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英国水资源环境保护审计的特点及启示 项 荣 随着经济的发展，人类的生存环境正受到严 重的破坏，保护环境的呼声也越来越高，作为增强 环境监督和治理的手段，环境审计应运而生。环境 审计 自诞生以来，在世界各 国得到极大关注，尤其 在西方国家更是得到 巨大发展，取得了一定成就。而反观我 国的环境状况不容乐观，我 国的环境审 计 尚处于起步阶段。本文通过对英 国水资源环境 保护及审计的总体情况分析，了解英国水环境审 计的特点，旨在借鉴经验，结合我国现阶段国情，提出一些意见和建议，以望我国环境审计在水环 境保护方面发挥更大的作用。一、英国水资源环境保护的相关组织、法律构 架及审计 的总体情况(一)水资源环境保护的主要机构 英国环境保护形成 了比较完善 的体 系，监督 服务功能共存。以水资源环境保护为例，大体涉及 以下组织：1 议会。英国的水业监管体制由 1 9 9 1 年水工 业法案 及其修改后的 2 0 0 3 年水法案 确定。在英 国议会中，1 9 9 7年专门成立 了英国环境审计委员 会，其职责是判断政府部门和非政府部 门公共机 构制定的政策对环境保护和可持续发展的影响。2 政府部 门。在英国负责水业管理的机构是 环境部，其主要职责包括制定水资源方面 的所有 政策和规章。英国环境、食品和农村事务部负责制 定英格兰地区的饮用水质量方面的政策。英国水 务办公室的职能是对英格兰和威尔士地 区的饮用 水和污水处理行业进行监管限制，督促水务公司 提高竞争水平，为消费者提供更持续和有效的服 务，维护水业市场正常的竞争环境。流域内不再按 行政划分，而是按流域划分与水有关的事务，实行 全面负责、统一管理。3 审计部门。英国审计署在内部成立了专门 负责环境审计的工作小组，并 同时对英国环境审 圈霸 仁业 审 计 与 会 剀 计委员会负责，环境审计小组完成审计工作后提 交报告给环境审计委员会，环境审计委员会接到 报告后会根据情况再调研，综合汇总后 向议会报 告。4 科研机构。如英国威尔士大学西撒克逊科 技研究所，有关环境处理课题是该机构 的主要攻 关方向，这为英国在环境保护方面提供了较强的 智力支持。5 水务公司。它是对河流进行统一规划与管 理的机构，统一管理各流域的给摊水、河道、污染 时空制、渔业等 问题，有权控制污染排放，在经济 上也有独立性，水务公司有权对造成水污染环境 的责任者提请诉讼。如泰晤士河水务公司作为英 国较大 的水务公 司，其职责集供水、水处理、水质 监督为一体，拥有众多地下供水管道、城市污水收 集管道、水处理设施。6 有关环境认证机构。这些机构在环境标准 认证、环境安全科普、环境工程咨询等方面发挥 了 各 自的功能。(二)环境保护的主要 法律构 架及环境审计标 准 1 环境保护法律框架 主要内容。英 国环境保 护立法演变基本可 以分为三个阶段，1 9 6 0年 以前 属于不顾环境污染 阶段；至 1 9 8 0年前为治理污染 环境 阶段；1 9 9 0年 以后为防止污染阶段。主要法律 有：1 9 9 0年环境保 护法 案、1 9 9 1年水工 业法案、1 9 9 1 年水源法案、1 9 9 5 年环境法案、2 0 0 1 年油料 存储污染控制法案，等等。2 环境审计标准。英 国环境审计主要采用的 标准有两个：欧盟环境管理和审计计划(E MA S)、国 际环境质量标准体系 I S 0 1 4 0 0 0。1 9 9 3 年 7 月，欧 盟建立起环境审计制度(E C O M a n a g e m e n t a n d A u d i t S c h e me简称 E MA S)，1 9 9 5 年 4月开始执行，该制度包括 了企业内部环境审计和由外部的公认 环境鉴证人进行 的外部审计制度。