基层治理创新何以多样化——基于创新过程中主体互动的研究视角.pdf

62社会治理研究2023年第4 期求宝张新文，陆渊.基层治理创新何以多样化基于创新过程中主体互动的研究视角 J.求实，2023(4):62-72.基层治理创新何以多样化一基于创新过程中主体互动的研究视角张新文，陆渊（南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095)摘要：基层治理创新是一个涉及创新初始、试点、实践等三个阶段，并涵盖多个创新主体互动的动态过程。基于创新过程视角，并借鉴控制权和资源依赖理论，重点分析“上级政府一基层政府一基层自治组织”等创新主体在基层治理创新不同的过程阶段所具有的互动关系和策略，进而构建一个基层治理创新过程的主体互动框架，分析基层治理创新不同阶段创新主体互动的关键机制。基层治理创新遵循“自上而下的强控制一资源配置与创新试点博奔一创新成功、中止、失败或融合”的演进过程。在基层治理创新的不同阶段，尤其是在基层治理试点与实践阶段，创新主体均采用不同的策略而形成相应的互动关系，最终影响基层治理创新成效。目标导向与自由裁量、压力监督与资源整合、考核问责与倡议联盟是促使创新主体在不同阶段形成互动关系的关键机制。关键词：基层治理；创新过程；控制权；资源依赖；主体互动；资源整合；考核问责；倡议联盟中图分类号：D63;F320文献标志码：A文章编号：1 0 0 7-8 4 8 7(2 0 2 3)0 4-0 0 6 2-1 1一、问题的提出创新是推动经济社会发展的动力。对于政府而言，公共事务的多样性也表征着治理创新的复杂性。随着中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见等相关政策文件的出台，基层政府围绕基层民主、公共服务、社会建设等诸多社会建设领域广泛开展治理创新行动。基层治理创新可以定义为：以提升政府治理能力和促进社会经济发展为目标，基层政府协同多元主体采用辖区内从未实施过的发展策略而进行的治理活动。在实践中，基层政府面对治理创新活动也表现出不同的行为逻辑。一方面，有些基层治理创新活动在提高基层政收稿日期：2 0 2 3-0 4-2 8作者简介：张新文（1 9 7 1 一），男（土家族），湖南张家界人，南京农业大学公共管理学院教授、博士生导师，主要从事基层治理创新研究；陆渊（1 9 9 3 一），男，江苏南京人，南京农业大学公共管理学院博士生，主要从事基层治理创新研究。63基层治理创新何以多样化府行政效能、增进公共福让方面发挥了重要作用 2-3 ；另一方面，有些治理创新活动则存在形式大于内容的盆景化”“标签化”等问题4-5 。诸多研究表明，上级的支持与偏好虽然是激励基层政府推动创新的重要因素 6 ,但公众与可使用的创新资源等外部压力也影响着基层政府的治理创新 7 ，进而形塑其创新实践活动。可见，基层治理创新过程并非完全由基层政府主导，而是存在多主体的互动关系。因此，划分基层治理创新的过程阶段，挖掘互动主体特征及互动行为，对于理解治理创新何以呈现多样化的态势具有重要的解释价值。主体互动是解析治理创新中不同主体的行为逻辑和策略选择的重要视角1 。需要注意的是，基层治理创新并非是一种静止状态，而是创新主体在创新的不同阶段围绕创新控制权与创新资源展开相应的互动博奔。这是因为，一方面，上级政府鼓励基层政府开展积极的创新行动，在压力型体制和目标责任制的框架下将创新任务逐级下达，并在检查验收时对下级政府的考核具有“一票否决权”，因此，上级政府的“高压控制”驱使基层政府以各种方式寻求规避创新风险，并通过完成创新任务来获得上级认可 8-9 ；另一方面，伴随着治理创新任务的下达，上级政府会向基层政府转移相应的权力，如激励权、审核权等，从而使基层政府拥有一定的自由裁量权 7 ；同时，与上级政府相比，基层政府在治理任务中由于直面社会组织、公众等主体，掌握了更多的信息资源，因此，在一定程度上为其采取自主式的创新策略提供了空间 1 0 ,并具有与上级政府“讨价还价”的能力，进而导致基层治理创新目标的偏离。