中小银行风险及其审计研究_湖北省审计学会课题组_.pdf

审计月刊/2023/4/总第420期理论研讨防范金融风险对于国家的发展和稳定起着至关重要的作用。中小银行作为金融体系的重要组成部分，在支持地方经济发展方面发挥了重要作用。近年来，由于新冠疫情的冲击，国内经济下行压力增大，各中小商业银行采取业务转型发展、提高资产负债规模、创新业务产品等应对措施，取得了一定的成效。但是，随着业务转型和风险暴露，中小银行风险由快速积累转向高位缓释，包商银行、恒丰银行、锦州银行等中小银行高风险事件频发。强化国家金融审计监督，揭示中小银行面临的风险问题并提出针对性建议，对于发挥审计监督作用、防范和化解金融风险、推动各项政策落实落地、助力金融服务经济高质量发展具有重要意义。一、中小银行风险概述（一）中小银行主要风险金融风险贯穿于商业银行的日常经营和各类业务。村镇银行、农商行、城商行等中小银行风险主要划分为信用风险、流动性风险、经营风险、市场风险和其他风险。信用风险即交易对象无力履约的风险，中小银行信用风险是贷款人主观拖欠贷款，或由于自然因素等客观原因缺乏经济实力导致贷款无力偿还，致使银行遭受损失的可能性。流动性风险指商业银行无力为负债的减少或资产的增加提供融资的风险，当中小银行流动性不足时，虽然有清偿能力，但无法通过增加负债或以合理的成本变现资产及时获得充足的资金，用于支付到期债务和满足资产增长的资金需求。经营风险即受银行自身业务流程不规范、大数据监控手段有限、员工素质能力低下、信贷客户综合质量不高等因素制约，带来的银行在贷款“三查”、同业投资、贷款发放与核销、授信管理等方面存在的风险。市场风险包括利率风险、汇率风险、股票价格风险和商品价格风险，主要指汇率、利率、股票、商品等市场价格的不利变动，导致中小银行发生损失的风险。其他风险包括政策落实风险、治理管理风险、信息科技风险等。（二）中小银行风险的成因及表现当前中小银行各类风险日益凸显，既受外部因素的影响，也受到银行内部因素影响。一是经济下行压力加大。作为中小银行的主体客户，中小企业经营受到冲击，营业收入减少，导致中小银行贷款逾期率上升，收益水平降低。二是政府监管和政策干预。地方政府倾向于为本土经济支柱企业提供资金支持，中小银行信贷投放自主决策权受到干扰，有的甚至要求银行向不具备资质的企业发放贷款，直接造成信贷风险隐患。三是发展策略不科学。部分中小银行存在过度追求规模扩张而忽略自身能力建设的行为，风险防范机制与业务规模不匹配，导致风险累积升级造成损失。四是治理机制不完善。由于银行控股股东干预较多，存在董事会职能弱化、监事会缺乏独立性和专业性的现象，监督机制未能发挥应有的作用，不能有效控制和防范风险。中小银行风险主要表现在三个方面。一是不良贷款余额攀升。截至2021年底，我国城市商业银行不良贷款余额为4403亿元，比上年增加了743亿元；农村商业银行不良贷款余额为7655亿元，比上年增加了528中小银行风险及其审计研究湖北省审计学会课题组摘要/强化国家金融审计监督，揭示中小银行面临的风险问题并提出针对性建议，对于发挥审计监督作用、防范和化解金融风险、推动各项政策落实落地、助力金融服务经济高质量发展具有重要意义。本课题归纳总结了中小银行的主要风险、风险成因及表现，选取B省审计机关中小银行审计案例，深入分析B省中小银行审计基本情况、审计发现中小银行存在的主要风险问题以及防范化解风险的审计建议，并在此基础上提出完善审计防范和化解中小银行风险的实现机制。关键词/中小银行风险防范审计研究实现机制4DOI:10.15882/ki.sjyk.2023.04.026 审计月刊/2023/4/总第420期理论研讨亿元。