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浅析上海社区矫正存在的问题及建议

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浅析上海社区矫正存在的问题及建议
2011-09-28

办公室：韩冬云
2003年7月10日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，上海市作为试点单位之一，于2002年8月就着手开展社区矫正的试点工作。经过几年的试点运行， 2004年8月起，在全市各区县范围内全面推进社区矫正工作，并取得了显著成效。社区矫正是社会文明发展到一定历史阶段的必然产物，也是社会不断进步、刑事政策日趋理性化的重要标志。从几年的试点来看，社区矫正强大的生命力已初见端倪，但是由于中国传统的刑罚思想以及群众的观念认识存在一定偏差，加上社区矫正本身的合法性尚未得到法律确认，相关配套制度很不完善，我国的社区矫正制度现已发展到瓶颈阶段。
一、上海市社区矫正运行模式
上海市社区矫正模式采用政府购买社工服务的方式推动民间社团的自主运作，按照“政府主导推动、社团自主运行、社会化多方参与”的总体思路，强调将社会工作的价值理念运用到社区矫正的过程，实行专门化机关管理和社会化管理相结合。2004年2月，上海市组建了三个民办非企业性质社团组织（上海市自强社会服务总社、上海市新航社区服务总站和上海市阳光青少年事务中心），三个社团获得政府购买服务的费用，承担政府指定的服务项目。在区级层面，对应三个社团各区（县）相应有三个社工站，各个街道都设有社工点。
上海市成立了以市委政法委牵头协调，公、检、法、司等相关部门参加的社区矫正工作领导小组，设立了禁毒委员会办公室、社区矫正办公室、青少年事务办公室，作为政府主导推动机构负责统筹规划三项工作。矫正社工通过政法选聘与社会招聘两种方式建构，社会招聘的工作人员按1:50的比例配置。市社区矫正办分别对矫正工作站、社工点进行考核，司法所承担社区矫正日常管理职能。社区矫正的日常工作内容包括对矫正对象的日常管理、学习教育、公益劳动、帮困解难、社区矫正志愿者队伍建设等五大工作内容，并分门别类建立工作台账。社区矫正对象也大部分都能够严格按照司法行政部门的规章、制度要求，积极进行社会化改造，矫正其行为恶习和心理恶性。
二、社区矫正工作存在的问题及不足
1、社区矫正队伍的职业化和专业化程度不高
社区矫正是一项专业性、法律性很强的工作，目前专职干部及社工的具体情况与专业素质要求还有一定距离。一是社会招聘社工时对人员的专业没有任何要求，最终招聘的人员大约只有12%左右的专业为社会工作与法律。而矫正专职干部是司法所的公务员，法律专业或社会工作专业的人员也不多。以青浦区为例，现有矫正社工16名，其中只有4名是社会工作和法律。矫正社工除了在正式上岗前进行120个课时的集中封闭式训练外（授课老师为高校社会工作专业与法学专业的专家与教授），自2004年上岗以来，除了听一些讲座报告，或区级层面的一些以会代训等具体工作的强化指导，可谓再也没有举办过系统的、专业性的、针对性的培训，从而弥补专业不对口所带来的“先天不足”。矫正专职干部亦是如此，每个司法所有一名专职干部（个别司法所有两名），法律专业和社会工作专业的几乎没有。队伍建设的不足制约了社区矫正工作专业化、规范化的发展。
2、日常管理考核过于形式化和台账化
上海市社区矫正考核工作以“达标”为抓手，相继对全市各基层司法所开展了“达标”验收及复查。检查的主要方式是查看台账、召开座谈会及与个别矫正对象代表谈话等。为了保证达标验收通过，一些司法所会向一些已经通过验收的司法所学习取经，但主要是台账的简单复制，通过重新制作格式统一、页面精良的台账博得验收小组的眼球，而不能真正学习先进司法所的成功做法。检查考核手段本身的局限性使得许多工作光看数量与台账，不能真正起到考核的作用，出现了“做得好不如做的多，做得多不如讲得多，讲得多不如写得多”的现象。
3、对矫正对象重于帮教，轻于惩罚
