启示。一、东南亚城市的气候变化风险随着城市化和工业化的推进,东南亚城市在处理人资源环境的关系时效果不彰,地方性和区域性气候风险叠加,对东南亚的社会和经济产生深刻影响。(一)大气污染东南亚的空气污染主要来自汽车尾气、露天焚烧、工业废气及以煤炭为能源的工业生产。21 世纪初,东南亚城市的空气污染水平在世界范围内是最高的,“严重影响人类健康,并影响水域和陆地生
12、态系统”。b 2019 年,PM25 达到世界卫生组织(WHO)标准的东南亚城市只占 32%。印度尼西亚是东南亚空气污染最严重的国家,在东南亚污染最严重的 15 个城市中,该国城市占据了 7 个;在东南亚国家首都城市污染排行榜中,雅加达位居榜首,越南的河内和缅甸的仰光次之,雅加达的 PM25 浓度比北京高 20%。c除了泰国、新加坡和马来西亚,东南亚其他国家对 PM25 缺乏监测,仅在159 个城市中设置了 PM25 监控设备。其中,非政府组织提供的设备占 75%。印度尼西亚(简称“印尼”)的 PM25 监测站点在 2019 年才从 6 个增加到 42 个。这一年,持续四个月的露天焚烧使雅加达
13、的 PM25 值比 2017 年增长了 66%,居a 关于跨国城市网络与气候治理间关系的研究,可参见:李昕蕾、宋天阳:跨国城市网络的实验主义治理研究以欧洲跨国城市网络中的气候治理为例,载欧洲研究,2014 年 6 月,第 95113 页;李昕蕾:跨国城市网络在全球气候治理中的体系反思:“南北分割”视域下的网络等级性,载太平洋学报,2015 年 7 月,第 3849 页;薛晓芃:网络、城市与东亚区域环境治理:以北九州清洁环境倡议为例,载现代国际关系,2017 年第 6 期,第 7581 页;T Lee&C Koski,“Mitigating Global Warming in Global Ci
14、ties:Comparing Participation and Climate Change Policies of C40 Cities,”Journal of Comparative Policy Analysis:Research and Practice,Vol16,No5,2014,pp1-18;b United Nations Environment Programme and Earthscan,Global Environmental Outlook 3.Past,Present and Future Perspectives London:UNEP 2002,p221c I
15、QAir,2019 World Air Quality Report:Region&City PM2.5 Ranking,2020,p14SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 77SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 772023/8/4 16:54:212023/8/4 16:54:2178区域国别学刊 2023 年第 4 期民暴露于“不健康”空气中的时长增长了 3 倍。在全球最污染首都排行榜中,雅加达由 2018 年的第十位上升至第五位,环雅加达地区正在建设的 4 座燃煤发电厂会进一步加重空气污染。曼谷是东南亚拥有 PM25 监测
16、站点最多的城市,但其 PM25 水平依然高出 WHO 规定均值的四倍。越南由于工业的快速发展,20152019 年的煤炭消耗翻了一番,石油消耗增长 30%,每年空气污染造成的经济损失达 108132 亿美元,相当于该国 GDP 的 5%。a由于较低的工业排放和尾气排放标准,加上以煤炭为主的火力发电占比较大,越南河内和胡志明等城市的空气污染水平居高 不下。(二)洪涝全球三分之二以上的大城市位于沿海三角洲。由于气候变化,这些城市容易受到海平面上升、洪涝灾害、极端风暴、地面沉降和地下含水层盐渍化等问题的侵扰。在东南亚 50 个最大城市中,一半以上(27 个)是沿海城市。其中,菲律宾的马尼拉是受洪水影
17、响最大的城市之一。2013 年,菲律宾遭受了强台风袭击,马尼拉并没有受到直接冲击,但大量的流离失所者涌进马尼拉,使其公共服务遭受严峻考验。该自然灾害的经济损失为 1215 亿美元,约占当年 GDP 的 5%,由风暴引起的持续洪水影响了马尼拉的正常运转。越南的胡志明市是在低洼湿地上进行的城市开发,城市热岛效应导致频仍的暴雨灾害,使得该市面临经常性的城市洪灾;印尼雅加达城区 50%的区域低于海平面,极易受到潮汐、海平面上升、排水设施不足而造成的城市内涝。雅加达每年平均地面沉降率为 40 毫米,有些地方甚至高达 200 毫米。据预测,到 2030年,雅加达北部 90%的面积将处于海平面之下,如果不采
18、取有效措施,2025 年前后雅加达的 13 条河流将不再流入海洋,大量的城市土地将被海水侵蚀;b 2011年泰国曼谷洪灾是自 1980 年代以来造成最大损失的自然灾害,由于泰国是个重要的汽车制造中心,这一洪灾给当时的全球汽车供应链造成 442 亿美元的损失。ca IQAir,2019 World Air Quality Report:Region&City PM2.5 Ranking,2020,p17b C40 Cities Climate Leadership Groups:三角洲城市的气候变化适应,Feb 2016,p13c Vince Angelo C Ferreras,“Southea
