大都市非建制镇社区改造策略和路径思考——以上海市奉贤区为例.pdf
《大都市非建制镇社区改造策略和路径思考——以上海市奉贤区为例.pdf》由会员分享,可在线阅读,更多相关《大都市非建制镇社区改造策略和路径思考——以上海市奉贤区为例.pdf(7页珍藏版)》请在咨信网上搜索。
1、人民城市重要理念下,大都市历史欠账区域的“补短板、抓推进”成为城市更新和治理重点。非建制镇(也称撤制镇)社区作为推进城镇化过程中形成的一类特殊的空间单元,长期面临发展定位不清、人居环境较差、公共服务设施老旧、产业被动衰落等突出问题。在评价非建制镇发展特征的基础上,结合上海市城乡融合、城市更新相关政策要求和奉贤区若干实证案例,分析非建制镇改造的重要意义、重点对象和政策沿革,探讨非建制镇社区服务周边乡村和产业发展的定位方向,并提出强化分类分级、规划引导和机制创新等“三个强化”策略,以及与基本管理单元、城中村改造、相对集中居住和多元更新手段相结合等“四个结合”路径。关键词:非建制镇;撤制镇社区;“十
2、五分钟”生活圈;基本管理单元;“城中村”改造DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2023.04.003一、背景概述(一)非建制镇形成历程在我国土地城镇化和人口城镇化快速推进的阶段,城镇化中城乡发展环节遇到诸多新的问题和困难,乡镇体制的多轮改革促进了当前城镇体系的形成。1998年国家启动机构改革,2000年民政部发布关于慎重稳妥地做好行政区划调整工作的通知,提出“行政区划调整要从有利于提高行政管理效能,有利于促进经济和社会发展等基本原则出发”,次年又发布关于乡镇行政区划调整工作的指导意见,强调“乡镇行政区划调整要有利于精简机构,有利于优化资源配置,有利于优化小城镇体系结构”
3、,开启了全国乡镇撤并的浪潮。同年,上海市政府从整合资源、发展经济、统筹城乡、减少财政支出角度出发,在全市各区(县)范围内开展“乡镇撤并”工作,对规模小、布局分散的乡镇进行合并。1经过数轮行政区划调整和建制镇的撤并工作,新的行政建制镇由2000年的174个减少为2013年的108个,减少近40%。2并形成约92个非建制镇(也称撤制镇)。经历了十余年的发展变迁,受内外条件的影响和制约,这些非建制镇的发展情况相差甚远,个别成长迅速且发展前景较好,但多数非建制镇由于自身的功能定位不明确及外部环境支持不充分,现状不容乐观,突出表现是建成环境水平与居民生活品质较低。(二)文献综述相关文献对郊区非建制镇社区
4、产生的问题和矛盾分析,观点较为一致。如张浩指出并镇后伴生社区市政设施和公共服务资源、社区管理力量和管理服务职能方面的问题。2刘细彦等从管理职能与法律地位背离化、城镇建设与管理边缘化、公共管理与服务功能弱化、区域人口素质劣化四方面做了总结。3但总体来看,既有研究虽然总结了非建制镇普遍特征,但缺乏进一步的分类分级特征总结。相关文献对继续发挥郊区非建制镇社区服务功能的必要性形成共识。如张浩认为,非建大都市非建制镇社区改造策略和路径思考以上海市奉贤区为例文 刘 博 上海市城市规划设计研究院主创规划师,工程师 陆 巍 上海城策行建筑规划设计咨询有限公司项目总监,高级工程师THEME FORUM专题论坛|
5、19制镇是郊区城镇组团发展、服务社区居民及周边村庄的重要节点。2王梦亚、黄婧认为,探索适合撤制镇集镇社区的创新发展模式,不仅能促进社区本身的发展,还能搭建新市镇与乡村统筹发展的桥梁,完善上海多级化城镇发展网络,发挥连接城乡枢纽节点功能的作用,助力城乡一体化发展。4陶成刚等认为,撤制镇区离部分村庄较近,又具备基本的公共服务功能,是离土农民进城镇居住的首选地。同时,撤制镇区作为一产深度发展延伸区、二产三产相对集聚区,是乡村产业兴旺的重要承载地。5但总体来看,对非建制镇社区和乡村振兴战略相结合的具体策略和实施方法缺少研究。关于具体的改造提升措施,既有文献聚焦于优化基本公共服务设施配置、完善空间规划引