社区矫正是相对于监禁刑的一种非监禁刑刑罚执行活动，尽管社区矫正的目的是对罪犯进行教育、矫正和帮助，使他们尽快回归社会，顺利实现再社会化，但社区矫正制度是对实施了一定犯罪行为的人进行的矫正活动，必须具备一定的惩罚性。从几年来的社区矫正实践来看，现在的矫正制度对矫正对象倾向于帮教，惩罚和矫正的一面明显不足。不少基层司法所以矫正对象定期交思想汇报、定期报到及司法所家访和走访群众为矫正标准，公益劳动流于形式。由于考核的局限性，司法所侧重于重新违法犯罪率的数据，对矫正对象都是“好言相劝”，希望他们在矫正期内“平安”度过，对矫正对象过分宽容，造成社区矫正工作是人性化有余、个性化不足，没有威慑力。
4、社区矫正工作主体的执法权威不够
从现有法律及规定来看，上海社区矫正的执法主体是公安机关，而实际执行的工作主体是司法行政部门。街镇司法所承担者社区矫正的一线工作，负责对矫正对象的监督管理和教育矫正。执法主体与工作主体的分离导致现在的司法所从事社区矫正工作时缺乏法理和政策依据。虽然公安派出所指定了专人负责社区矫正工作，但由于社区民警肩负着治安维稳等多项工作，对矫正对象的监管多半是疲于应付。实践工作中，司法所只能靠“说”劝诫矫正对象，不能直接采取强制性措施，对于不配合矫正的社区服刑人员缺少权威和威慑力，导致矫正的执行出现困难。这种执法主体与工作主体相分离的格局，不利于社区矫正工作深入开展。
5、社区矫正工作缺少法律支持
我国现行有关非监禁刑的法规已不适应目前的实际需要，特别是不适应进一步改革、发展和完善社区矫正制度的需要。目前全国的社区矫正工作都是在2003年7月10日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》的基础上开展的，各地区出台了一些具体的实施办法，如上海市司法局编印了《上海市社区矫正工作指导手册》，对社区矫正的工作职责、工作流程、基本工作内容与方法、分类分阶段分级矫正、评估与奖惩的运用等几大方面进行了规定。但社区矫正工作作为一种顺应刑罚发展历史潮流的刑罚执行方式，作为一项惩罚和改造罪犯、维护社会和谐稳定的重要手段，必须要从法律的高度确认其地位，并且要通过法律的形式规定具体的执行主体和执行程序，从而维护刑罚执行的严肃性和威慑力。从社区矫正运作本身看，由于社区矫正是一项综合性的社会系统工程，不仅涉及公安、检察、法院、民政、劳动等诸多政府职能部门，也需要社会团体和民间组织的协助，而组织协调这样广泛的社会部门开展社区矫正工作，单靠一般的行政文件是力所不能及的。
从近几年的试点实践来看，社区矫正由于缺乏统一的法律制度引导和规制的弊端日渐显现，如组织体系不完善，上海市在区县主管社区矫正工作的是司法局的安帮科，缺乏专门的执行机构；基层司法所只有一名专职干部，队伍力量相对薄弱；社区矫正经费由司法所每年向所在街镇申请，能不能申请到要视各街镇的经济实力而定，经费得不到保障；部门之间的衔接不够，在矫正资源和矫正力量的利用上社会化程度不高等。如此多的问题，若不通过立法解决，就难以保证社区矫正在法制化的轨道上，在健全完善的机制下有效运行。
三、对上海社区矫正工作进一步完善的几点建议
社区矫正最终必须而且必定要走上立法的道路，但由于我国城市、农村、沿海发达地区与内地落后地区的政治、经济、文化以及社区的发展状况有很大的差异，在全国制定一部统一的社区矫正法的条件可能尚不成熟，但社区矫正这一刑罚制度的改革又迫切需要有关法律规范来加以调整，因此制定地方性的社区矫正法规应该说是迫在眉睫。上海作为国际大都市，位于改革开放的前沿，经济实力雄厚，与全国其他地区相比，具有较好的社区环境，基层组织和文明建设发展较快，市民的思想道德修养、科学教育水平和民主法制观念较高，理应突破现行社区矫正工作的瓶颈，为全国的社区矫正工作探索出有效、可行、成功的模式。
1、增加矫正类型,充实矫正内容,进一步明确违反矫正规定者的处罚措施