本文拟基于组织创新过程理论，试图回答以下问题：第一，在不同治理创新阶段，创新主体间的互动机理是什么？第二，基层治理创新过程中控制权又是如何在层级创新主体间相互转移的，创新主体会采取怎样的应对策略？二、基层治理创新的不同分析视角一）基层治理创新的文献述评近年来，基层治理创新一直是政府的实践主题，如浙江绍兴市新时代“枫桥经验”、北京“街乡吹哨、部门报到”、上海“三社联动”等案例逐渐成为全国典范。既有文献从学理性视角归纳了若干影响基层治理创新的要素：一是制度激励论。在科层制的层级治理模式下，上级政府的注意力、创新目标、创新资源供给等均是驱动基层政府开展治理创新的重要变量1 1 ；而在晋升锦标赛的激励下，基层政府追求政绩是其主动进行治理创新行动的主要动因 1 2 。当然，风险和成本也是影响基层治理创新的重要变量。通常基层政府具有完成“低风险”创新任务的行为取向，倾向于在“低政治风险 的环境下进行治理创新行动 1 3 。二是社会嵌人论。随着经济社会发展，面临的问题日益多元与复杂，社会组织在协调社会发展、化解治理困境中发挥着积极作用 5 。与此同时，随着政府体制机制改革，基层政府的创新行动受到上级政府的财政约束，吸纳社会组织共同参与成为基层政府拓展创新资源的重要策略，进而推动基层治理创新 1 4 。此外，日益增长的公共服务需求也成为促进基层治理创新的重要驱动力 8 。三是个体行为论。基层干部的执政能力、政策企业家、领导的岗位更迭等都会对基层治理创新产生重要影响 1 5-1 6 ,尤其是政府主要领导的执政理念、价值偏好是影响基层治理创新成效的关键要素 1 7 。这些研究从不同的视角阐述了影响基层治理创新的驱动要素，但仍有一些方面需要拓展。既有研究更关注从静态视角分析影响基层治理创新的要素，较少从动态视角分析基层治理创新过程。组织过程创新理论则认为，基层治理创新从产生到实践是一个完整的动态过程 1 8 。另642023年第4 期求寳外，现有研究主要从单一治理主体视角分析基层治理创新的驱动要素，而基层治理创新是涵盖多主体互动的行为，不同主体在基层治理创新过程中的创新目标与策略也会呈现不同的表征。因此，仅从静态视角分析基层治理创新的驱动要素，不能有效地解析基层治理创新的深层运作逻辑与机理；同时，理解基层治理创新也需要重点分析创新过程中各主体的互动行为，从而打开基层治理创新的“黑箱”（二）理解治理创新的动态视角：控制权与资源依赖理论控制权是理解我国政府层级关系的重要视角，周雪光等最早运用控制权理论解释不同层级政府上下级关系和府际间不同治理模式，并结合委托一代理理论建立了一个由委托方、管理方、代理方构成的三级科层组织模型，该模型将控制权解析为目标设定权、检查验收权和激励分配权这三个重要维度 1 9 。因此，本文借鉴周雪光等人的政府控制权解释模型，阐释不同层级治理创新主体在基层治理创新过程中的互动行为。具体而言，目标责任制和行政发包制是我国自上而下层级政府间最主要的互动形式，在一项创新任务的初始阶段，上级政府具有创新决策的控制权，如明确创新目标、审批创新项目等。随着创新目标任务的逐级分解，创新任务内容持续完善与细化，上级政府也将部分权力向下级政府转移，如激励权、审核权等。目标创新任务下交给基层后，为了调动基层自治组织的能动性，提升创新任务的可实践性，一些权力也进一步向基层自治组织下放，如初步筛查权等。最终由上级政府行使检查验收权力，定期检查和评估基层政府的创新任务绩效。