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XX市政府投融资平台建设实施方案
XX市政府投融资平台建设实施方案
为贯彻落实科学发展观，抢抓“两型社会”建设发展机遇，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，充分发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，建立融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，根据《中共XX市委XX市人民政府关于推进政府投融资平台建设的若干意见》（潭市发〔2009〕22号）精神，特制定本实施方案。
一、投融资平台建设的基本原则和主要任务
（一）基本原则
政府投融资平台建设坚持以科学发展观为指导，整合政府资源，对现有政府投融资平台进行整合、改造、提升，建立职责明晰、功能齐全、制度完善、运作规范、高效统一的地方政府投融资体系，并遵循以下原则：
1.政府主导、市场运作原则。明确政府对各投融资平台的管理权，政府相关职能部门对投融资平台具有监管职能。各投融资平台要充分利用政府资源的资本属性，坚持市场化运作方向和“所有权与经营权分离”的原则，按照“独立核算、自主经营、自负盈亏、自担风险”的要求，不断提高国有资产经营和投融资管理水平。
2.优化配置、提高效率原则。在充分发挥市场机制优化资源配置的同时，辅以必要的行政手段，按各公司的职能定位，对可利用的政府存量资源和无形资产等整合充实到各投融资平台，发挥政府资金的引导带动作用，形成多元化投资格局，高效率、低成本筹集建设资金。
3.土地资源统一管理原则。在符合城市总体规划和土地供应总量的前提下，支持各投融资平台通过投资获取储备土地作为偿还债务的重要资金来源。同时，为确保政府对土地资源的一级垄断，各平台储备土地的处置必须统一归口土地行政主管部门。
4.风险防范原则。坚持“三不”原则，即市财政不直接给投融资平台提供融资担保；各投融资平台对国、省、市专项建设资金必须专款专用，不得交叉使用或挪作他用；各投融资平台之间不得互相担保，更不得对外担保。确保“三个平衡”，即按照市场化经营原则，各投融资平台在净资产与负债、投入与产出、现金流入量和现金流出量三个方面保持相对平衡，防止投资过度膨胀所带来的经营风险和财务风险，实现稳健经营。
（二）主要任务
1.履行市政府融资职能。负责筹措市本级政府投资项目的建设资金。
2.履行市政府投资职能。按照市政府投融资功能定位，参与市本级政府项目的投资。
3.履行市属国有资产经营和财政专项资金市场化运作职能。按市政府授权经营国有资产，确保国有资产的保值增值。
4.履行政府投资项目债务偿还职能。各投融资公司按职能定位，按期偿还各自经营领域所承担的到期债务。
5.履行市本级重点项目“孵化器”职能。以市属国有资本的先期投入，引导和带动战略投资者参与对我市经济社会发展有重大影响的项目建设。
二、投融资平台的构建与融资
（一）平台构建
根据全市经济社会发展需求，结合我市现有投融资平台的实际，重点组建三大投融资平台：
1.XX市“两型社会”建设投融资有限公司（简称市“两型”投）
功能定位。市“两型”投为全市推进“两型社会”建设的重大交通、环境治理、生态保护和建设等项目建设的投融资平台。
主业划分：公司主要承担的投融资领域及其建设项目，一是铁路、水运、公路和轨道交通项目及其相关的车站等配套设施建设项目；二是城市新水源及湘江湘潭段的重大治理项目；三
是区域环境综合整治项目；四是资源枯竭型工XX县区综合治理项目；五是市政府指定的其他项目。
资本注入：将行政事业单位国有资产注入市“两型”投作为初始资本。包括：（1）市本级行政事业单位经营性地产、房产（体育场馆除外）；（2）行政事业单位已搬迁或筹建新址尚剩余的不动产；（3）行政事业单位办公、生活用地、房产等。
2.XX市产业发展投资有限公司（简称市产发投）
功能定位：市产发投为全市企业国有资本营运及相关产业发展项目建设的投融资平台。主业划分：公司主要承担的投融资领域及其建设项目，一是新型工业化项目，以及相关的产业集群、产业基地、生产基地和园区项目；二是农业产业化项目，以及相关的产业集群、产业基地、生产基地和园区项目；三是商贸流通和现代物流项目，以及相关的产业集群、产业基地、生产基地和园区的项目；四是节能减排及能源项目；五是市政府指定的其他项目。资本注入：将市属企业的国有股权和市属改制企业的遗留资产注入市产发投作为初始资本。包括：（1）市属企业国有股权、金融企业（含金融服务业）国有股权；（2）改制企业遗留资产；（3）湘江湘潭二、三大桥资产。