参考国外矫正的实践,结合上海地区的人力、物力、财力现状,发展切实可行的矫正类型,如社区公益劳动、惩罚性服务、家庭监控、禁毒矫治、禁止出入特定区域、半开放式工作等,设计的矫正类型之间应有惩罚和矫正力度的区别,最好能形成轻重渐变的矫正阶梯。可以根据每种类型的特点、所要达到的目的和侧重点的不同,在矫正内容中加入相关学习、接受治疗和教育、汇报和联络、监督和管教、职业培训等内容,确定被矫正人应遵守的条件,以针对不同的矫正群体和个体开展个性化的矫正活动,给他们提供切实有益的帮助。但应注意,在规定矫正类型、矫正内容和应遵守的条件时,应考虑社会的需要以及罪犯和受害者的需要和权利,规定的内容应切实可行、明确,以减少罪犯重新染上犯罪行为的可能性,并增加他们重返社会的机会。
2、进一步强化公益劳动监管，增设无偿社区服务项目
无偿公益劳动是上海市对社区矫正对象最主要的带有惩罚性质的矫正内容。以青浦区为例，目前的矫正对象公益劳动的内容大部分是到村（居）委会的老年活动室、敬老院等进行卫生打扫工作，由村（居）委会干部负责考勤登记，公益劳动内容单一，且流于形式，不能通过无偿公益劳动真正体现对其犯罪行为的否定和惩罚。因此，要进一步加强对矫正对象公益劳动的时间和劳动量的监督管理，为解决基层村（居）委干部工作条线多而疲于应付的状况，建议由司法所联合社工定期组织矫正对象参加集中公益劳动，要求他们在指定时间内完成指定劳动内容，通过加强公益劳动的管理，不仅有利于矫正对象的改造，也有利于扭转被害人及其他社会成员对社区矫正制度的误解。目前的公益劳动内容比较单一，需要进一步丰富社区服务项目，如让矫正对象在休息日陪同照顾孤寡老人或者帮助残疾、智障人士等，让矫正对象在公益劳动中体验劳动的辛苦和乐趣，感受到帮助他人的快乐，培养他们的劳动观念和社会责任感。
3、加强矫正队伍建设，建立一支职业化、专业化的高素质矫正队伍
以青浦区为例，每个司法所配备一名社区矫正专职干部和一名社区矫正社工（个别所配有2名社工），部分专职干部同时兼五年内刑释解教人员的安置帮教工作。专职干部主要负责对社区矫正对象的日常表现进行考核，开展帮扶和教育工作，并主动与公安机关联系，将矫正对象的思想动态向公安机关等执法机关进行及时反映。社工主要负责协助司法所对社区矫正对象进行监督管理、教育疏导、生活救助等日常事务性管理。招聘社工对专业没有要求，只有少数人的专业是法律和社会工作，这也制约了专业矫正工作的开展。随着社区矫正工作的深入开展，一是社区矫正对象呈逐渐增多的趋势，二是对社区矫正的工作要求亦是越来越高，这样的人员配备已不能适应发展的需要。因此，壮大矫正队伍，提高矫正人员专业化素质是继续深入开展社区矫正工作的重要条件。从长远来看，建立一支专业化的高素质的矫正官队伍也是社区矫正深入发展的必然趋势。
4、加大社区矫正工作的宣传力度，积极营造良好的社会氛围
长期以来，受报应刑和重刑主义的影响，人们普遍认为将犯罪人监禁是防止他们重新违法犯罪的不二途径，对社区矫正这样的非监禁刑难以接受，加之我国公民主动服务社会的意识还比较缺乏，认为对罪犯的改造是国家的责任，没有真正形成社区矫正文化。“社区矫正在我国开展最大的障碍就是作为一种制度，缺乏对其进行培育的土壤，这个土壤就是接纳、认同非监禁刑并不断扩大非监禁刑适用的社会观念”。[①]更新观念也是推动社区矫正继续向前发展的重要因素。作为实施社区矫正具体工作的司法行政部门、新闻媒体及理论工作者等有义务积极广泛地宣传社区矫正工作，引导民众正确认识社区矫正，了解非监禁刑对于克服监禁刑的弊端、实现罪犯再社会化对于构建和谐社会的重要意义，鼓励人们积极参与到社区矫正的志愿服务中，为社区矫正深入开展创造良好的社会环境。
总之，社区矫正作为一项新的刑罚制度，对于贯彻落实我国宽严相济的刑事政策，降低刑罚执行成本，提高刑罚执行效率，完善我国的刑罚执行制度具有重要意义。从上海社区矫正的现行开展情况来看，执法主体与工作主体的分离格局严重影响了矫正效果的发挥，是制约社区矫正工作进一步发展的根本问题，必须从立法上予以解决。当然，一项新的刑罚制度从发展到成熟，以致臻于完善不是一朝一夕能够完成的，社区矫正的进一步发展需要立法部门积极推动，在社会各界多方参与的基础上，逐渐走上规范化、法制化的轨道。
[①] 荣容、肖君拥主编：《社区矫正的理论与制度》，中国民主法制出版社，2007年版，第154页。
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