由此可见，尽管上级政府在任务初始阶段和考核阶段具有创新任务的绝对控制权，但随着治理创新任务的分解与下交，部分控制权也向下传递，基层政府和基层自治组织在治理创新进程中往往具有较强的控制权。因此，在基层治理创新过程中，控制权并非是一成不变的，而是在创新的不同阶段，创新主体通过控制权的互动博奔进而影响治理创新的绩效。资源依赖理论是阐述政府与基层社会组织在基层治理创新互动关系的重要理论支撑。任何组织都无法自给自足，需要与组织的外部环境进行资源交换以寻求更为稳定的发展，而当一个组织需要从其他外部组织获取发展的关键性资源时，组织之间便形成了资源依赖，占有关键优势资源的组织对其他组织具有更强的影响力和控制力 2 0 1。具体而言，在创新过程中，由于层级政府之间、政府与基层自治组织之间存在关键性创新资源的差异，如资源慕赋、创新所需的专项资金等，进而形成不同类型的资源依赖关系（如单向主导型、双向互动型、反向嵌人型等）；同时，创新主体的依赖关系影响各个主体的行为逻辑和激励强度，从而导致不同的基层治理创新实践。综上所述，本文借鉴组织创新过程理论，从动态视角将基层治理创新划分为基层治理创新初始、试点及实践三个阶段 2 1 ,并基于控制权与资源依赖两个理论视角解析基层治理创新主体互动的行为机理。具体而言，在基层治理创新的不同阶段，尽管由于结构性制度的设置，基层治理创新的政治权威一直掌握在上级政府手中，但创新的实质控制权则在创新主体之间不断转移；同时，创新主体因其所拥有的关键性创新资源存在差异也会形成不同的依赖关系，从而影响主体间的互动行为。创新主体因创新“控制权一资源”而产生不同主体间的互动，因而选择多样化的基层治理创新形式。三、基层治理创新不同阶段主体间互动的机理分析基层治理创新研究不仅要把握创新过程中不同的发展阶段，也需要了解不同层级创新主体65基层治理创新何以多样化所承担的角色和应对策略，同时关注基层治理创新主体所掌握的关键性创新资源。因此，本文采用过程追踪法以刻画基层治理创新不同阶段创新主体的互动行为，并思考他们行动的原因及带来的结果，以探究基层治理创新呈现多样性的因果机理。同时，本文在创新主体互动分析之后尝试提炼出理论化的分析框架和运作机制。（一）基层治理创新初始阶段：自上而下的强控制在基层治理创新的初始阶段，创新控制权呈现以下运行逻辑：首先，上级政府根据既有战略目标和发展方向制定基层治理创新的目标，并从合法性和政绩目标等方面评估创新行动的目标和预期效果；同时，调动政府部门积极参与创新方案的设定，如成立工作领导小组等，破除政府不同部门之间的条块藩篱，减少创新任务执行的阻力，勾勒初步创新方案的执行流程。其次，遵循我国科层制常规任务的传递模式，上级政府对基层政府开展基层治理创新行动任务发包，并辅以相应的创新资源分配如专项资金、奖励措施等；同时，把拓展创新细节的任务也向基层政府转移，由其在执行过程中逐层细化落实。再次，基层政府根据上级政府分配的创新任务和创新资源，结合本级政府的实际情况和辖区环境对创新任务进行完善与再分解，重新打包创新任务并向辖区内的基层自治组织转包,采取多重激励策略调动基层自治组织参与的积极性。最后，由基层自治组织“选择性”承接创新任务。创新主体的角色与互动策略如下：在基层治理创新的初始阶段，上级政府作为委托方在制定创新目标和绩效后，将任务的激励权/实践权向下一级政府下移，即向下放权，由其进行具体的细化与分解。基层政府发挥承上启下的中介作用，其拥有对创新任务的自由裁量权，不仅具有扩充与完善上级政府所分配创新任务的权力，也具有借完成创新任务之机，将本级政府发展规划和价值偏好融人创新任务及协调创新资源的能力 2 2 。李祖佩等在对丽县“宫阙之城”创新项目考察过程中发现，基层政府不仅按照上级政府意志重新整合项目资金，也重新调整创新项目的实施内容 2 3 。对于基层自治组织而言，其承接基层政府的创新任务，一方面，取决于内部自主性的发挥。