何以均衡:县域公证服务发展困境的实证考察——以H省C市各县为主要考察样本.pdf
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1、2023年6 月第4 4 卷第3 期湘南学院学报Journal of Xiangnan UniversityJun.,2023Vol.44 No.3何以均衡:县域公证服务发展困境的实证考察以H省C市各县为主要考察样本张红旺(湘潭大学法学院,湖南湘潭4 1 1 1 0 5)摘要:实现公证服务的城乡均衡发展是公证事业不懈追求的重要目标之一。然而,实证考察显示,当前不少县域公证服务发展情况不甚理想,市县差距进一步加大。究其原因,主要在于条块关系使得地方政府对公证体制改革的重视不够,县域在事业单位改革中没有充分考虑到公证行业的特殊性,市县之间的公证服务力量流动机制不畅。公证体制改革是推进城乡公证服务均
2、衡发展的重要路径。为此,需要省市两级有关部门积极制定公证体制改革的配套方案;县级党委加强统筹协调,全面保障公证机构的自主管理权;畅通市域公证服务力量向县域流动的路径。关键词:公证体制改革;城乡均衡发展;事业单位改革;公证服务中图分类号:DF862018年2 月,中共中央关于深化党和国家机构改革的决定对完善公共服务管理体制提出明确要求,指出要“健全公共服务体系,推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化”,要“促进公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远地区和生活困难群众倾斜,促进全社会受益机会和权利均等”。为此,2 0 1 9 年7 月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了关于加快推进公共法律服务体系
3、建设的意见(以下简称意见),明确推进公共法律服务体系建设对于更好满足人民日益增长的美好生活需要,对于提高国家治理体系和治理能力现代化水平,具有重要意义。并将实现城乡基本公共法律服务均衡发展作为主要目标之一。作为公共法律服务重要内容之一的公证服务自然也需朝着这一目标努力奋进。因此,意见提出要大力发展县域公证法律服务。事实上,2 0 1 7 年启动的全国公证体制改革早已将实现城乡均衡发展作为其重要目标之一。然而据了解,虽然改革已进行近5 年,但许多地区的公证服务不但未能实现均衡发展,而且城乡差距不断拉大,尤其是县域公证服务的发展不尽如人意。那么当前县域公证服务的发展究竟面临着哪些困难?对此我们又有
4、什么应对之策?为回答上述疑问,本文试图通过实证考察反映当前县域公证服务在发展中遇到的具体问题,并提出解决建议。文献标志码:AD0I:10.3969/j.issn.1672-8173.2023.03.005一、样本地区的具体情况及考察的主要方法(一)样本地区的具体情况C市位于H省东南部,下辖两区、一市和八县。2018年至2 0 2 0 年,C市GDP总量和人均CDP在全省1 4 个市(州)中均排名第6。2 0 2 0 年,C市的9个县(市)中,有4 个县(市)的CDP总量在全省87个县(市)中的排名在4 4 名之前;有6 个县(市)的人均GDP全省排名在4 4 名之前;有三个县,无论是GDP总量
5、还是人均GDP均排名在全省的最后三分之一(详见表1)。C市下辖的九个县(市)均有一家公证机构,且全部为事业体制。在2 0 1 7 年公证体制改革启动之前,除Z市公证机构有3 名公证员外,其余8 家县域公证机构均只有两名公证员。之所以选择H省C市作为主要考察样本,一是因为C市所在的H省是2 0 1 7 年全国启动公证体制改革时,行政体制公证处数量较多的省份之一,因而在转制过程中遇到的问题比较全面;二是因为C市的整体经济发展状况在全省处于中等水平,下属各县(市)在改革中存在的问题不会因为经济发展程度过好或过差而被掩盖或放大;三是因为经对H收稿日期:2 0 2 2-0 7-1 3作者简介:张红旺(1
6、 9 9 4 一),男,河北武安人,博士,研究方向:公证制度、诉讼法学。23湘南学院学报(社会科学)统计项目GDP总量/亿元GDP总量在全省的排名人均GDP在全省的排名常住人口数/万人省整体情况的了解,C市县域公证处在体制改革中存在的问题较为突出和全面,代表性较强。需要说明的是,本文虽聚焦C市县域公证服务发展情况,但结合笔者对H省、甘肃省、辽宁省、广西壮族自治区和广东省等地区情况的了解,本文所反映的县域公证服务在发展过程中遇到的问题和困难在H省乃至全国都具有代表意义。(二)考察的主要方法问卷调查。通过向C市县域各公证机构的公证员和公证员助理发放问卷的方式,了解各县域公证服务发展的实际情况以及公
