大变局时代美国政治制度危机的根源——以塞缪尔·亨廷顿的考察为中心.pdf
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1、美国在 21 世纪遭遇的政治制度危机主要表现为政治制度的变革难以有效应对社会经济的变革。美国政治的特点是传统的政治体制与现代化的政治参与相结合。美国的旧制度体现在政治权威分散、权力分化与职能交叉混和等方面,导致的后果是美国政府治理能力不足、缺乏国家认同、政府效率低下,但其指向社会力量的政治参与完全是现代化的,政治参与扩大化维持了一个现代化的新社会。美国社会的现代化与政治的现代化存在一种辩证关系,即社会过于现代化反而易于阻碍传统政治的现代化发展程度;美国社会的现代化与政治的现代化也存在一种反向关系,即社会现代化的先在性限定了传统政治的现代化发展路径。当政治制度的发展变得更加现代化时,却不符合美国
2、社会的进步要求,又会遭到美国人的反对。美国社会的现代化与政治的现代化之间就出现了悖论。社会的现代化最终维持和加强了政治制度的旧传统,这就是造成美国政治制度危机的根源。即使20世纪以后的美国政府日益变成“强政府”,但美国社会的诉求越来越多、边界越来越开放、成员越来越多元、价值观越来越新,与美国“强政府”趋势相伴行的是美国社会“越来越新”的趋势。美国的“强政府”依然面临着“越来越新”的现代社会的持续挑战。【关键词】亨廷顿;美国政治;政治现代化;社会现代化;制度危机【作者简介】胡金光,华北电力大学马克思主义学院讲师(北京 邮编:102206)【DOI】10.13549/11-3959/d.2023.
3、04.0078【中图分类号】D50【文献标识码】A【文章编号】1008-1755(2023)04-0138-17*本文系 2021 年国家社科基金重点项目“当代西方国家政治极化的源起与影响研究”(项目编号:21AZZ002)阶段性成果。感谢国际论坛编辑部和匿名评审专家的宝贵意见,文责自负。*国别与地区大变局时代美国政治制度危机的根源139一、问题的提出当前,国内外学术界都在讨论美国在 21 世纪遭遇的政治制度或体制危机。学者们认为面对日新月异的时代之变、形势之变,美国政治制度难以有效应对各类社会经济新变革,出现了体制功能衰退、回应能力不足和治理绩效下降等问题,因此美国面临着民主困境和制度危机。
4、美国政治制度危机的原因既包括政治制度本身的内在原因,也包括社会经济新变革的外在诱因。在制度体制方面,学者们认为美国政治制度的体系、民主政治的逻辑、自由政体的学说本身存在制衡、困惑和软肋,导致美国政府难以避免陷入僵局和缺乏决断力。1在社会经济新变革方面,学者们从物质文明、全球化、经济不平等、身份政治、意识形态等方面分析引起政治制度危机的根源。2当然,危机最后发生的原因是政治制度与社会经济的交互作用,即社会经济变革需要政治制度和体制做出回应,而政治制度和体制又缺乏治理的能力。例如美国学者亚当普沃斯基(Adam Przeworski)认为由于对美国的民主体制进行宪法改革极为困难,所以它的各种制度无法
5、适应变化中的经济形势、人口统计形势和社会形势,而其他民主国家已经成功地纠正了其政治制度过去的不足。3国内学者汪仕凯认为美国政治体制能力的衰退既导致了国家与社会之间关系的危机,又导致自由民主体制出现了难以克服的障碍,因此出现了系统性的功能失调。4学者们普遍认为,要克服美国政治制度的危机,就要改善政治制度的缺陷并提升国家治理的能力。总之,学者们的基本逻辑是政治制度的变革应该跟上社会经济的变革,如果政治1 参见弗朗西斯福山:政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化,毛俊杰译,桂林:广西师范大学出版社,2015 年,第 445453 页;赵可金:民主的困惑:全球化时代的美国政治逻辑,美国研究2015
6、 年第 1 期,第 3453 页;包刚升:政治危机何以形成:一项基于自由政体学说的理论分析,学术月刊2019 年第 11 期,第 7994 页。2 参见丛日云:西方文明的困境后物质主义如何应对全球化的挑战,探索与争鸣2018年第 1 期,第 3639 页;刘擎:超越全球化与民族主义的对立,探索与争鸣2018 年第 1 期,第4447 页;庞金友:不平等:当代美国政治极化的经济与社会根源,探索与争鸣2020 年第 9 期,第 7380 页;涂锋:身份政治第三波与西方国家的政治衰败基于国家建构视角的分析,政治学研究2021 年第 3 期,第 141154 页;佟德志:当代美国意识形态的极化现象及其