基层自治组织更愿意争取“不贴钱”或具有强财政支持力度的创新任务，而“躲避”前期需要垫付较多投人的创新任务；同时，面对具有吸引力的创新任务，基层自治组织中的精英代表如村干部、乡村精英、人大代表等，通常会利用自已的政治身份或非正式社会关系与政府官员建立联系，以争取试点机会 2 4 ；另一方面，取决于国家赋予其合法发展空间以及资源供给情况。陈家建对温江区“三社互动”创新项目运作考察发现，上级政府的配套专项资金支持是化解基层抵触情绪的重要因素 2 5 ；同时，卢素文等基于调研发现，江西某村庄慈善会的成立和合法性地位的获得与乡政府的全力支持密不可分 2 6 。在基层治理创新的初始阶段，创新控制权遵循着政治权威自上而下传递的逻辑。与我国常规任务的分配类似，各级政府对基层治理创新的目标层层分解，与其相应的一些权力如激励权、资源支配权等也会层层下移。基于创新主体层级视角来看，上级政府对基层政府因具有较强的行政管理职能，因而在创新初期对基层政府具有强控制；对于基层政府与基层自治组织而言，基层政府为基层自治组织的创新行动提供资源支持，基层自治组织也需要依赖政府为其行动提供合法性支撑，因而在基层治理创新初始阶段基层政府对基层自治组织也具有强控制（二）基层治理创新试点阶段：资源配置与创新试点博奔在基层治理创新任务试点阶段，上级政府已将激励权、部分审核权和执行决策权转移至基层政府，但保留了对创新全过程的考核权与监管权。在创新任务试点过程中，基层政府承担着动员662023年第4 期求宝基层自治组织参与创新实践和获得相应创新政绩的责任。由此，面对自上而下的创新任务压力，基层政府会采取多种动员措施以调动基层自治组织参与创新的积极性，但是，创新任务有时并不一定能提升基层治理的创新绩效，因而具有不确定性和较大风险。甚至当创新任务目标与治理外部环境之间存在偏差时，可能引发基层政府与基层自治组织之间的矛盾与冲突。因此，在基层治理创新试点阶段，基层政府就创新资源配置及运作方式与基层自治组织进行互动博奔，这成为影响基层治理创新实践的关键要素。创新主体的角色与互动策略如下：在基层治理创新试点阶段，上级政府已经向下授权，并不直接参与创新的执行过程，而是对创新的方向进行整体把控；同时，通过行政指令和设置创新任务的优先顺序对基层政府的决策施加影响，如上级政府会对实施创新的单位进行不定期检查并及时“纠偏”。在此阶段，基层政府握有基层治理创新的实质权力，如资源分配权、实施权等。首先，为了完成创新任务并较快实现创新绩效，基层政府通常会选取资源较好的基层单位或者政府嵌入性较高的组织进行试点。李祖佩等在对梅镇的考察中发现，该镇之所以能成为政府乡村旅游重点打造对象，与其优越的地理资源环境和村干部的积极配合密不可分 2 7 。其次，为了完成创新任务，激励基层自治组织持续配合，基层政府不仅向基层自治组织让渡一定的自由裁量权，如在修建乡村道路时，村干部可自行选择施工队或材料供应商，而且会提供必要的财政支持。除此之外，还会为基层自治组织拓展创新资源（如融资等)提供行政担保或行政背书。最后，基层政府的基层治理创新，离不开村干部、乡村精英、族长等具有较高社会声望的人发挥带动作用。这就需要基层政府通过“权力的非正式运作”与他们构建非正式网络关系，如“人情利益置换”2 8 ，以激励其积极参与。对基层自治组织而言，外部创新资源输入和自上而下的创新任务要求，对基层社会的稳定与发展实质上是一把“双刃剑”，即机遇与挑战并存。因此，在创新试点阶段，基层自治组织在内外双重压力下扮演着多重角色。