二是流动性风险隐患不断增加。同业业务是中小银行普遍用来调整资产负债结构、增加经营收益的重要工具，但在市场信用分层以及持续的监管高压下，同业融资难度明显加大，资金难以为继。三是公司治理和内部控制风险越发突出。中小银行存在大股东操纵、关联交易、利益输送、内控约束薄弱、应急处置机制未建立等诸多公司治理乱象，内部控制风险持续暴露，不利于银行健康可持续发展。二、中小银行审计案例分析以B省审计机关为例（一）B省中小银行审计基本情况按照审计监督职权划分，B省审计厅主要负责城商行、农商行、信用社等地方商业银行的审计，均属于中小银行范畴。2021年，B省审计厅组织对15家地方商业银行开展了审计，重点关注地方商业银行信贷政策落实、资产质量风险防控、业务合规和内控管理等内容，以促进地方商业银行加强管理、防范风险、提高经济效益和竞争能力。审计情况表明，在省市各级政府支持下，地方商业银行积极克服新冠疫情影响，创新信贷产品，优化金融服务模式，加大信贷资金投放，2020年，15家地方商业银行存贷款较上年分别增长443亿元、447亿元，较好支持了县域经济发展；认真落实疫情期间延期还本付息和减费让利政策，近三年支农支小贷款平均利率下降近2个百分点，有效降低了“三农”和小微企业融资成本，发挥了支农支小主力军作用。审计发现，部分地方商业银行经营风险不断积累，资产质量堪忧，服务实体经济和本地仍显不足，应予以关注。（二）审计发现中小银行存在的主要风险问题1.信用风险和流动性风险方面的问题（1）人为掩盖不良贷款，资产质量不真实。剔除中小企业受疫情影响的延期还本付息因素，截至2020年底，15 家地方商业银行采取借新还旧、人为将不良贷款调为正常贷款等方式，少反映不良贷款共 133.79 亿元，实际平均不良率为7.26%，较账面高出 3.99%。共有 10 家突破 5%的“监管红线”，其中3家甚至超过10%，远超监管规定，影响银行资金的流动性，运营能力存在较大风险。（2）违规核销不良贷款掩盖风险。一是12家地方商业银行未充分追偿足值抵押物，违规核销不良贷款。二是12家地方商业银行违规核销有稳定还款来源的187名公职人员和4名银行内部员工的不良贷款。三是不良贷款核销责任追究不到位，违规成本过低助长了操作风险和经营风险。6家地方商业银行未严格落实核销不良贷款责任追究制度，对相关责任人未进行责任追究或责任追究不彻底。（3）统一授信管理不规范。13家地方商业银行未遵循风险分散原则，对部分集团客户及关联企业未落实统一授信管理，部分贷款面临损失风险。2.经营风险方面的问题（1）贷款“三查”执行不严形成损失风险。15家地方商业银行向涉诉或有失信记录不符合准入条件或提供虚假材料的企业，以及权属不清、担保不足值的企业违规发放贷款，贷款本息面临损失风险。一是贷前调查不深入，如W行忽视某公司法人已被法院列为失信被执行人的情况发放贷款，已形成不良。二是贷时审查流于形式，如H行在抵押品悬空的情况下向6家企业发放贷款，贷款本金面临损失风险。三是贷后监管不严，如W行向某公司发放的项目贷款，被该公司直接用于归还其他金融机构贷款，形成不良。（2）同业投资调查不深入、跟踪检查不到位。8家地方商业银行投资不审慎，形成损失。其中4家在包商银行风险已显现的情况下，仍购买该行同业存单，形成最终损失；1家未进行投前调查并违规通过资产管理有限公司等通道投资某信托，所投资产逾期2年，面临本金全部损失风险。（3）向关系人发放贷款条件优于其他借款人。