预期寿命延长背景下我国养老保险制度改革探究.pdf
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1、CONTEMPORARY ECONOMICS VoI.40 No.8.2023 当代经济 第40卷2023年第8期一、研究综述(一)国外相关研究综述21 世纪以来,为应对人口老龄化问题,欧洲国家公共养老金制度改革开始根据预期寿命的变化自动调整关键养老金参数,如将人均预期寿命与养老金领取年龄挂钩。根据 OECD 国家最新数据显示,在 OECD 国家近年的公共养老金制度改革中,德国、意大利等八个国家养老金已与在职职工工资、人口结构变动和养老金基金平衡挂钩,芬兰、日本和西班牙养老金制度中引入可持续性因素,将养老金与人均预期寿命挂钩,以确保财政的可持续性。2004 年,日本的公共养老金制度改革将宏观经
2、济指数引入养老金调整机制中,即养老金调整除根据工资和物价浮动调整外,还要综合考虑参保人数和预期寿命的变化,以下调养老金和养老金替代率。为了避免国民对于养老金下降的担忧,养老金调整机制中规定当养老金替代率下调至 50%时,停止宏观经济指数的调整。2005 年,德国将养老金调整机制引入“可持续性因素”,即养老金调整时综合考虑参保人数相对于领取养老金者人数的变化。2018 年的可持续性因素为正,养老金增加了 0.3%。预计 2020 年到 2032 年,这一数字将转为负值,平均每年减少 0.5%的养老金。但是原则上养老金不能因调整而在名义上减少,在这种情况下,只有当养老金待遇调整的其他因素(如工资增
3、长)为正时,才适用可持续性因素的向下调整,将未执行的消极调整延续到以后的年份。瑞典的 NDC 养老金计划中引入自动平衡机制,将养老金计划中的平衡比率与预期寿命自动关联,个人账户养老金的待遇发放水平等于记账额除以根据预期寿命确定的年金除数因子,预期寿命延长,待遇水平会自动降低。葡萄牙从 2010 年开始,劳动者在 65 岁退休时将根据预期寿命的变化重新计算调减系数。芬兰自 2010 年起,职工退休时领取的养老金要根据预期寿命的变化而调整,通过制定预期寿命系数,将养老金按 20052009年 62 岁的平均预期寿命与退休前 5 年 62 岁的平均预期寿命之比计算,从而降低退休人员养老金,减少养老金
4、支出。根据最新数据计算的 2019 年预期寿命系数为 0.957,预计 2064 年(2019 年进入劳预期寿命延长背景下我国养老保险制度改革探究孙洁张鑫【摘 要】以改善赡养比为核心,来解决人口老龄化背景下养老保险制度长期可持续问题,需要综合考虑我国劳动力供需状况、受教育水平、人均预期寿命、基金收支等因素,按照预先公告、小步慢走的办法,适时制定实施渐进式延迟退休年龄方案,分步提高按月领取基本养老金最低缴费年限,建立个人账户养老金计发月数的动态调整机制,逐步改善制度赡养比。【关键词】生命表;养老保险;最低缴费年限;个人账户待遇计发【中图分类号】F842.6【文献标识码】A【文章编号】1007-9
5、378(2023)08-0003-13【基金项目】北京社科基金重点项目,首都失能、半失能老人居家养老的社会支持研究,编号:19GLA008;教育部人文社科基金一般项目,我国人口老龄化与多层次养老保障体系研究,编号:21YJA810008。【作者简介】孙洁,对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员,对外经济贸易大学保险学院教授,经济学博士,研究方向:保险与社会保障政策研究;张鑫(通讯作者),包头师范学院经济与管理学院讲师,金融学博士,研究方向:养老金精算。3 当代经济 第40卷2023年第8期CONTEMPORARY ECONOMICS VoI.40 No.8.2023动力市场的年轻人未来退休的
6、那一年)的预期寿命系数为 0.867(OECD,2019)。(二)国内相关研究综述中国社会科学院发布的 中国养老金精算报告 20192050 指出,我国城镇企业职工基本养老保险面临着持续增长的支付压力:仅从制度赡养率上看(不考虑人均待遇的提高),2019 年由接近 2个缴费者来赡养 1 个离退休者,而到 2050 年则几乎 1 个缴费者需要赡养 1 个离退休者(郑秉文,2019)。预期寿命的延长是养老保险基金支付压力不断增加的主要因素。据测算,人口平均预期寿命的增加导致我国养老金支出水平增加了 0.94 个百分点,对养老金支出水平增加的贡献度高达76%(周娅娜和林义,2018)。随着医疗技术的