7、根源,探索与争鸣2020 年第 9 期,第 6472 页。3 亚当普沃斯基:民主的危机,周建勇译,上海:上海人民出版社,2022 年,序言第 2 页。4 汪仕凯、张语丹:国家治理危机:对21世纪初美国政治的解释,国外社会科学 2022年第1期,第 93107 页。国际论坛2023 年第 4 期140制度的变革无法有效应对社会经济的变革,就很可能会产生政治制度或体制危机。然而,这里需要进一步解释的是,既然美国政治制度本身存在缺陷,导致政治制度的变革落后于社会经济的变革,那又是什么阻碍了政治制度结构与功能的完善?美国的政治制度发展为什么不能跟上社会经济变革的脚步?著名的政治学家塞缪尔P.亨廷顿(S
8、amuel P.Huntington)一生跨越了美国历史上的多个阶段,他也用一生的时间去观察和诊断美国的问题。尤其重要的是,亨廷顿的政治发展理论开启了国家中心主义研究范式的例外和先驱。1“作为制度的国家”是理解亨廷顿前后三十年学术生涯于万千变化中的不变。2作为一名兢兢业业的制度守成者,3亨廷顿带着国家中心主义的视角对美国政治制度的性质、特点和变化做出了深刻剖析,还对美国社会力量与政治制度之间的关系做了动态分析,并得出“美国是个新社会,但是个旧国家”的论断。4本文以亨廷顿对美国政治制度的考察为中心,从社会力量与政治制度两个维度对美国政治制度危机发生的逻辑进行分析,尝试对上述问题做出回答和解释。二
9、、现代与传统相结合:美国政治制度的特征亨廷顿采用比较政治学的方法对美国的国家性质与社会性质分别进行了分析与比较。用于比较的指标是亨廷顿用来概括政治现代化的三方面:权威的合理化、结构的分离和政治参与的扩大。如果对其再进一步分类,指向社会力量的政治参与完全是现代化的,但指向政治制度的权威合理化和结构分离却是接近于传统的旧体制。美国政治制度的特征是都铎式的旧制度和现代化的大众参与融于一体。1 参见西达斯考克波:找回国家:当前研究的战略分析,彼得埃文斯等编:找回国家,方力维等译,北京:生活读书新知三联书店,2009 年,第 42 页;乔尔S.米格代尔:社会中的国家:国家与社会如何相互改变与相互构成,李
10、杨等译,南京:江苏人民出版社,2013 年,第 78 页。2 欧树军:作为制度的国家:亨廷顿政治视野的整体性考察,学术月刊2018 年第 9 期,第92100 页。3 张飞岸:特朗普时代的镜像:亨廷顿与美国政治,学术月刊2020 第 5 期,第 87101 页。4 塞缪尔P.亨廷顿:变化社会中的政治秩序,王冠华等译,上海:上海人民出版社,2008 年,第 107 页。学者赵可金沿用亨廷顿的观点,把老国家与新社会的错位作为美国发生政治极化的根源,但他没有对新社会与老国家之间相互维持的内在逻辑展开分析,参见赵可金:老国家与新社会的错位:美国政治极化的根源,探索与争鸣2020 年第 9 期,第 57
11、63 页。大变局时代美国政治制度危机的根源141(一)美国的政治权威分散亨廷顿定义政治现代化的第一个方面是权威合理化。权威合理化就是以单一的、世俗的、全国的政治权威取代传统的、宗教的、家庭的、种族的和地方的政治权威。现代民族国家内代表最高主权和政治权威的是中央政府。中央政府代表国家对内享有排他性、垄断性的主权,对外享有不受他国干涉的主权。然而美国却不是具有权威合理化的国家。“在美国,人的权威或主权从未集中于某个机构或某个人,而是分散于整个社会和政治机体的许多器官之中。”1在横向上,美国的国家主权和政治权威被分散到立法、行政和司法等各个机构中;在纵向上,美国的国家主权和政治权威被分散到联邦政府、
12、州政府和县政府等地方政府中。美国的政治权威分散于多样化的组织系统中,包括教会、法院、国会、政府等组织,所以美国政府没有一个统一至上的政治权威。“与其他国家相比,美国政府的官僚体系更弱且更加分化与制衡。”2在这个意义上,美国“旧国家”最大的含义是很多学者都已经指出的“弱国家”。3政治权威分散带来的第一个后果是治理能力的下降。在亨廷顿眼里,政治权力和政治权威是实施有效治理和变革的前提条件。而对于美国来说,政治权威分散的结构决定了美国政府必须要得到各个政治机构的互相支持才能实施有效的治理。“民主的统治能力取决于它的行政机构的权威与它同反对派机构的权力之间的关系。”4美国总统实施有效的治理必须要得到国