3家地方商业银行向员工发放信用贷款，如S行向股东发放贷款，年利率为4.6%，明显低于同期其他同类借款人6.3%的贷款利率。（4）存在以贷转存、虚假交易揽存等不合规经营问题。10家地方商业银行违规以贷转存，通过在季末最后一天办理贷款、次日归还贷款等方式虚增存款；2家地方商业银行为完成业绩违规虚假交易，其中T行为完成存款任务，违规使用外部商户收款终端进行无真实交易背景的收款。3.资本风险和财务风险方面的问题（1）资本金不实降低了系统防风险能力。5家地方商业银行违规“以贷入股”虚增资本金，或股东以股权质押方式从系统内贷款并超过监管规定比例，降低了系统风险防范能力。如T行2014年向3家企业发放贷款用于企业入股本行，后又向上述法人股东放贷，因企业还涉及大量民间借贷，资金到期无法偿还，面临损失风险。（2）少计提准备金降低了应对风险能力。商业银行应按照财政部和中国人民银行的相关规定计提准备金，用于弥补尚未识别的可能性损失，增强商业银行抵御风险的能力，保障金融体系安全和稳定。截至2020年底，13家地方商业银行少计提各项准备金48.01亿元。如Z行少计提减值准备475.88万元，拨备覆盖率为51.31%，远低于120%的最低监管5 审计月刊/2023/4/总第420期理论研讨标准。4.政策落实风险方面的问题（1）脱实向虚，服务实体经济资金受到挤压。2018 年至 2020 年，15家地方商业银行用于同业投资、理财等金融产品的资金逐年增加，余额分别 为 923.26 亿 元、1013.19 亿 元、1125.18亿元，年均增幅超10%，挤压了对实体经济的资金投放量，也未发挥金融作为实体经济“血脉”的作用，从宏观层面助推了经济的泡沫化风险。（2）支农支小信贷资金投放增长乏力。政策规定，农商行投向“三农”和小微企业的贷款占比应逐年上升，直至超过80%。依据财政部和工信部关于涉农及小微企业的划型标准，从总体规模上看，2018年至2020年，15家农商行支农支小信贷投放占贷款总量分别为 59.70%、57.55%、60.70%，离80%的标准仍有较大差距。从个体上看，截至2020年底，尚有14家未达标，其中最低的占比仅39.93%。5.治理风险和管理风险方面的问题（1）公司法人治理结构不健全。一是董事会、监事会作用发挥不够，部分董事、监事履职工作日少于公司章程的规定。二是未落实经济责任审计制度，2家地方商业银行作为一级法人未制定经济责任审计制度，经济责任审计流于形式，未充分揭示问题等，缺乏对行长等关键岗位领导干部的监督、问责和考核机制。三是股东管理不合规，4家银行股东无故缺席股东大会或审议有关关联交易事项时关联股东未回避。四是银行关联交易控制委员会未发生作用，如2020年X行共发放68笔股东贷款，风险控制与关联交易控制委员会未进行关联交易审查。五是“三重一大”政策执行不严，如S行在没有党委会、社务会决议文件的情况下向房地产企业出借资金，后因借款人资金链断裂难以收回借款，S行利用虚增存放同业资金冲销该笔借款。（2）内控机制不完善。一是不相容岗位分离制度未建立或未执行。7家地方商业银行未严格落实员工岗位不相容规定，31名员工在本行获取贷款后，本人同时又作为该贷款的管户人。二是员工行为管理不到位。5家银行员工与客户存在非正常资金往来，2家银行部分员工违规利用信用卡套现，11家银行存在员工利用职务便利收取好处费或虚报套取资金、违规办理贷款等问题。三是信贷档案管理混乱。10家银行涉及23.92亿元的信贷档案存在未统一归集整理成档、缺少目录索引、散存散放，甚至遗失或被提前销毁等问题，不利于发生风险时追溯查找原因并进行相应追责。