7、发展,人口预期寿命将进一步增长,在长寿时代如何维持养老保险基金收支平衡是我国政府面临的巨大难题。从维持养老保险基金收支平衡的角度来看,缓解我国养老保险支付压力的方法无外乎增加基金收入来源、减少基金支出。增加收入来源的方法包括提高缴费率、增加参保人数、提高养老基金投资收益、划转国有资本、增加财政补贴等。但提高养老保险缴费率会对经济增长产生不利影响(彭浩然等,2018),并不可取;而大规模增加参保人数在短期内不可能实现;基金投资收益的增加则存在较大不确定性;划转国有资本和国家财政补贴的方法不可持续。减少基金支出的方法包括降低养老金替代率、提高养老金领取年龄等。然而,降低养老金替代率的方法与我国养老
8、金连年上涨、提升老年人生活质量的目标相违背。因此,面对老龄化问题的挑战,我国应着力于对养老保险制度进行结构性改革,从根本上实现增收减支的目标。结合我国养老保险制度的设计特点,学界主要从提高退休年龄、建立可持续的养老金待遇指数和改革养老金账户各个参数等角度对如何维持养老保险基金收支平衡的方法展开研究。认可度较高的方法包括:延迟退休、提高最低缴费年限、调整养老金计发月数等。1.关于延迟退休的研究综述。延迟退休可以从增收减支两方面使养老金收支平衡以应对人口老龄化的挑战。在养老保险缴费率等其他条件不变的情况下,推迟退休年龄对缓解养老金收支失衡的作用是十分明显的:一方面,推迟退休使得养老保险缴费人数增加
9、,从而养老保险缴费总量增加;另一方面,推迟退休又使得退休人口减少,从而减少了养老金支出水平(康传坤,2012;江红莉和姚洪兴,2016)。我国现行的退休政策主要由 20 世纪 50 年代制定的退休政策、1978 年国务院 104 号文件及其后的一系列文件组成。其中,关于退休年龄的规定主要为:除特殊情况以外,男性无论干部还是工人都是 60 岁退休,女性则分为干部 55 岁退休、工人 50 岁退休(姚远等,2012)。彼时由于特殊历史原因人均预期寿命不足 45 岁,如今已超过 76 岁,未来将进一步提高,继续固守当初的法定退休年龄显然是不合时宜的(景鹏和郑伟,2020)。从国际比较来看,中国目前的
10、人均预期寿命和美国、德国等西方发达经济体相比大约落后 45 岁,但退休年龄尤其是女性退休年龄,却落后 710 岁(王天宇等,2016)。在 OECD 国家,不同时期出生人口的正常退休年龄都有所提高(OECE,2019)。适当提高退休年龄,是有效利用人力资源、增强养老保险制度财务持续性和促进代际公平的客观要求(张川川,2017)。因此,逐步提高我国长达半个世纪没有调整的退休年龄是有必要且合理的。田月红和赵湘莲(2016)推测,我国基础养老金年度缴费收入将在 2020 年开始不足以满足当年的养老金支出需求,出现年度缺口;到 2025 年,养老金累计结余消耗殆尽并出现累计赤字。甚至,如果不考虑财政补
11、助,即在“小口径”情况下,当期结余在 2019 年就已经是负值,而且下降得更快,到 2050 年为-16.73 万亿元(郑秉文,2019)。这一测算结果也得到了数据的验证,2020 年,在疫情冲击下,我国养老基金首次出现了入不敷出的情况,我国养老保险政策已经到了必须改革的历史拐点。延迟退休是改善养老基金收支平衡的有效方法。据测算,如果将法定退休年龄推迟 5 年,将使基础养老金年度财务收支出现缺口的可能时间推迟 17 年左右,2085 年的累计缺口将降低 55%左右(田月红和赵湘莲,2016)。因此,延迟退休政策须尽快实施。2.关于提高养老保险缴费年限的研究综述。国务院关于完善企业职工基本养老保
12、险制度的决定(国发 2005 38 号)规定,最低缴费年限为 15 年,职工基本养老保险的参保者累计缴费满 15 年,可以按月领取基础养老金及个人账户养老金;累计缴费没有满 15 年者,则一次性退还个人账户资金,不能享受按月领取基本养老金的待遇。与持续增长的退休后平均余命相比,15 年的缴费年限4CONTEMPORARY ECONOMICS VoI.40 No.8.2023 当代经济 第40卷2023年第8期显然太低,并且难以体现通过在职期间劳动收入积累来实现退休后养老待遇的均衡(席恒,2017)。面对日益增长的养老金支付压力,学术界较早开始了对最低缴费年限与养老基金平衡关系的研究,广泛认为目
13、前15年的缴费年限太低,提高最低缴费年限能够改善制度赡养率,促进基金平衡(尹文耀和叶宁,2009;李珍和王海东,2013;仙密花和薛惠元,2015)。从基金收支平衡角度来看,延长最低缴费年限可以强制延长缴费期以获得基金收入(王晓军和赵明,2015),还能提高养老金支付门槛以缓解养老金支付压力(周成刚,2015;于文广等,2017)。保险精算结果也表明,缴费年限直接影响着养老保险基金的缴费积累与参保者的待遇水平,“早缴费”“长缴费”将是减少养老基金支付风险的重要举措(李红艳和唐莉霞,2019)。据测算,现行制度下,要维持基金横向平衡,参保人员平均缴费年限不得低于 20 年(杨一心和何文炯,201