13、会、法院以及行政直属部门的支持。然而,在特定的时期,行政机构与其他机构之间的权威呈现出此消彼长的关系。总统权威的提升意味着国会权威的下降。反之,国会权威的扩充代表着总统权威的削弱。美国总统与内阁部长之间也是同样的关系。如果政府机构之间的权力关系达不到平衡就会导致治理能力的下降。由于总统和国会经常受制于不同的党派,两者之间的冲突在今天已经发展成极化1 塞缪尔P.亨廷顿:变化社会中的政治秩序,第 82 页。2 Samuel P.Huntington,“The U.S.:Decline or Renewal?”Foreign Affairs,Vol.67,No.2,1988,pp.7696.3“弱国
14、家”强调美国联邦主义、制约与平衡、分权、有限政府、法治和自由放任主义的特点。美国历史学者威廉诺瓦克对美国“弱国家”的神话进行了梳理和总结:美国“弱国家”的印象被托克维尔、黑格尔、维尔纳桑巴特、小施莱辛格、丹尼尔布尔斯廷、路易斯哈茨等人讨论过。现代美国仍然被有些学者描绘成是一个“过时的拼凑物”“倒霉的巨人”“衰弱的弹簧”“未完成的征服”“都铎政体”。参见William J.Novak,“The Myth of the Weak American State,”The American Historical Review,Vol.113,No.3,2008,pp.752772.4 米歇尔克罗齐、绵
15、贯让治、塞缪尔P.亨廷顿:民主的危机,马殿军等译,北京:求实出版社,1989 年,第 82 页。国际论坛2023 年第 4 期142之势,“美国政治制度当前的功能失调与衰退,与美国政治愈演愈烈的严重极化有关,政治极化使日常治理沦为推行边缘政策,可令这个国家的一切制度全都政治化。”1政治权威分散带来的第二个后果是缺乏国家认同。现代国家的诞生离不开民众对国家这一政治共同体的忠诚和认同。现代国家诞生的标志则是超越各类社会力量之上的国家权力或政治权威。当欧洲大陆国家和英国都建立起现代国家并强化民族认同时,美国却仍然保留着“都铎政体”的形式。因此,暗示主权集中于一个单一的、集中的政府权威的“国家”(st
16、ate)概念从来没有在北美大陆扎根。“在美国人的思想观念中,实际上没有国家的概念。”2在美国的国家成长过程中,由于没有经历封建社会和严重的社会冲突,就不需要集中政治权力来反对传统的封建势力、宗教势力与地方势力;由于处在远离欧洲大陆纷争的地理位置,也就缺乏由战争刺激国家建设的巨大动力。如果说现代民族国家包含着主权、领土和民族三个方面,那么美国人的国家观念就与代表最高政治主权的“国家”之间没有太大联系。(二)美国的政治结构分化不足亨廷顿定义政治现代化的第二个方面是结构分离。随着现代社会日益复杂化,政治机构所承担的职能也相应增加。政府必须创制更加专业化的机构来执行这些职能,比如法律、军事、行政、科学
17、等功能需要设立自主的和专门的机构来承担。结构与功能的分化是分工与专业的体现,它追求效率与功绩的价值。美国政府的分权制衡体系表现为国家权力在被分割成立法、行政与司法三个功能的同时,也由三个不同的机构共同承担这些功能。比如立法是三权分立中的一种功能,但其实立法功能并不是国会单独享有,总统和最高法院也承担部分立法功能。这就相当于把立法功能同时授予了立法、行政和司法三种机构。由此,造就了美国政治制度的另一特点是权力分化与职能交叉混和。美国分权制衡体系带来的第一个后果是政府缺乏效率。在权力分割方面,美国政府各个政治机构之间彼此独立,又从宪法的独立条款中获得权威,并且通过选举制度从选民中获得权力与影响力。
18、由于并不存在更高的制度性权力,各个政治机构相当于分享着最高的统治权力。因此,各个机构就会陷入持续性的竞争与冲突。在职能交叉1 弗朗西斯福山:身份政治:对尊严与认同的渴求,刘芳译,北京:中译出版社,2021 年,第115 页。2 塞缪尔P.亨廷顿:美国政治:激荡于理想与现实之间,先萌奇等译,北京:新华出版社,2017年,第 60 页。大变局时代美国政治制度危机的根源143混和方面,承担立法职能的国会可能会利用手中的行政权对总统形成制约,而承担行政职能的总统也会利用手中的立法权侵入国会的权力范围。“分权的结果是,在联邦政府与州之间、联邦政府的三个分支之间、行政部门的各个机构之间以及相互竞争的国会委