6、导、创新社会管理模式、充分发挥市场主体作用等方面的策略论述,如张浩从制度创新层面提出统一认识、启动规划修编、创新用地制度、加大财政扶持力度、充分利用市场作用、创新社会管理模式。2王梦亚等提出创新田园社区发展模式,4强调因地制宜,坚持规划先导、管理协调,多维度、全周期、高质量的综合发展模式。叶斐等提出确立保基本与优发展的双重目标、差异化策略推进新旧动能转换、优化完善空间规划体系对撤制镇发展的支撑作用等。1既有文献多把撤制镇作为一类独立的改造对象提出改造策略,缺乏将其放在上海乡村振兴和城市更新大背景中以及与最新相关政策路径紧密结合的分析研判。二、非建制镇的发展概况和普遍问题(一)发展概况非建制镇之
7、间区位、规模、发展情况差距悬殊。全市92个非建制镇中,规模最大的超过10平方千米(嘉定区方泰社区),而规模最小的不到0.4平方千米(奉贤区邵厂社区),常住人口数量最多的超过5万人(如奉贤区西渡社区),最少的仅约数百人(如青浦区莲盛社区)。6大部分非建制镇在撤制以后几乎成为规划建设盲区,而区位条件与交通条件成为非建制镇发展方向的主导因素。邻近镇区尤其是新城的非建制镇,受到镇区与新城的辐射和带动,发展前景良好,而远离镇区与新城的,由于长期缺乏资金与政策扶持,产业基底薄弱,社区活力不足,几乎无法自给自足。上海市奉贤区于2020年开展全区非建制镇社区排摸和规划建设梳理工作。13个非建制镇中,邻近主镇区
8、且与新城、主镇区融合发展的有4个,为新寺社区、齐贤社区、洪庙社区、光明社区;相对独立且公共服务设施良好、保留一定活力的有6个,为西渡社区、邬桥社区、泰日社区、头桥社区、平安社区和钱桥社区;交通区位和发展基础相对较差的有3个,为胡桥社区、邵厂社区和塘外社区,此类社区发展近乎停滞,各类设施基本停留在撤制时的状态并逐步闲置荒废,设施配套不健全,导致本地人口大量流失,对周边乡村的服务能力减弱。(二)普遍问题“撤制并镇”对推进三个集中、优化城镇结构和统筹资源方面发挥了积极的作用。原有镇的功能撤销,但其与非建制镇发展相适应的各类发展条件又未形成,于是问题也逐渐显现。城镇建设及改造更新工作推进难度较大,各项
9、设施及环境质量落后于社会经济发展和人民生活需求。6一是现状情况复杂,环境风貌较差。非建制镇社区的房屋普遍错落参差,产权关系复杂(图1)。以钱桥社区为例,约有0.1平方千米的195工业图1 奉贤某非建制镇社区现状(图片来源:作者拍摄)THEME FORUM20|专题论坛用地和0.13平方千米农村建设用地是城中村和老安置基地。城镇住宅中,集资房小区现状条件较为简陋。同时,道路狭窄、停车压力突出、绿地和公共空间缺乏等问题凸显。城市开发边界内公共服务设施用地仅占4%,公共绿化用地仅占1%。居民日常生态休闲与公共活动需求难以得到满足。二是市场被动衰落,产业支撑薄弱。产业缺乏合理引导,原有优势产业缺乏支撑
10、,生产低效、闲置现象突出。以奉贤头桥社区为例,撤并前家具产业优势明显,但是十多年来始终维持个体化作坊式的经营模式,产业发展对社区的积极影响甚微,相反对环境的负面影响却越发显著。近年来,相关部门开展了对不规范木器加工经营场所的整治,关停作坊式企业2 000余家,一些老牌企业也因为利好政策和土地指标向中心镇倾斜而将总部进行搬迁。1三是功能定位不明,规划引导缺失。规划编制中资源向中心镇倾斜,普遍缺乏对小集镇功能的深入引导。村庄布局规划和郊野单元(村庄)规划虽然明确了部分集镇引导周边农民集中居住的空间,但缺乏对其设施配套和生活圈建设标准研究。此外,大多非建制镇控制性详细规划未覆盖或编制时间过早,如奉贤