国际标准化组 织和国际 电工委员会在环境问题特别咨询组基础 上，于 1 9 9 3年 6月正式成立 了环境管理技术委员 会，开展环境管理体系与国际标准化方面的工作，并推 出 了一 套环 境保 护 与管 理 的 国际标 准，即 I SO1 40 0 0。3 审计证据与数据。现场审计是审计员寻找 客观证据的过程，是整个审计工作 中最重要的环 节。英国环境审计特别重视利用检查表开展，在准 备阶段，审计员付出很多精力编制检查表，并且在 编制检查表 的过程 中己经审阅了组织的环境管理 文件，具有很强的针对性。同时英国审计部门从事 环境项 目审计时往往会借助英 国环保部 门的专业 机器和专业数据，同时还聘请专家参与审计项 目，审计报告中的环境项 目数据均来 自环保部门，审 计部门本身并不具备专业检测仪器。二、英国水资源环境保护及其审计的特点(一)综合 治理体 系较 为健全 针对供水和水污染 问题，英 国水环境保护 以 流域为单元实行综合性集 中管理，逐步实现了水 的良性循环，促进流域经济和社会 的繁荣发展。国 家在较大的河流上都设有流域委员会、水务公司，统一流域内水资源的规划和水利工程的建设与管 理，直至供水到用户，还负责污水 回收与处理，形 成了一条龙的水管理服务体系。对任何违反水保 护的行为，水务公司都有权提请对方纠正处理或 起诉至法院；水务公司有任何不作为行为，英国环 境部都可追究其责任。此外，英 国的安全理事会、泰晤士 2 1 等公益机构在推广环境保护知识方面，尤其是 吸收学生、特殊人士参与清洁保 护河流活 动，对增强公众的环境保护意识起到了很大 的作 用，这些机构在整个英 国环境综合治理体 系中占 据了重要位置。(二)审计借助专业部 门、专业人 士开展，增 强 了审计的客观性 环境 审计是一项技术性很强的工作，需要大 量的专业数据才能支撑审计结论，为此英 国审计 部门积极利用环境专业部 门的人才和设备，收集 专业部门的数据。据了解，英国环境部在管辖流域 多处安装了一种河水检测系统，可以检测河流 中 的河水质量，利用该检测系统可及时发现河水中 是否含有农药、污水和重金属等有害物质，帮助人 们更有效地保护和改善河水质量。英 国审计署如 果进行河流水质审计，就会直接选取环境部的检 测数据。(三)审计标准较为明晰 英 国环境 审计开展 过程 中审计 标准 较为 明 确，主要采用 I S O1 4 0 0 0和欧盟的 E MA S标准。它 强调环境管理体系是整个管理体系的组成部分，应与企业的质量管理、经营管理、行政管理结合起 来，并要求全员参与。这套标准对环境保护与管理 系统的子系统环境审计直接作 出了具体 的规 范，从而为环境绩效 审计提供 了审计评价标准，推 动 了环境审计 的发展。(四)内部 审计参 与环境 治理，绿 色报告功 能 显 现 内部 审计作 为企业 内部控制的重要环节，内 部环境审计在环境保护方面发挥了重要作用。内 部审计可 以针对企业有关环境保护 的组织、管理 系统及程序的状况，对企业环境政策进行客观的 评价，帮助被审计部门分析问题存在的原因并提 出改进措施和建议。英 国内部 审计早已开展 了环 境审计工作，并有一些企业向公众出具了绿色报 告，表明企业积极履行了社会环保责任，也提高了 公众的环保意识和氛围。三、对我国今后开展环境审计的启示 总的原则就是，借鉴成功经验，结合我 国国情 设 计和完 善一套 适合 我 国现 阶段 的环 境审计体 系。(一)坚持专家参与、技术支持 的审计方法 由于新 中国国家审计机关成立 比较晚，二十 世纪 8 0年代和 9 O年代进入审计机关 的人员以会 计财务专业为主，很少是环境学专业 的。