7、证从业人员对公证体制机制改革的看法。共收到有效答卷1 7 份,其中公证员1 3 份,公证员助理4 份。实地和电话访谈。采取到样本地区实地调研的方式,面对面访谈市域和县域公证机构的公证员、公证员助理以及其他工作人员,共计5 人次,后又通过电话形式访谈有关人员共计1 2 人次。调查截止时间为2 0 2 1 年9 月底。查阅相关统计资料、报告。在有关部门和公证机构的配合下,收集到了C市各县2 0 1 7 年至2 0 2 0年的公证机构、公证人员和公证业务情况的统计资料,以及反映C市各县和H省公证体制改革情况的报告等文字资料。Y1县Z市A县L县J县G2县Y2县全市调查项目公证处公证处 公证处公证处公证
8、处公证处公证处公证处公证处总计现有执业公证员人数2具有公务员身份公证员人数2已回或拟回司法局的公证员人数2二是C市各县公证处自改革以来新增公证员和公证员助理的情况也不尽如人意。截至2 0 2 1 年6 月,C市9 家县域公证处在近四年的时间内只增加了5 名公证员和3 名通过法律职业资格考试的公证员助理(详见表3)。但更令人担忧的是,几个县域公证处新招录的公证员和公证员助理中,还有2 位因为工资242023年6 月(第4 4 卷)第3 期表12020年C市各县(市)GDP和常住人口情况Z市Y1县326.83314.90232431532.3053.85表2 C市县域公证处现有执业公证员情况G1县
9、R县311G1县376.85143.601356193170.9434.32二、C市县域公证服务发展面临的困境2017年,经过司法行政部门自上而下的大力推动,占全国公证处总数近三成的8 8 9 家行政体制公证处最终全部顺利改制为事业单位,1 4 而这些行政体制公证处大都位于县域。然而,到2 0 2 1 年年底,许多县域公证处仍在存亡边缘苦苦挣扎,更别说实现城乡公证服务的均衡发展了。(一)不少县域公证处“留不住,引不来”公证人才一是具有公务员身份的公证员过渡期结束后大都选择回行政机关工作,不再担任公证员。2 0 1 7 年进行公证体制改革时,包括H省在内的多数省份为实现平稳过渡,给了具有公务员身
10、份的公证员三至五年的过渡期。过渡期结束后,他们可以根据自身实际情况,选择留在公证处工作或回司法行政机关工作。然而,当前各地县域具有公务员身份的公证员选择继续从事公证业务的情况却不甚理想。以C市各县为例,2 0 1 7 年公证体制改革开始后不久,由于种种原因,就有4 名公务员身份的公证员直接回到行政机关工作。据统计,现有的1 1 名公务员身份的公证员中只有1 名打算在过渡期结束后继续留在公证处工作(详见表2)。412020待遇差以及职业前景不明朗等原因,选择不再从事公证工作而重新考人法院、监察委员会等单位工作。事实上,目前C市已有Z市公证处、J县公证处、A县公证处、G2县公证处四家公证处因继续留
11、在公证处工作的公证员和三年来新增公证员人数之和不足两人,而遭遇停业危机。四家公证处中,暂J县L县Y2县146.13220.235542324132.3056.80020201A县114.9591.426370617035.2034.46111111R县G2县46.16857916.10216211210张红旺:何以均衡:县域公证服务发展困境的实证考察一一以H省C市各县为主要考察样本停执业时间最短的为两年,最长的已有四年。此外,L县公证处的过渡期早已于2 0 2 0 年9 月结束,若不是当地司法局要求具有公务员身份的公证员继续正常执业,也将面临停业危机。(二)多数县域公证处的自主管理权难以得到全
12、面保障本轮公证体制改革的重要任务就是彻底将公证处由行政体制转为事业体制,并落实公证机构自主管理权。在司法部及相关部门的大力推动之下,县域行政体制的公证处虽然已全部从形式上转为事业体制,但并没有真正发展成为具有自主管理权的事业法人,许多仍被当地司法局作为内设机构进行管理。根据民法典和事业单位登记管理暂行条例的相关规定,事业法人应能够独立承担民事责任。实现这一要求的前提是,公证机构应有独立的资产。但事实上,C市只有4家公证处进行了资产清算,并实现了资产独立(详见表4)。此外,县域公证处的自主管理权在很多方面都Y1县Z市A县L县J县G2县Y2县全市调查项目公证处公证处公证处公证处公证处公证处公证处公
13、证处公证处总计新增公证员人数0新增公证员助理人数2新增通过法考的公证员助理人数1表4C市各县域公证处的财务管理情况G1县R县Y1县Z市A县L县J县G2县Y2县调查项目公证处公证处公证处 公证处公证处 公证处公证处公证处公证处公益公益公益公益公益公益公益公益公益事业单位类型二类二类一类二类二类二类一类二类二类是否设立独立的财政账户或者银行账户是否财务是否与司法局脱钩并独立核算否是是是资产是否已清算并独立否是是是否是否否否(三)县域公证服务发展整体缓慢,市县差距领域。尽管县域社会在司法辅助、金融、知识产权进一步加大保护、三农等领域对公证服务有新需求,但当地现第一,不少县域年公证服务总量没有明显变化