11、13个非建制镇中,钱桥社区、头桥社区、塘外社区均未编制控制性详细规划,老柘林社区、光明社区等未划入城市开发边界,需在既有郊野单元村庄规划基础上,结合生活圈建设要求进一步强化规划指引。四是统筹能力不强,改造动力不强。非建制镇改为社区以后,在管辖权力、政策支持等方面均大幅削弱,对于辖区及周边的管理能力大为下降。在资金方面,各非建制镇由负责管辖的镇政府拨款,而各镇之间的贫富差距明显。部分非建制镇管理经费严重缺乏,更无力承担巨大的翻新改造费用。三、非建制镇相关政策梳理(一)分类改造措施逐步清晰2011年,上海市人民政府关于本市加快城乡一体化发展的若干意见中鼓励小城镇各具特色地发展,但并未对建制镇和非建
12、制镇提出分类施策措施。“十三五”期间,上海市开展城镇大调研,推出关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见上海市城乡发展一体化“十三五”规划等文件,将加强非建制镇的管理和服务作为重要举措,提出“加强非建制镇服务和管理,推进非建制镇分类试点管理工作,对与主镇区融合发展的非建制镇,纳入主镇区或大型居住社区统筹规划;将交通区位条件较好、本地人口集聚度较高、具有独立发展潜力的非建制镇纳入城镇规划体系,改善人居环境,推动拆除老厂房、镇村级园区,加速转型升级”。7上海市城乡发展一体化“十三五”规划明确推进非建制镇分类试点、部分参照本市“城中村”改造政策改造、深化完善“镇管社区”模式等具体措施。
13、(二)发展目标定位逐步深化上海市2035总体规划将相对独立发展的54个非建制镇定位为小集镇。8明确完善小集镇社区文化、体育、医疗等基本公共服务设施,提升对周边乡村地区的基本生活及生产服务能力。2018年乡村振兴战略实施后,非建制镇服务周边乡村的作用进一步被重视。上海“十四五”规划也明确指出,要发挥各类城镇对乡村的带动连接作用,“更好发挥各类镇连城带乡、服务农村的作用”,“激活部分非建制镇潜力,充分利用区位条件和产业基础,加快实施基础设施改造提升,优化医疗、养老等公共服务设施水平,增强产业配套和社区服务功能,成为承载优质项目、吸纳农民就近城镇化的平台载体”。四、非建制镇改造策略思考(一)强化分类
14、分级,精准施策,树立试点样本非建制镇虽然存在共性特征,但由于区位条件、规模与人口的巨大差异,不同地区问题THEME FORUM专题论坛|21特点也很鲜明,难以找到统一的改造标准。依据前文梳理,相关政策已经明确了分类试点的导向,但并没有针对非建制镇制定分类标准的相关细则。而对于纳入城镇体系的54个小集镇,在区别于未纳入体系的非建制镇的发展策略、规划建设标准及配套政策等方面比较模糊,同时,也缺乏进一步分类和精准施策的依据。参考王兴平等学者的观点,全国撤制镇区可以分为单纯行政管理职能为主的“由镇变村”型、传统集贸中心所在的“由镇变集”型和经济产业发展较好的“由镇变区”型。9根据前文对奉贤区非建制镇社
15、区的分类梳理,13个非建制镇中,邵厂社区、塘外社区可归为“由镇变村”型,这类社区发展几近停滞,需在新的发展环境中,研判如何利用其存量设施用地服务周边乡村生活圈或产业,或者进一步通过减量化腾挪建设用地指标的可行性;胡桥社区、泰日社区、头桥社区、平安社区、钱桥社区、西渡社区为“由镇变集”型,可作为服务农民相对集中居住,优化乡村社区生活圈的重要载体;新寺社区、齐贤社区、洪庙社区可归为“由镇变区”型,应纳入新城或新市镇镇区单元规划,进一步强化和新城中心区、镇中心区的整体性,光明社区虽未被划入城市开发边界,但其区位紧依奉贤新城,也可以纳入此类(图2)。以奉贤区为借鉴,建议通过详细摸底调查,对全市范围内的