首先，基层政府行政权力强势介人基层社会，且创新任务能够有效推动基层社会发展，基层政府与基层自治组织之间资源相互嵌入，此时，基层自治组织扮演“经营者”角色，其需求和利益与创新目标高度契合，会积极主动地配合政府完成创新工作，例如政府在村庄修建基础设施中，村组织往往具有高度的配合性 2 7 ;其次，当创新任务与基层社会需求不相符时，而政府在当地进行了较深的行政介入，基层治理创新需要高度依赖政府的资源支持，此时，基层自治组织则扮演政府“代理人”角色，基层自治组织在细化创新任务中更多地体现当地政府的意志，而忽略老百姓的集体利益，例如多地政府推出的示范试点创新项目时都具有浓厚的行政色彩，基层自治组织在项目细化中具有较少的话语权 2 9 ；再次，当创新任务在试点过程中，尤其是在土地资源开发利用等创新项目上，由于外部资本的嵌入使公众对利益分配不满而产生抵触情绪，政府在当地又没有进行强势的行政介入，基层政府依赖基层自治组织在基层社会的关系网络等资源提供支持，此时基层自治组织扮演“协调者”角色，起到关系协调和矛盾化解的作用；最后，当基层治理创新任务对基层社会的发展具有推动作用，但基层政府的财力等资源有限，需要依赖基层自治组织的财力、人力等创新资源来有效推动基层治理创新的试点工作，此时，基层自治组织则扮演基层社会“当家人”角色。一方面，基层自治组织能够通过提供人、财、物等创新资源减轻基层政府在推动创新项目落地时的财政压力，从而取得创新任务试点的自主权；另一方面，基层自治组织通过创新任务持续为基层社会“输血”以获得稳固的体制精英身份，从而在基层社会提升影响力，实现基层社会权力结构的稳定 3 0 。67基层治理创新何以多样化在基层治理创新试点阶段，上级政府仅保留监督监管权，此时，基层治理创新任务的实际控制权已经由上级政府转移至基层政府与基层自治组织。而基层治理创新试点的最终结果则是由基层政府与基层自治组织之间基于资源的分配与博奔互动而产生的。（三）基层治理创新实践阶段：创新成功、中止、失败或融合在基层治理创新实践阶段，上级政府作为基层治理创新整体方向的掌控者，其在实践阶段对创新试点工作的结果进行检查验收和考评。当创新结果与创新目标不一致时，上级政府需要从自上而下的创新目标与自下而上的创新实践两个方面进行考量，并根据试点结果进一步调整与完善创新目标和评价体系，最终实现基层治理创新的融合与发展创新主体的角色与互动决策过程如下：在基层治理创新实践阶段，基层治理创新的控制权上移，其最终呈现的创新结果主要取决于上级政府与基层政府之间的互动博奔。作为基层治理创新任务的最终“评估者”，上级政府对基层政府的创新实践结果具有正向与负向的激励，尤其是在中国现行科层体制下，上级政府不仅拥有对下级政府工作评价的一票否决权，也具有人事晋升与任免的权力 3 1 。因此，当基层政府较好地完成创新任务且治理创新绩效较好时，上级政府会采取表彰、奖励、提拔等方式正向激励基层政府，也会积极与电视台、流媒体等媒体合作进行宣传推广；反之，当基层政府创新试点失败或创新未达到预期创新目标时，上级政府会从适应性、难易性及实施性等方面重新评估创新任务。此时，上级政府通常会采取三种策略：其一，对下问责。倘若上级政府在考核与监督中发现基层政府在创新任务中存在“懒政”“甩锅”等行为，则会对下级政府采取问责策略。其二，创新任务搁置。由于基层治理创新的复杂性，在创新试点中创新任务由于目标与实践脱节、利益主体尤其是公众的反对等矛盾而产生创新结果的偏差或未产生预期创新绩效，上级政府会搁置此项创新，转移政府注意力，减少并控制相关信息的发布，降低基层治理创新未能取得成功带来的负面影响 3 2 。其三，创新目标再融合。由于基层治理创新活动是内含多主体互动的过程，基层政府、基层自治组织等通过互动合作对原有的基层治理创新内容进行更新。尽管并未实现既定创新目标，但在实践中产生了溢出效应，上级政府会重新整合基层治理创新目标并赋予其合法性地位，进一步调整优化创新方案的内容 3 3 。对于基层政府而言，“趋利避害”是其执行治理创新任务的重要逻辑。