但是我国 近期开展的一些流域污染治理审计等环境审计工 作中，积极采纳环保部门数据，聘请专业人才，咨 询专家意见。通过外部力量来充实审计报告的权 威性和专业性，保证了审计意见的恰当性。中外比 较，说明我们这种做法是通行的，因此可以坚持。(二)进一步完善 审计标准 环境标准是环境审计的重要依据之一。据有 关资料反映，我国己颁布的国家标准和行业标准，采用国际标准和国外先进标准的比例较低，I S o国 伍 业 鼻驷 哲学与健康人 生 胡安 明 人生虽然短暂，且要经历生老病死的过程，要 经受成功与失败、欢乐与痛苦的磨砺，还要经受名 利、情感的考验。把握哲学精髓，保持 良好心态，才 能助人度过快乐人生。实事求是是马克思主义哲学的精髓，是我们 分析问题和解决问题的基本出发点。它要求我们 要一切从实际出发，要根据实际情况作 出适度的 评判和处理。儒家学说非常推崇“中庸之道”。“中 庸”，是 中国古代一个至高 的行为标准，它是哲学 上讲 的那个最合适的“度”。过度，是非常有害的。中医理论认为，“生活过奢伤精，情感过重伤气，思 虑过细伤神，劳累过度伤寿”，“久视伤血、久卧伤 气、久坐伤肉、久站伤骨、久行伤筋”。在工作 中，要 能掌握和运用适度的理论。领导要知人善用，勿强 人所难，部下要各尽所能，尽力而为。在为人处世 中，要记住“物极必反”的道理。多一点中庸，少一 际标准转化成我国国家标准的比率还不高。我国 在环境标准管理工作上存在 的问题显然不能适应 环境审计工作的开展，因此 国家应进一步完善环 境标准。(三)坚持资金入手、围绕责任的审计思路，不 断深化审计 目标 首先，对环境保护资金的审计主要是审计环 境保护资金收支的真实性、合法性和效益性。我国 环境保护资金 的主要来源，一是根据“谁 污染，谁 付费”的原则征收排污费；二是各级财政预算安排 的环境保护补助支 出；三是企业 自筹(包括银行贷 款及其他方式筹集的资金)。其次，考虑我 国审计力量有 限的状况，被审计 项 目造成污染程度也不一样，因此在有限力量的 前提下，应先选择以重点污染企业、重点污染地区 的专项审计为主。再其次，按我国环境保护法规定，环保部是负 _ 囵 伍业 审 对 与 会 点极端。在审计工作中，我们提“依法审计，实事求 是”，就体现出了哲学上的“适度”精神。我们在审 计工作 中，既要坚持原则，又不能忽视事情发生的 背景、原 因、动机，要用联 系的、全面的、发展 的眼 光来看问题，作出恰当的处理。心态，是对待人生的心理状态或态度。心态是 否健康，对一个人的人生轨迹起着至关重要的作 用。在很多情况下，心态决定行动，行动决定后果。人生两大悲剧，一是万念惧灰，一是踌躇满志。前 者能使人 自我消失或放任 自流，后者能使人走向 毁灭。健康的心态，应是一种既积极又从容淡定的 心态。第一，要有一个积极的心态。一是对 自己要有 信心，不管遇到什么样的情况，坚信“天生我材必 有用，天无绝人之路，车到山前必有路”。对他人，责环境保护的主要机构，为了使这些机构提高效 率，改进工作，必须有相应 的监督机制。审计机关 可 以通过监督环保等部门的工作绩效，揭示差距，促进环境保护等部门尽职尽责。(四)强化 内部审计制度，推行绿 色报告制度 企业作为社会的基本经济细胞，是现代社会 最基本的经济体，也是产品生产老和服务提供者，它消耗资源、为劳动力提供工作的机会、创造社会 财富。但它在消耗资源 的同时产生 了一定 的污染 物，破坏 了生态环境，在社会经济发展和环境保护 意识 日益提高的今天，企业 的环境保 护责任也愈 来具体和重大，企业必须认真对待。企业应在主观 上树立环保意识，将 自身发展战略与环境保护有 机地结合起来，因此我国可以引人绿色报告制度，内审机构可以开展环境审计，这样有利于增强企 业 的环保意识，明确环保责任。(作者单位：审计署驻深圳特派办)