（3）资产采购和管理不合规。一是7家地方商业银行网点装修化整为零、设备及服务采购未履行招标程序。二是10家银行大量抵债资产长期未过户、未入账。三是8家银行抵债资产未按规定在两年内处置。四是10家银行购置和自建的128105平方米办公用房闲置浪费。五是2家银行员工宿舍未批先建，购置营业用房未及时办理产权证。（三）防范化解中小银行风险的审计建议1.进一步强化金融服务实体经济，促进中小银行切实回归本源。一是要引导中小银行坚守区域定位，找准自身角色，走差异化、精品化、特色化道路，创新丰富业务产品，积极发展普惠金融，不断提升服务质量和水平。二是要优化中小银行融资结构，完善中小银行融资体系，既要提高直接融资比重，增强资本市场服务实体经济功能，又要改善间接融资结构，推动中小银行转型升级。三是要创新渠道和方式补充中小银行资本，通过转股型资本债券、发行中小银行专项债、推进优质中小银行上市筹资等多渠道注入银行资本金，鼓励财政等部门建立风险补偿机制，增强中小银行服务实体经济和抵御风险的能力。2.进一步提升中小银行治理水平，审慎经营扎牢风险防控篱笆。一是要完善现代金融企业制度，健全中小银行法人治理结构，多途径多方法强化激励约束，建立并发挥全面风险管理体系和管理信息系统的作用，强化金融机构审慎经营义务。二是要强化中小银行防范风险主体责任，建立风险源头管控机制，优化风险管理体系，压实金融机构及其主要股东、实际控制人的主体责任，高度关注股东、董事会、监事会和高管层的履职行为和重点岗位员工的操作行为，督促其恪守职责边界和底线。三是要强化风险内控机制建设，规范业务操作流程，加强贷前风险预判、贷中风险评估，严把客户准入关，持续做好贷后跟踪监测，及时发现并控制风险，加大对违规放贷行为的追责问责力度，坚决遏制风险积累。四是要营造合规经营文化，从企业文化角度进行宣传教育引导，形成“人人懂合规、人人讲合规”的文化氛围。3.进一步完善中小银行监管体系，及时有效识别化解各类风险。一是要加强宏观审慎管理制度建设，强化金融监管的专业性、统一性、穿透性，加大中小银行重点领域的全覆盖监督检查力度，严密防范、早期纠正并及时处置风险。二是健全金融监管工作的体制机制，金融监管部门要努力培育恪尽职守、敢于监管、精于监管、严格问责的监管精神，完善研究金融发展战略、分析金融形势、研讨金融方针政策的工作机制，提高金融决策科学化水平。三是要强化地方政府风险处置属地责任，及时主动化解区域金融风险，构建中小银行、行业主管、司法纪检和公众新闻等共6 审计月刊/2023/4/总第420期理论研讨同参与风险化解的联合处置机制，为风险处置提供全方位的政策、资金、法律和舆论支持，对失信企业、单位和个人加大失信惩戒力度，创造支持中小银行发展的良好信用环境。4.进一步加大金融生态建设力度，打造中小银行健康金融生态圈。一是加强银政合作，和工商、税务、社保、医保、公积金、公安等政府管理部门深化合作关系，建立完善相关信息数据库，共同组建地方普惠金融生态圈信息平台，更精准开展客户准入筛选、风险评估和应对及相关产品创新活动。二是开展银企合作，对接优质金融科技公司，把金融服务融入到各种消费、社交、供应链等服务场景中，提高获客质量和效果。三是推动同业合作，鼓励中小银行与大型银行之间、中小银行之间的合作，实现资源共享、优势互补、风险共防。三、完善审计防范和化解中小银行风险的实现机制（一）发挥金融审计预防性和建设性作用一方面，分析研判，预防风险。