14、6)。3.关于调整基本养老保险个人账户计发月数的研究综述。我国城镇企业职工养老保险个人账户的制度安排是在党的十四届三中全会确定的,随后一系列的政策文件确定了个人账户的支付方式。2005 年 国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定(国发 2005 38 号)对个人账户给付期做了调整,规定“个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数”,而“计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定”。在政策实施中,形成了职工 60 岁退休时养老保险个人账户给付期为 139 个月的规定。个人账户计发月数是影响养老金给付水平和个人账户生命周期精算平衡的重要参数,其设计原则就是
15、实现个人账户缴费与给付的生命周期精算平衡。职工基本养老保险是按照 60 岁退休时给付 139 个月的个人账户养老金的给付办法,该个人账户计发月数是根据制度设计时期的人口预期寿命确定的,并没有与养老金调整指数和预期寿命变化相联动。随着预期寿命延长和养老金调整指数提高,个人账户计发月数与之联动后必然会提高,进而导致个人账户初始养老金替代率下降,降低退休人口退休初期的养老金水平,导致个人账户养老金精算失衡。个人账户计发月数必须进行调整的原因和方向包括:第一,个人账户的计发月数应考虑长寿风险和养老金指数化增长因素(王晓军,2013),预期寿命的延长导致退休后平均余命远远高于 139 个月,该计发月数已
16、经不适应当前的人口结构。我国法定养老保险个人账户给付期设计与预期寿命变化不协调,导致个人账户超支月数越来越大(杨斌,2012)。据测算,20092033 年间我国城镇居民个人账户均存在超支,男性居民个人账户超支月数 2009 年为 92.48 个月,2033 年将达 104.12 个月,女性居民个人账户超支月数 2009 年为 135.56 个月,2033 年将达 153.56 个月(杨斌和丁建定,2012)。因此,为实现精算公平与精算平衡,个人账户记账利率和计发月数应同步改革,可以根据人口生命表进行调整(米海杰等,2019)。第二,统一的个人账户给付期忽视了城乡预期寿命、不同地区预期寿命和不
17、同性别预期寿命的差异,造成不同地区和群体间个人账户超支月数不相同,并可能引起财政补贴的不合理。对计发月数的改革应遵循养老保险个人账户给付期与预期寿命相结合的原则,延长个人账户给付期并采取差异的养老保险个人账户给付期可作为养老保险个人账户给付期的改革策略(杨斌和丁建定,2012)。在长寿风险背景下对我国养老保险政策进行改革是实现我国社会养老基金可持续性的必然要求。然而,以往由于缺乏社保生命表数据,大多数文献局限于数值模拟或者方向性的研究,无法为养老保险政策改革提供准确的指导。中国社会保险经验生命表(2020)的编制弥补了这一研究的空白,我们基于该生命表对现行养老保险政策相关参数调整进行测算,并根
18、据测算结果为我国养老保险制度改革提供政策建议。二、我国人口老龄化现状及其对养老保险制度的影响(一)我国人口老龄化现状进入 21 世纪以来,我国人口结构也在悄然发生着变化。2000 年,我国进入人口老龄化社会,65岁以上人口占总人口比重为 7%。随后,我国进入经济高速发展阶段,随着国民生活水平的提高和医疗技术水平的进步,人均预期寿命从 2000 年的 71.4 岁提高到 2019 年的 77.3 岁。根据第七次人口普查数据显示,2020 年,我国 65 岁以上人口占总人口比重达到 13.5%。人口老龄化的同时,人们的生育观念也发生了转变,人口生育率持续下降。根据第七次人口普查数据,2020 年我
19、国总和生育率5 当代经济 第40卷2023年第8期CONTEMPORARY ECONOMICS VoI.40 No.8.2023已跌至 1.30。总和生育率的下降使得少年儿童人口持续减少,014 岁人口占总人口比重已经从2000 年的 22.9%下降至 2020 年的 17.95%。少子老龄化使得老年赡养比从 2000 年的 9.9%上升到2020 年的 19.8%。根据联合国 World Population Prospects 2019 对中国人口的预测,20202100年,我国老年人口将进一步增加,到 2050 年老年人口将达到 3.66 亿人,比 2020 年翻一番。而劳动力人口和青少