3.XX市城市建设投资有限公司（简称市城建投）
功能定位。市城建投为XX市XX县区市政重大基础设施建设项目的投融资平台。
主业划分：公司主要承担的投融资领域及其建设项目，一是市区城市道路新建、扩建和提质改造项目；二是湘江湘潭段的沿江风光带建设项目；三是旧城改造项目；四是城市大型体育场馆建设项目；五是城市公用的园林、绿化、广场项目；六是城市无形资产开发项目；七是XX县区污染减排和环保基础设施建设项目;八是科技、教育、文化、卫生等社会公益事业和公共事业发展项目；九是市政府指定的其他项目。资本注入：整合现有的城市基础设施资源注入市城建投作为初始资本。包括：（1）城市广场、公园地产；（2）部分无形资产及特许经营权（如公交、港湾、公共部位、临街空间广告、停车位经营权，城市道路、桥梁、广场冠名权等）；（3）各类体育场馆资产等。
（二）资本注入要求
由市政府投融资体制改革领导小组牵头，尽快对市本级行政事业单位资产（地产、房产）、城市基础设施资产和经营性资产及企业国有股权、改制后企业遗留资产的产权进行界定和确认，完成各平台的资本注入。市工商、税务、建设、国土资源、房产以及相关职能部门，要全力做好产权移交及各种权证的办理工作。对原有投融资公司债务进行审计，按政策性债务和经营性债务进行区分和剥离。
（三）融资途径
1.做大金融信贷规模。以各投融资平台为承债主体，加强同国有政策性银行、国有商业银行、股份制商业银行和非银行金融机构的合作，形成以银行贷款为基础，其他金融机构资金为补充的信贷融资格局。
2.推动上市和债券融资。对符合条件的投融资公司实施股份制改造，进入股票市场扩大融资规模。适时发行地方重点项目建设债券和企业债券，拓宽市本级城市公共基础设施建设项目的直接融资渠道。
3.扩大股权融资规模。创新股份合作方式，参与竞争性项目建设，并用市场化方式管理市属国有股权，壮大国有资产规模，拓展国有资产增值渠道。
4.创新项目融资方式。对一些经营性项目，可采取比较成熟的bot、tot、bt等方式，由企业运作；并逐步探索运用ppp（即公共部门与民营企业合作模式）、pfi（利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营）等项目融资方式。
三、投融资平台的风险监控与监管机制建设
（一）规范监督体制
为规范投融资平台管理，有效防范投融资带来的风险，维护政府信誉，持续推动政府融资与建设，市政府投融资体制改革领导小组作为全市投融资工作的领导协调机构，要加强对资源整合、资本注入、融资规划、投资计划、偿债安排等重大事项进行集体研究，提出具体方案和意见，报市政府常务会议决策。
市投融资体制改革领导小组办公室要建立联席会议制度，定期召开会议，及时通报交流情况，提出有关政策措施，协调解决投融资工作中的相关重大问题。市国资委：代表市人民政府对各投融资公司履行出资人职责，依法对各投融资公司享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。市发改委：负责根据全市发展规划和重点项目建设需求组织确定项目，并进行项目前期各项准备工作。
市财政局：负责对资金运行过程进行监管，对债务风险进行预警和监控。市国土资源局：负责根据全市用地规划和项目建设要求，做好项目建设用地和回报用地的保障与调配。
市审计局。负责对投融资公司进行定期审计，对项目进行预决算审计，及时发现问题。其他相关部门根据各自的监督职能，配合做好对投融资平台的监管及相关工作。
（二）建立管理机制
市投融资体制改革领导小组及其成员单位要进一步建立和完善投融资管理相关工作机制。
1.严格预算管理。财政、国资部门制定投融资及偿债年度预算，年初各投融资平台需将年度融资计划、投资计划、偿债计划报市投融资体制改革领导小组，经审批后实施。未经审批或未按批复要求执行所产生的债务、费用等，由各投融资平台自行承担。同时，各投融资平台对项目数量和资金投放额度做出预算编制，报市投融资体制改革领导小组审批。各投融资平台必须严格执行预算，出现重大变更或预算突破，都必须由市投融资体制改革领导小组集体研究决定。