审计机关通过分析研究区域内中小银行在信贷资源投向、盈利模式、创新业务开展等方面存在的突出问题，促进其优化信贷结构；通过大数据技术开展分析研究，发挥动态风险跟踪和监测功能，提高审计机关对风险识别的前瞻性、精准度和有效性，防范区域内金融市场当前可能引发的系统性风险；通过揭示地方融资平台公司贷款存在的违规担保、虚假担保等问题，促进中小银行从规避贷款风险的角度依法合规开展业务，加强管理、完善内控、提高效益。另一方面，强化问责，规范行为。审计机关通过建立制度化、程序化和法制化的问责机制推进中小银行增强对审计反映问题的整改执行效果，维护区域内金融市场安全。加强对违法违规问题相关责任人的处理处罚，将行政处罚和司法手段相结合，形成对金融从业人员违法违规行为的威慑力，并通过建立问责结果的有效反馈机制，促进中小银行进一步完善管理和制度，督促金融从业人员遵纪守法，并将揭露重大违法问题和大要案线索作为审计的重要内容。（二）加大大数据技术应用一是构建省级区域性中小银行监管云平台。以省政府为主导，人行分支机构、银保监局参与，构建省级区域性中小银行监管云平台，建立省级金融基础数据库，通过统一构建的预警模型，实现中小银行风险动态跟踪和风险识别监测预警。同时，金融监管部门依托省级区域性中小银行监管云平台可以快速准确地掌握中小银行的风险信息，及时制定风险处置决策。二是基于省级中小银行监管云平台实现定期自动审计，强化审计监督。省、市级审计机关通过省级中小银行监管云平台的接口实现与审计对象中小银行的数据共享。金融审计数据量大、任务重，省、市级审计机关可在省级中小银行监管云平台上根据每个银行不同的业务特点建立审计分析模型，根据需要定期进行自动审计，促使中小银行对发现的风险问题及时整改。在监管指标、普惠金融政策执行和利率自律机制等审计分析模型的建立上要充分考虑中小银行的特点。三是创新应用大数据、云计算、人工智能等手段简化操作，提高互联网服务能力。中小银行达不到国有银行和大型商业银行的覆盖能力，通过创新应用大数据、云计算、人工智能，可自动识别信用风险，实现客户小额授信审批、风险自动预警处理、支持第三方电子商务平台等功能，提高中小银行金融服务的效率。（三）优化中小银行审计组织方式一是现场与非现场结合，提升审计效率。省级审计机关（含厅局、特派办）通过非现场方式实现中小银行总部、分行、分公司业务和数据的全覆盖，采取“总体分析、发现线索、分散核查、系统研究”的组织管理模式开展审计，提升审计效率。审计人员主要集中在中小银行的总部，在对数据进行综合分析、发现问题线索后，再组成核查小组赴分行和分公司进行针对性的延伸落实，提高审计的精准度。将核查落实结果反馈总部审计组进行综合分析研判，提出有针对性的审计建议。二是审计机关“横纵”联动，推动7 审计月刊/2023/4/总第420期审计全覆盖。省级审计机关通过协同联动的方式实现对中小银行分支机构的审计全覆盖。一方面建立省级审计机关的横向协同联动。各省级审计机关组织对本区域内中小银行的审计工作，授权跨区域省级审计机关以及地方审计机关对中小银行分支机构的审计。另一方面建立本区域审计机关的纵向联动机制，并建立中小银行审计的信息沟通机制，加强对地方审计机关的业务指导，增强地方审计机关对地方中小银行分支机构直接审计的频次和力度。地方审计机关在摸清中小银行底数的基础上，围绕国家宏观政策落实情况和上一级审计机关的计划安排工作，各级审计机关按照总体部署各司其职，协同配合，实现中小银行审计全覆盖。三是建立协同机制，形成监督合力。省级审计机关与区域内行业主管部门建立协同机制，将审计监督职能叠加到金融监管部门等具有管理权和处罚权的部门，促进对区域内中小银行金融风险的有效处理。