因此，当基层政府在基层治理创新实践中取得较好的效果时，其会采取主动“邀功”的策略，以争取上级的关注并获取晋升资本；而当创新实践并未取得应有的预期结果时，面对上级政府的考评与问责，基层政府会采取多种策略以规避和转移上级的问责风险。一是向上请示策略。在创新的实践阶段，上级政府会定期或不定期地与基层政府进行正式或非正式沟通（如召开联席会、上级领导考察等)；同时，在基层创新工作小组中上级政府也会委派干部（如下派书记等)进行协调监管，基层政府借助向上级政府反馈创新进度的正式或非正式请示机制，能及时与上级政府就创新问题进行讨论，实现创新风险上移。二是向下“甩锅”策略。各层级之间严格按照科层运作逻辑，基层政府将上级政府的创新任务作为强制性指令向基层社会输入。当创新目标与基层需求失调时，基层社会就会进人“公众上访一上级政府维稳并下放权力一基层政府协调一公众再上访 的持续循环过程 3 1 ，最终导致基层治理创新的搁置。三是基层政府与基层自治组织间的“共谋”策略。为了应对上级政府的检查验收，基层政府与基层自治组织通过利益和资源的协调与置换形成利益共同体，采取选择性创新、变通式创新等对基层治理创新目标进行置换，以分担基层治理创新的考核压力与问责风险。682023年第4 期在基层治理创新实践阶段，尽管上级政府对创新任务拥有绝对的掌控权（如问责、考评），但其所拥有的创新资源与基层政府和基层自治组织之间存在偏差（如公众利益、社会网络等），通过基于创新资源的互动博奔，最终形成不同的创新实践结果（如成功、中止、失败、融合等）。四、基层治理创新过程中主体互动关系生成的关键机制（一）基层治理创新过程的分析框架构建本文运用经典理论与模型构建基层治理创新主体互动的过程分析框架。在基层治理创新初始阶段，基层治理创新作为一项行政任务，遵循自上而下的上级政府“发包”一基层政府“转包”一基层自治组织“接包”的行为逻辑；同时，基层治理创新的控制权与创新资源自上而下进行传递。在基层治理创新试点阶段，上级政府对创新任务具有监管权，而实际控制权下沉至基层政府与基层自治组织，其中，基层政府具有创新资源的分配权，而基层自治组织则拥有专有性创新资源，彼此链接互动构成“共生互依”的非正式契约关系。在基层治理创新实践阶段，上级政府对基层政府与基层自治组织的基层治理创新试点工作进行评估与考核，创新实践的结果则是由基层政府与基层自治组织共同推进形成的。因此，当基层创新实践与上级政府在初始阶段所设定的创新目标不相符时，上级政府需要重新衡量自上而下和自下而上之间的创新资源配置并调整创新发展方向。（二）创新主体互动关系行为生成的关键机制如前文所述，基层治理创新是创新主体基于配置创新资源与掌控创新控制权而产生的互动过程，在不同的基层治理创新阶段，创新主体的行动策略具有差异性并发挥不同作用。因此，应当分析影响创新主体互动的关键机制1.基层治理创新初期：目标导向与自由裁量在创新的初始阶段，上级政府不仅对基层创新任务的目标设定具有很强的主导权，也对基层政府的创新方向具有很强的引导作用。首先，上级政府在设定基层治理创新目标时，力求满足多元社会主体的公共需求，其在设定基层治理创新目标之初，不仅与基层政府沟通，了解区域总体发展状况，也与基层自治组织对接，以获取自治组织自身发展需求情况；其次，上级政府所规划的基层治理创新目标也代表了政府未来的发展方向，有助于整合不同层级创新主体的注意力，围绕创新目标分工合作并形成创新合力；最后，上级政府的目标设定有助于明晰基层治理创新的边界，不仅明确基层治理创新的重点内容和关键要素，也尽可能规避在创新过程中所产生的社会风险。为了有效调动基层政府的创新积极性，上级政府会将部分权力（如财政资源、行政权限、相应的激励等)层层下放给代理人，使基层政府在属地内拥有一定的自由裁量权，即拥有对基层治理创新任务重新“打包”的权力。