19、员会之间产生了持续不断的既重叠又冲突的管辖权。”1亨廷顿评价道,美国建国之父们设立分权制衡制度所付出的代价就是政府缺乏效率。福山用否决制来形容这种体制:“它不平衡,在某些领域中有太多制衡,以致集体行动的成本大大增加,有时甚至寸步难行。”2美国分权制衡体系带来的第二个后果是专业化水平不足。“将每种功能分派给不同的机构是功能专门化的一个方面,而功能专门化则是现代化的一部分。”3反之,职能交叉混和的另一面就是专业化水平不足。这种特点不仅存在于立法、行政和司法机构与职能中,在军事机构与职能方面也极为明显。在亨廷顿看来,美国的军事专业化程度远远落后于欧洲国家和英国,其中一个重要的原因就是宪法条款分割了文
20、官对军事权力的职责,进而影响到建立集中的专业化军事力量。在整个政府系统内,州与联邦政府分割了对民兵的控制权;在联邦政府中,国会与总统分割了对军队的控制权;在行政系统内,总统与内阁部长分割了对军队的控制权。这种文官控制结构长期影响了美国军事职业主义的发展。“政府各机构间的分权使政治与军事事务的混合长期不能解决,并且使客观的文官控制这一现代制度很难出现。”4(三)美国的政治参与现代化亨廷顿定义政治现代化的第三个方面是政治参与的扩大。他把政治参与定义为平民试图影响政府决策的活动。5政治参与的扩大是指社会力量或平民参与政治的程度不断扩大,这种扩大体现在两个方面:一是政治参与的公民不断增多,也就是选举权
21、不断扩大。二是受政治参与影响的政治机构数量不断增多、参与程度不断加深。因此,政治参与扩大化既与一个国家的社会性质有关,又与一个国家的政治制度相关。1 塞缪尔P.亨廷顿:军人与国家:军政关系的理论与政治,李晟译,北京:中国政法大学出版社,2017 年,第 357 页。2 弗朗西斯福山:政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化,第 449 页。3 塞缪尔P.亨廷顿:变化社会中的政治秩序,第 92 页。4 塞缪尔P.亨廷顿:变化社会中的政治秩序,第 97 页。5 塞缪尔P.亨廷顿、琼纳尔逊:难以抉择:发展中国家的政治参与,汪晓寿等译,北京:华夏出版社,1989 年,第 5 页。国际论坛2023 年
22、第 4 期144美国在政治参与扩大化方面完全是现代化的。一方面,美国社会很早就普及了选举权,美国的选民数量和选举权走在了各国前列。美国的历史经验表明,美国社会经济的现代化发展大大提高了政治参与水平,丰富了政治参与形式,并造成政治参与基础复杂化。另一方面,美国政治参与扩大化离不开美国政治机构的多元性。美国联邦政府和地方政府的大批官员都需要经过选举产生。美国民选官员的数量在历史上也是领先的。在民主化进程中,选举原则适用于越来越多的政治机构,越来越多的政治机构对社会开放。因此,美国各种社会力量大多能够找到某种渠道和途径参与并影响政治。19 世纪 30 年代以后,美国诞生了现代政党制度,社会力量与政治
23、机构之间便产生了更加直接的制度化渠道。政治参与扩大化产生的第一个后果是维持了新社会。美国是一个平等、多元、自由流动、充满竞争的新社会。美国社会成员的构成、社会阶层的流动、地理位置的迁移等结构性变动都非常大,这给美国社会带来的一个重要特点是不断变化和崇尚创新。“无论在经济上还是社会上,一切都在变动。”1亨廷顿把美国人对政治参与的态度归为自由模式,这种模式认为社会经济现代化会促进政治参与,而政治参与反过来也会促进社会经济现代化。政治参与的扩大使更多人试图影响政府政策,而更多的政治机构将制定促进社会经济发展和平等分配公共产品的政策,从而进一步提高社会经济现代化水平。因此,政治参与扩大化有利于维持美国
24、社会的开放性、多元性和可变性。政治参与扩大化产生的第二个后果是反对权力的道德观。亨廷顿指出,美国人骨子里信奉的是洛克(John Locke)而不是霍布斯(Thomas Hobbes)。在建国初期,美国人宁愿相信建立在良心自由与个体责任之上的社会自治,宁愿相信近距离的、可控制的地方政府和小政府,而不愿意支持建立一个强大的、集权的中央政府。在思想上,由自由、平等、民主、个人主义等构成的“美利坚信条”(American Creed)都要求限制政府权力和减少政府权威。在实践上,美国人不仅反对社会经济领域中一切集中的、垄断的组织和财富形式,还把政治参与和民主运动作为解决政治、社会和经济不平等的途径。美国
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