审计机关对中小银行不具有指挥、协调、控制等方面的管理权，不参与政策制定、资金拨付、项目审批等过程，更多的是行使建议权，建立协同机制不断促进审计整改落实。审计机关与公、检、法、税务、海关等监管部门开展联合调查，实现对区域内中小银行和金融市场的全面监管和风险防范，更好发挥监管职能，形成监督合力。（四）完善中小银行审计公告制度一是完善中小银行审计结果公告形式和内容。中小银行金融审计公告内容应包括基本情况、发现的主要问题、审计建议三个部分，要求内容详实完整。审计机关要增强审计结果公告的规范性，对于同一审计事项，应采取规范、完整、一致的公告流程，加强审计公告的代表性、合规性，保证公众可以看到客观公正的审计结果。二是完善审计问责和整改公告制度。要做好审计整改“后半篇文章”，发挥审计监督长效机制作用，需贯彻落实到中小银行审计公告之中。首先，建立审计整改和问责的联动机制，综合考量审计机关、中小银行、社会公众、媒体、政府部门等各方意见，强化审计问责和整改的效果。其次，增加中小银行审计整改情况的相关报告，通过跟踪整改和多层面监督，使中小银行重视审计指出问题的整改情况，通过审计整改查错纠弊、铲除贪腐、改善业绩、规避风险，实现“审计一点、规范一片”。最后，建立社会公众与审计机关之间的反馈机制，让社会公众更有效地了解审计整改情况，对于舆论关切较多的问题，及时予以回应和解答，发挥审计公告制度的真正作用。三是探索发布中小银行风险审计报告。随着“金审三期”工程的全面推广和大数据金融审计方法的应用，金融审计能够有效利用银行、证券、保险等领域和行业的数据，可结合宏观数据和微观案例，揭示中小银行存在的潜在风险隐患，以审计的视角分析研判相关风险，实现“微观审计主体审计公告+宏观分析报告”的结合，强化国家审计在防范金融风险中的作用，更好地履行审计监督职责。（五）提升金融审计人员专业水平一是建立人才培养机制，提升能力。建立定期金融培训机制，制定金融审计人才培养计划，完善人才培训和管理的一系列规章制度，将金融审计培训纳入年度考核，规定每年培训人员比例，加强审计人员金融理论的学习和研究，优化审计干部队伍知识结构，通过每年开展各类金融培训班等方式提升整体金融审计水平。二是加强实战业务培训，以审代训。合理配置人力资源，在审计项目中通过以老带新的方式提高年轻金融审计人员的业务能力和水平，促进经验的积累。通过建立审计业务交流机制，在不同审计组和审计人员之间、特派办与地方审计机关之间搭建沟通交流的平台，通过审计案例讲解等方式分享金融审计经验和方法。三是完善外部专家引进制度，拓展思路。审计机关应建立引进外部金融领域专家进行咨询的制度，一方面利用专家视野拓展金融审计思路，丰富金融审计内容，了解金融市场动向，加强对金融市场的监测、分析和预警。另一方面可以就审计中发现的问题、存在的争议、风险评估方法以及对问题产生的影响及后果的推测等内容征求专家意见，提升审计结论的权威性、实用性和可操作性。参考文献：1隋学深,王玉凤,陈彦达.我国中小银行风险监管存在的问题及对策J.审计观察,2022(1).2蔡利,周微.政府审计与银行业系统性风险监控研究J.审计研究,2016(2).3王涵.大数据时代金融审计的发展趋势分析J.审计月刊,2016(3).4董维明,冯根福.国家审计在防范区域金融风险中的作用研究J.审计研究,2015(6).5审计署金融审计司课题组.信息化条件下金融审计组织管理模式研究J.审计研究,2013(6).课题组负责人：陈明课题组成员：叶长卫李凌云刘康王运雪陈璇黄丽莎张妍何李宁胡冉纤执笔人：王运雪陈璇黄丽莎张妍何李宁胡冉纤（本文系中国审计学会2022年度合作课题）理论研讨8