16、非建制镇,特别是规划小集镇发展现状进行系统梳理,明确标准,强化分类分级,制定针对性措施,进而开展试点整治和改造工作,为各类非建制镇明确发展方向和改造路径。(二)强化规划引导,明确站位,营建“十五分钟”生活圈乡村振兴战略的全面实施将为部分非建制镇社区带来较大的发展机遇。非建制镇社区离部分村庄较近,又具备基本的公共服务功能,是离土农民进城镇居住的首选地。同时,撤制镇区作为一产深度发展延伸区、二产三产相对集聚区,是乡村产业兴旺的重要承载地。5上海“十四五”规划也明确非建制镇作为“承载优质项目、吸纳农民就近城镇化的平台载体”的目标定位,这就要求非建制镇更新改造在补齐基本公共服务短板的基础上,需要进一步
- 配套讲稿:
如PPT文件的首页显示word图标,表示该PPT已包含配套word讲稿。双击word图标可打开word文档。
- 特殊限制:
部分文档作品中含有的国旗、国徽等图片,仅作为作品整体效果示例展示,禁止商用。设计者仅对作品中独创性部分享有著作权。
- 关 键 词:
- 大都市 建制 社区 改造 策略 路径 思考 上海市 奉贤区
1、咨信平台为文档C2C交易模式,即用户上传的文档直接被用户下载,收益归上传人(含作者)所有;本站仅是提供信息存储空间和展示预览,仅对用户上传内容的表现方式做保护处理,对上载内容不做任何修改或编辑。所展示的作品文档包括内容和图片全部来源于网络用户和作者上传投稿,我们不确定上传用户享有完全著作权,根据《信息网络传播权保护条例》,如果侵犯了您的版权、权益或隐私,请联系我们,核实后会尽快下架及时删除,并可随时和客服了解处理情况,尊重保护知识产权我们共同努力。
2、文档的总页数、文档格式和文档大小以系统显示为准(内容中显示的页数不一定正确),网站客服只以系统显示的页数、文件格式、文档大小作为仲裁依据,平台无法对文档的真实性、完整性、权威性、准确性、专业性及其观点立场做任何保证或承诺,下载前须认真查看,确认无误后再购买,务必慎重购买;若有违法违纪将进行移交司法处理,若涉侵权平台将进行基本处罚并下架。
3、本站所有内容均由用户上传,付费前请自行鉴别,如您付费,意味着您已接受本站规则且自行承担风险,本站不进行额外附加服务,虚拟产品一经售出概不退款(未进行购买下载可退充值款),文档一经付费(服务费)、不意味着购买了该文档的版权,仅供个人/单位学习、研究之用,不得用于商业用途,未经授权,严禁复制、发行、汇编、翻译或者网络传播等,侵权必究。
4、如你看到网页展示的文档有www.zixin.com.cn水印,是因预览和防盗链等技术需要对页面进行转换压缩成图而已,我们并不对上传的文档进行任何编辑或修改,文档下载后都不会有水印标识(原文档上传前个别存留的除外),下载后原文更清晰;试题试卷类文档,如果标题没有明确说明有答案则都视为没有答案,请知晓;PPT和DOC文档可被视为“模板”,允许上传人保留章节、目录结构的情况下删减部份的内容;PDF文档不管是原文档转换或图片扫描而得,本站不作要求视为允许,下载前自行私信或留言给上传者【自信****多点】。
5、本文档所展示的图片、画像、字体、音乐的版权可能需版权方额外授权,请谨慎使用;网站提供的党政主题相关内容(国旗、国徽、党徽--等)目的在于配合国家政策宣传,仅限个人学习分享使用,禁止用于任何广告和商用目的。
6、文档遇到问题,请及时私信或留言给本站上传会员【自信****多点】,需本站解决可联系【 微信客服】、【 QQ客服】,若有其他问题请点击或扫码反馈【 服务填表】;文档侵犯商业秘密、侵犯著作权、侵犯人身权等,请点击“【 版权申诉】”(推荐),意见反馈和侵权处理邮箱:1219186828@qq.com;也可以拔打客服电话:4008-655-100;投诉/维权电话:4009-655-100。