19、st Asian Cities Vulnerable to Floods,Higher Sea Levels,”https:/wwwbworldonlinecom/southeast-asian-cities-vulnerable-to-floods-higher-sea-levels-oecd/?utm_source=slipcase&utm_medium=affiliate&utm_campaign=slipcase,访问日期:2022 年 7 月 28 日。SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 78SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.i
20、ndd 782023/8/4 16:54:212023/8/4 16:54:2179东南亚气候治理中的跨国城市网络洪灾给东南亚沿海城市造成的年均损失为 3 亿美元;到 2050 年,预计将达到 60亿美元。a(三)干旱城乡混合是东南亚城市中普遍存在的现象。过去 30 年中,干旱影响东南亚超过 6600 万人口,尤其是农业人口。老挝、越南、印尼、柬埔寨、菲律宾的农业人口占据相当比例。b 在众多人口依赖农业的情况下,干旱的破坏性更大,气候危机更容易引发社会危机,因为干旱使土地退化,严重影响穷人的生产和生活,增加了暴力冲突的可能性。2019 年,越南湄公河三角洲雨季降水减少了 8%,94 000 公
21、顷的稻田受到影响。缅甸的季风期从 1998 年的每年 144 天减少到目前的 125 天。预计到 2041 年,极端高温天气的天数将达到每个月 417天。由于气候的变化,缅甸 65%的稻田都存在减产。c表 1 东南亚主要城市面临与气候有关的自然灾害的高风险国家洪水灾害热带气旋干旱柬埔寨金边/印度尼西亚万隆、巴淡岛、茂物、雅加达、玛琅、棉兰、北干巴鲁、三宝垄、泗水/老挝万象万象/马来西亚柔佛州新山、巴生/缅甸/曼德勒、内比都、仰光菲律宾宿务、达沃、马尼拉宿务、达沃、马尼拉/新加坡新加坡/a OECD,Towards Green Growth in Southeast Asia,OECD Gree
22、n Growth Studies,OECD Publishing,2014,p158b 联合国:联合国东盟联合报告:东南亚未来更干旱,https:/newsunorg/zh/story/2019/04/1033031,访问日期:2022 年 7 月 28 日。c 陈旖琦:东盟的气候变化治理基于“认知共同体”路径的分析,载东南亚观察,2020 年第 37 期,第 11 页。SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 79SJ00090776 区域国别学刊(2023第4期)4校.indd 792023/8/4 16:54:212023/8/4 16:54:2180区域国别学
23、刊 2023 年第 4 期国家洪水灾害热带气旋干旱越南芹苴、岘港、河内、胡志明市岘港、海防/资料来源:OECD,Towards Green Growth in Southeast Asia,OECD Green Growth Studies,OECD Publishing,2014.http:/dx.doi.org/10.1787/9789264224100-en,访问日期:2022年7月28日。为应对气候变化,东南亚的城市在本国政策的框架内,在能源、交通运输、建筑、城市规划等领域展开行动,并不断强化国际合作,提高自身气候适应能力。随着“从城市到城市”合作(City-to-City,即 C2C
24、)的兴起,东南亚地区更加重视气候变化的城市间合作,为改善城市所面对的治理困境寻求新的路径。a“城市之间的网络联系是加强城市解决重大环境和社会问题的能力的最有效方式,为居民提供城市服务并开发有效的城市治理结构。”b 跨国城市网络逐渐成为全球治理的重要行为体,在应对气候变化上展现出独特优势。二、跨国城市网络的角色及功能正式的国际城市合作包括五类,跨国城市网络属于其中一种(见表 2)。跨国城市网络是“在不同国家的城市间形成的联合,最终目的是作为多边机构中的压力团体,促进基于共同利益、需求和愿望的合作”。c 跨国城市网络通过跨越国界与其他城市连接,促进成员之间的信息交流、政策协调和集体行动。20 世纪
25、 80 年代后期,跨国城市网络率先在欧洲成立,而后将众多的发展中国家包括东南亚国家的城市吸纳在内,就气候变化等议题商讨对策、交流经验、建立规范,进而将知识和经验内化,与本土相结合,从而形成具有东南亚城市特色的跨国城市网络。目前,覆盖东南亚地区的跨国城市网络组织包括:城市网络(CITYNET)、亚洲主要都市网(Asian Network of Major Cities 21,ANMC21)、北九州清洁环境倡议(Kitakyushu Initiative for a Clean Environment,KI)、亚洲清洁空气倡议伙伴a UNDP The Challenges of Linking N
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