20、年人口将显著减少,到 2050 年,2064 岁劳动力人口 7.7 亿人,比 2020 年减少 1.6 亿人,019 岁青少年人口 2.67 亿人,比 2020 年减少 7000 万人(见图 1)。劳动力人口的下降和老年人口的增加,使得老年赡养比预期将从 2020 年的 18.5%上升到 2050 年的 47.5%。2050 年以后,我国人口总量呈现明显下降趋势,但老年赡养比仍然上升,到 2100 年老年赡养比将攀升至 64.3%。人口结构的转变将直接影响养老保险参保人数和退休职工人数,进而影响城镇职工基本养老保险基金收支情况。图 119502100 年按年龄区分的人口结构变化图(注:数据来源
21、:根据联合国 World Population Prospects(2019)数据绘制。)(二)人口老龄化对我国养老保险制度的影响人口结构的变化将直接影响基本养老保险制度内的赡养比,进而对养老保险基金财务可持续性带来挑战。一方面,人口预期寿命的提高使得退休职工人数迅速上升,城镇职工基本养老保险离退休人员从 2001 年的 3381 万人增长到 2020 年的 1.28 亿人;另一方面,随着城镇职工基本养老保险逐渐走向成熟,参保职工人数将趋于平稳,从2001年的1.08亿人增长到2020年的3.28亿人(见图2)。在大部分年份,退休人口增长率均高于参保人数增长率,这也使得养老保险制度内的赡养比(
22、参保职工人数/领取人数)不断下降,从 2001 年的 3.21 下降至 2020 年的 2.571。我国基本养老保险在财务模式上采取的是现收现付制,即退休老人领取的养老金来源于同时期工作者的缴费。在现收现付制下,维持基金收支平衡的条件为:参保人数*人均缴费=领取人数*人均养老金,在不提高人均缴费、不降低人均养老金的情况下,制度内赡养比的下降将直接导致基本养老保险基金收入增速放缓、支出增速加快,财务可持续性面临挑战。根据 人力资源和社会保障部统计公报 显示,在包含财政补贴的情况下,基金收入从 2001 年的 2489 亿元增长到 2019 年的52919 亿元,2020 年受新冠疫情的影响临时性
23、减免部分企业社保费,基金收入下降至 44376 亿元;基金支出持续上升,从 2001 年的 2321 亿元增长到 2020 年的 51301 亿元(见图 3);2014 年以来,基金支出增长率在绝大多数年份均高于基金收入增长率;累计结存从 2001 年的 1054 亿元增长到 2020 年的48317 亿元,且增长率呈下滑趋势(见图 4)。在不考虑财政补贴的情况下,2014 年城镇职工基本养老保险征缴收入就已低于基金支出,财政补贴持续上升。2014 年到 2017 年,各级财政补贴从 3548亿元增长到 8004 亿元。2021 年,在中央调剂的基础上,财政补贴仍高达 5653.02 亿元。由
24、于我国养6CONTEMPORARY ECONOMICS VoI.40 No.8.2023 当代经济 第40卷2023年第8期老保险基金尚处于省级统筹,地区之间人口结构以及经济发展不平衡,使得养老保险基金财政状况存在较大差异,部分地区已出现累计结余耗尽的局面。在包含财政补贴的情况下,黑龙江省在 2013年养老保险基金收入已无法弥补养老基金支出,且赤字规模逐渐增大。到 2015 年,辽宁省和吉林省养老保险基金当期基金收入也无法弥补基金支出。2016 年,黑龙江省养老保险基金累计结余完全耗尽,且赤字高达196亿元,2018年进一步扩大到557亿元,养老保险基金财务运行情况持续恶化。图 2200120
25、20 年基本养老保险参保和退休情况图 320012020 年基本养老保险基金收支情况(单位:亿元)图 420022020 年基本养老保险基金收支增长率近年来,中央不断出台相关政策以缓解养老保险基金支出压力,如划转部分国有资本充实社保7 当代经济 第40卷2023年第8期CONTEMPORARY ECONOMICS VoI.40 No.8.2023基金,建立中央调剂制度以缓解地区间养老保险基金收支的不平衡,进行征收体制改革提升征缴率。下一步,将在省级统筹基础上,实现基本养老保险全国统筹。然而,划转国有资本和国家财政补贴的方法不可持续,短期内大规模增加参保人数也不可能实现。面对即将到来的人口老龄化
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