同时，基层社会环境的复杂性与动态性致使上级政府的创新目标与内容无法完全契合，因而使基层政府拥有了补充与完善的权力。但是，自由裁量在基层治理创新过程中具有双重效应 1 0 ，一方面，能够加强和激发基层政府的工作自主性与能动性；另一方面，基层政府具有“理性经济人”属性，他们具有创新资源调动与再分配的能力，更偏好实施符合本级政府发展规划的行动方案，或在上级创新行动框架下融入本级政府的价值偏好，进而可能导致基层治理创新实践结果与上级政府的创新目标产生偏差。69基层治理创新何以多样化2.基层治理创新试点：压力监督与资源整合在基层治理创新试点阶段，由于基层治理创新复杂性与风险并存，上级政府一般会先勾勒出基层治理创新的基本原则、流程与框架，而不会出台详细的行动规划；同时，选择一部分区域进行试点工作，并定期召开创新联席会议，与基层政府保持密切联系，或不定期对基层治理创新行动进行调研、暗访等，通过对基层治理创新试点工作进行监督，确保基层治理创新的方向不偏移。基层治理创新试点工作不仅需要基层政府的大力支持，也需要基层自治组织的强力配合。基层治理创新试点的本质是将基层政府自上而下的纵向政治行政权威和创新资源配置能力，与横向基层社会的重要行动者如精英、村集体、意见领袖等进行创新资源整合。创新资源整合不仅是对不同创新主体显性创新资源的协调，也是对创新主体间的隐形社会关系进行链接，最终创新主体通过互动关系成为创新资源共享的集合体，共同推动基层治理创新试点工作。在创新资源整合过程中，基层政府与基层自治组织具有不同的显性创新资源，因而，基层治理创新资源整合最终呈现出多种模式。通过对创新主体资源强弱关系的比较，主要形成“互惠共赢型”“政府主推型”及“基层自主型”三种资源整合模式，且这三类资源整合模式会对基层治理创新的试点结果产生重要影响。以政府主推型为例,基层政府掌握着核心创新资源,其在基层治理创新中占据主导地位，而当基层政府的创新目标与基层社会实践发生冲突时，基层自治组织就成为基层政府的“派出机构”，被动配合基层政府完成创新试点工作，而忽视基层自治组织的主动性与能动性激发以及相关利益诉求，演变为基层自治组织与基层政府之间的矛盾，使基层治理创新试点工作被搁置。3.基层治理创新实践：考核问责与倡议联盟在基层治理创新实践阶段，上级政府对基层治理创新拥有检查与考评的权力，对于取得较高创新收益的创新项目，经正式评估后上级政府予以肯定并大力推广；但当基层治理创新实践结果与创新目标存在差异时，上级政府往往持观望态度，如搁置、暂停等。同时，上级政府也会对较好完成创新任务的基层政府进行嘉奖，对考核未通过的基层政府进行问责。基层政府与基层自治组织通过创新试点的互动已构成“倡议联盟”，他们在基层治理创新实践中以避免问责为主，并努力争取上级政府的注意力。尤其是当基层治理创新实践与上级政府的创新目标存在较大差距时，基层政府与基层自治组织组成的倡议联盟，就会通过正式或非正式渠道沟通、制造冲突向上施压、选择性执行等方式，向上级政府表达自已的诉求与难处，以规避因创新不利而带来的问责风险。综上所述，在基层治理创新的不同阶段，创新主体间因各自权力资源的不同而形成不同的互动关系；同时，创新主体每个阶段的互动都会对下一阶段的创新行动产生重要影响。在基层治理创新初始阶段，目标导向与自由裁量是创新主体互动的关键机制；在基层治理创新试点阶段，压力监督与资源整合是创新主体互动的关键机制；在基层治理创新实践阶段，考核问责与倡议联盟是创新主体互动的关键机制。五、结论与讨论基层治理创新作为政府提升治理效能、增强回应性的重要策略，一直是学术界研究的重要课题。从政府视角对基层治理创新开展研究是学界主流的研究范式，这一研究范式将基层治理创702023年第4 期新视为一种结果变量，并注重研究其驱动要素，而忽视了基层治理创新其实是一种涉及上级政府、基层政府、基层自治组织等多元创新主体的动态互动过程。