2.建立专家评审机制。市投融资体制改革领导小组办公室建立决策咨询专家库（专家库人员由国内省内知名专家和中介机构中有相应资质的高级专业人员组成），组织专家咨询会，对各投融资平台公司的项目前景、建设规模、规划实施、投资估算、经济效益和环境影响等方面进行综合评价，提出评审意见。项目建设中，如发生重大变更或工程超概算等情况，组织专家论证审查。
3.实行风险预警。市投融资体制改革领导小组对各投融资平台融资规模和偿债能力进行总体平衡，对投融资平台产生的政府性债务进行实时监控，并对年度偿债规模和偿债来源进行统一安排调度。为减少和防范财政风险，当债务规模超出偿付能力或债务资金链出现断裂，要及时预警，并报市人民政府决策。
4.严格责任追究。对未完成政府投融资计划和偿债计划的投融资平台，查明原因，并追究相关责任。对违反政府投融资项目决策程序和相关规定，造成严重超概算、质量低劣、损失浪费或责任事故的，严格实行责任追究。同时，发挥社会中介机构的监督作用，引入社会监督机制，提高投融资效益。
（三）强化偿债机制
坚持“谁举债，谁偿还，以丰补歉，自求平衡”的原则，形成“借、用、还”一体化循环机制。偿债主体是各投融平台。偿债来源主要包括：财政预算资金；土地回报收益；城市资源经营收入；投融资平台经营性收益。财政预算资金：包括政府用于城市建设管理的预算资金；整合上级拨付的建设专项资金、国债资金以及转移支付资金；按一定比例提取的偿债准备金，纳入年初预算安排。财政预算
资金要体现公共性和政策性，使用范围必须明确为各投融资平台投资政府公益性项目和事业的补偿。同时，偿债准备金作为应急资金，是各投融资平台偿债资金的补充，为确保债务链的平稳，可积累滚动使用。土地回报收益：项目回报用地变现产生的收益。回报用地的增值收益是各投融资平台偿债来源的主体和基础。赋予各投融资平台土地储备功能，并将投资收储的土地权证明确至各投融资平台。通过“统一经营，统筹安排，分户核算，收益返还”的运作模式，将各投融资平台储备的回报土地，统一委托土地行政主管部门，以招标拍卖方式公开竞价交易。土地收益列入财政预算，并按土地权属关系，拨付至各投融资平台。
城市资源经营收入：利用城市资源和行政资源产生的收益，包括：政府经营性资产取得的收入；行政事业单位资产处置收入；无形资产收入（如广告收入、冠名权收入等）；特许经营权收入（如采矿权、“的士”牌照、异号车牌等）。城市资源收入要实行收支两条线管理，统一纳入财政预算，按权属分配拨付至各投融资平台。
投融资平台经营性收益。投融资平台通过国有资本经营运作获得的收益。
四、投融资平台的企业制度建设
（一）建立现代企业制度。各投融资平台要按照市场化、企业化运作要求，逐步建立和完善现代企业制度。建立科学合理的公司架构，完善公司董事会、监事会、经理层组织机构，理顺三者之间的关系，明确各自职责范围，形成科学完备的公司决策机制和监督制衡机制。
（二）创新用人机制。要按党管干部原则与董事会依法选择经营者相结合的方式，探索建立科学的选人用人机制。实行人才引进和储备相结合的人才战略，组织考核和市场竞争相结合的选拔途径，公开向社会招聘投融资公司总经理以下人员，重点引进具有资本运营知识和其他专业技术技能的复合型人才。鼓励国家公务员以辞职或停薪留职方式到政府投融资平台创业。
（三）加强业绩考核。要按照“合理界定、区别对待、分类管理”的原则建立经营业绩考核制度，形成资产、资金、利润、偿债等相关联的综合考核体系，并将定性考核与定量考核相结合，充分考虑政策性、公益性项目因素，确保考核的公平合理。要完善以薪酬体系为核心的激励机制，将基本年薪制与绩效年薪制相结合、现金奖励与期权奖励相结合，根据考核情况落实奖励政策。
投融资平台建设事关我市“两型社会”建设和经济社会发展全局，是一项涉及面广、政策性强、风险大、影响深远的系统工程。既要积极推进，又要稳妥实施。要求市相关部门根据本方案提出投融资相关配套政策（附表），经市政府投融资体制改革领导小组审核后，报市政府常务会议决策。各部门（单位）要形成全市一盘棋，群策群力，确保全市投融资体制改革不断深化和“两型社会”建设顺利推进。
附：XX市政府投融资平台政策体系建设任务分解表（略）
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