14、,有的公证人员数量和质量在应对传统公证业务时都公证服务领域也日渐萎缩。就2 0 17 年至2 0 2 0 年的已捉襟见肘,更无力满足县域社会的新兴公证服务统计数据来看,C市只有3 家县域公证处提供的公需求。证服务数量有明显增长,剩余6 家公证处要么基本第二,市县公证服务的差距进一步拉大。2 0 2 0保持不变,要么有所下降。访谈中了解到,在公证年,C市的市域人口刚过百万,是县域总人口的四人员短缺的背景下,许多县域公证处只能被动应对分之一;C市市区的GDP总量也仅占全市GDP总当地日益增长的公证服务需求,提供的公证服务也量的2 8.8 4%。因此,无论是从常住人口数量,还是主要集中于委托、继承、
15、亲属关系等传统公证服务GDP总量来看,县域的公证服务需求应该更多,服25受到较大限制。2 15 2-5 3 在用人方面,个别公证处反映曾多次与人力资源和社会保障局(以下简称“人社局”)等有关部门协商公证员助理招录事宜,然而由于种种原因,尽管公证处有空缺的事业编制,但四年多来公证员助理却始终未被列人全县事业单位招聘计划。在财务方面,不少县域公证处的财务尚未与当地司法局的财务脱钩,未能实现独立核算。C市9 家县域公证处中,只有3 家有独立的银行账户或者财政账户,其余6 家县域公证处尚不具备独立核算财务的基础(详见表4)。同时,许多公证处超过一定限额的支出,甚至全部支出,都要经过县司法局审批。调研中
16、,不少公证人员表示许多用来提升公证人员业务技能水平和改善公证服务环境的合理开支得不到主管部门的批准。在绩效工资方面,只有1家县域公证处于2 0 2 0 年被有关部门核准绩效工资,其他公证处均未核定。县域公证人员的工资收入与其实际工作量未建立相应联系,因而提供公证服务的积极性不强。表3 C市县域公证处新增公证员和公证员助理情况G1县R县220000否111是010000否否是否000021是020否否是583否湘南学院学报(社会科学)务空间也应该更大。尤其是在乡村振兴战略全面实施的情况下,县域公证服务理应大有可为。3 7 8 但事实上C市所有县域公证处提供的公证服务总量最高统计项目市区公证业务量
17、县域公证业务量三、当前县域公证服务发展艰难的原因分析尽管经济发展水平对于公证服务的均衡发展有重要影响,但调研中也可以看到一些经济发展较好县的公证服务发展却不甚理想。除去经济因素之外,我们认为影响公证服务均衡发展的另一重要因素就是公证体制机制的改革情况。改革实践清楚地证明,凡是公证体制改革成功的县域公证处,不仅不会过度依赖政府财政,还会进一步发展公证人员队伍,全面促进县域经济社会的发展。(一)条块关系使得地方政府对公证体制改革重视不够条块关系是政府治理框架中的基本关系。42条块关系的基本特点是“双重从属制”5 7 2,这就要求公证体制改革不仅需要司法部等中央职能部门的大力推动,还需地方政府及其相
18、关职能部门的全面支持。但条块关系所暗含的“职能部门运行的单目标取向与层级治理的多目标取向之间的不协调”使得地方政府对于公证体制改革重视不够,【40 进而造成司法部等中央职能部门联合发布的改革政策难以全面落地,主要体现在以下两方面:一是地方政府没有充分认识到公证体制改革的重要性。尽管从制度上看,公证制度作为一种预防性法律制度,在优化营商环境、降低交易风险、促进经济健康发展以及诉源治理等方面有着重要作用,是社会治理体系的重要组成部分。但客观上,公证服务供给只是地方政府的众多职责之一,甚至可以说是“无足轻重”的职责之一。不少地方政府认为只要能够被动满足当地民众的刚性公证服务需求即可,未能充分激发公证
19、服务于社会民生、经济发展的潜能。所以,部分县域尽管因公证处暂停执业多年,给当地民众的生产生活带来很大不便,但只要民众能够通过自行前往异地公证处等方式办理公证业务,便不积极推进公证体制机制的改革工作。262023年6 月(第44卷)第3 期时也仅为市区的一半左右,且近年来该占比还在不断下降,市县的公证服务差距日渐拉大(详见表5)。表5 2 0 17 2 0 2 0 年C市市域和县域公证业务量的对比情况 n(%)2017年7 140(65.06)3 835(34.94)2018年12 104(76.13)3 796(23.87)符合县域公证体制改革实际的配套政策。2 0 17 年司法部、中央编办、
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