基于此，本文运用组织创新过程理论将基层治理创新划分为不同的阶段，结合控制权与资源依赖理论，从上级政府、基层政府及基层自治组织三个创新主体出发，分别诠释了不同创新主体在基层治理创新不同阶段的角色和互动策略，系统性地梳理了基层治理创新从初始到实践过程的内在机理。在构建基层治理创新主体互动过程和框架的基础上，提出了不同阶段基层治理创新主体的关键互动机制，从而解释为什么在基层治理创新中会出现“盆景化”“典型化”“形式化”等现象基于创新过程视角，并结合创新主体的创新控制权和创新资源依赖程度，系统揭示了基层治理创新过程遵循“自上而下的强控制一资源配置与创新试点博奔一创新成功、中止、失败与融合”的演进机理。基层治理创新试点与实践是推动基层治理创新发展的重要过程，也是基层治理创新主体互动博奔最为激烈的阶段。在基层治理创新试点阶段，基层政府与基层自治组织通过各自拥有的专有性创新资源展开激烈的互动博奔，导致基层自治组织可能扮演基层“经营者”政府“代理者”基层“协调者”及基层“当家人”等不同角色，并对基层治理创新实践产生重要影响。在基层治理创新实践阶段，上级政府对创新绩效进行评估，进而对基层政府进行奖励或问责；基层政府则在基层治理创新阶段努力规避问责风险，与基层自治组织形成“倡议联盟”，逆向影响上级政府对基层治理创新实践结果的评价。基层治理创新具有阶段性，每一阶段环环相扣，每一阶段创新主体都围绕不同的关键机制形成互动行为。在基层治理创新初始阶段，上级政府的目标导向与基层政府的自由裁量形成这一阶段关键的互动机制；在基层治理创新试点阶段，上级政府的压力监督与基层政府、基层自治组织的资源整合成为这一阶段关键的互动机制；在基层治理创新实践阶段，上级政府的考核问责与基层政府、基层自治组织形成的倡议联盟是关键的互动机制。由此形成基层治理创新主体全过程的运作机制，这也就不难解释为何基层治理创新实践呈现出“亮点式创新”“形式化创新”等多样化表征。本文的理论贡献与创新在于：从组织创新过程视角将基层治理创新划分为三个阶段，深人剖析不同阶段创新主体的互动关系与行为策略，突破多数学者将基层治理创新视为一种单一结果变量的范式，加深学界对基层治理创新的动态性与复杂性的认知；剖析基层治理创新的运作过程，尝试性地呈现基层治理创新过程的中间环节与关键互动机制，为进一步打开基层治理创新过程的“黑箱”提供理论基础；尝试从“控制权一资源依赖”视角出发，深人剖析上级政府、基层政府及基层自治组织三者的互动关系，跳出自上而下或自下而上单一视角的限制，提出整合性和系统性的互动分析框架，增进对三者互动策略及互动机制的认知；为解答“为何基层治理创新会产生不同的实践样态”“在基层治理创新过程中自上而下的目标导向与自下而上的创新实践具有何种关系与变化等问题提供了一个理论解释。基层治理创新目标并非是一成不变的，而是在不断调适、博奔与融合中发展，上级政府需要赋予地方一定的创新自主权，也要及时与下级政府、基层自治组织之间沟通，寻找解决方案，吸纳多方建议，使创新目标更具契合性。治理创新主体存在利益的多元博奔，尤其是在基层治理创新试点与实践阶段。因此，应从制度层面规定与约束创新主体的责任与义务；从文化层面强化行政伦理建设，突出公共价值理性；从治理策略层面强化多元协作，构建互信机制。本文属于理论经验式的探讨，尽管从既有文献与一些案例实践中提炼与生成了基层治理创新主体的互动策略，但仍然缺少实地调研的一手资料的“扎根”与验证，未来拟从实践案例角度丰71基层治理创新何以多样化富与完善细节，并对研究结论进行拓展与完善。参考文献：1冯猛.上下级政府互动模式中的“指令式创新”一以K市精神文明创建试点活动为例 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