智慧检察视角下侵害未成年人案件强制报告制度的完善.pdf
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1、352023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期中图分类号:D925.2 文献标识码:A 文章编号:16729285(2023)02003508智慧检察视角下侵害未成年人案件强制报告制度的完善李章颖1王颖2【摘 要】近年来,侵害未成年人案件占比不断攀升,而囿于案发地点隐蔽、未成年人求助意识弱等原因,此类案件常陷入发现难、报案不及时、延误调查取证难的困境。为有效应对这一问题,我国初步制定了侵害未成年人案件强制报告制度。该制度实践不断细化,但仍然存在报告率低、受理部门规定混乱、未履行报告义务责任不明确不一致等问题。可以辩证地借鉴域外国家或地区的发展经验,从明确报告主体及其义务类型、确定民
2、政部门为受理部门、充分利用大数据优势设置强制报告平台与提示程序、持续做好后续响应救助工作四个方面进行完善。【关键词】强制报告制度 智慧检察 差别响应近年来,侵害未成年人案件呈总体上升的高发态势。根据最高人民检察院(以下简称“最高检”)发布的未成年人检察工作白皮书(2021)数据显示,2017 年至 2021 年全国检察机关提起公诉侵害未成年人犯罪人员 47466 人、50705 人、62948 人、57295 人和 60553 人,分别占当年涉未成年人刑事案件总案件数的 44.34%、46.51%、50.67%、51.04%和 63.22%。2021 年,检察机关对侵害未成年人犯罪提起公诉人数
3、最多的为强奸罪和猥亵儿童罪,占提起公诉人数的 42.4%。上述数据表明,我国检察机关办理侵害未成年人犯罪案件占比不断攀升,目前已过半,且性侵案件占比最重。法院方面,“2016 年至 2020 年,全国各级法院依法审理猥亵儿童、拐卖儿童、组织儿童进行违反治安管理的活动等侵害未成年人的刑事案件 24035 件 24386 人”。3 纵观这些统计数据,未成年人遭犯罪侵害的形势不可谓不严峻。但更值得关注的是,在侵害未成年人犯罪案件数量持续居高不下的同时,一方面,未成年人由于身心发育不成熟、自我保护意识不强,在遭受侵害后不知、不敢向外界寻求帮助的案事件也颇为常见;另一方面,大部分侵害未成年人犯罪案件,尤
4、其是性侵案件都发生在学校、家庭、宾馆等较为隐蔽或封闭的环境内,大多还是熟人作案、长期做案,更加增添了及时发现、调查取证的难度。1李章颖:北京市丰台区人民检察院第一检察部,四级高级检察官。2王颖:北京市丰台区人民检察院第一检察部,检察官助理。3 韩飏:最高法回应刑责年龄调整:依法追究 不姑息纵容,中国青年报2021 年 1 月 21 日,第 2 版。36为了破解这一难题,尽可能及时发现侵害未成年人犯罪案件,侵害未成年人强制报告制度4(以下简称“强制报告制度”)应运而生,该制度确实对严厉打击侵害未成年人犯罪、全面提升未成年人综合保护水平具有重要意义,但从司法实践来看,新制度的运行效果并不理想,主动
5、报告率不足一成。2021 年,全国检察机关对侵害未成年人犯罪批准逮捕 4.6 万人,通过强制报告办理的案件仅 1657 件,仅占侵害未成年人犯罪案件的 3.47%。5不过由于当前强制报告制度处于初步运行阶段,存在立法设计粗疏、规则运行不顺畅等问题无可厚非,如何探明制度缺陷将其细化落实是下一步的重要课题。在当今这个数字化、信息化时代,“大数据”也对检察工作带来了突破性的变化,大数据赋能法律监督,是促进检察机关积极主动融入其他“五大保护”的必然要求。因此,本文拟在揭示强制报告运行困境的基础上,参考借鉴域外国家或地区相对成熟的强制报告制度运行经验,在智慧检察的视角下构建符合我国国情的强制报告大数据监
6、督模型,进一步促进强制报告制度在本土“落地开花”。一、我国强制报告制度的历史沿革及运行困境(一)强制报告制度的历史沿革2006 年修订的未成年人保护法第六条首次出现了侵害未成年人报告的内容6,当时的报告主体规定为所有人,且认为报告是一项权利而非义务,与现行的强制报告制度的性质并不完全一致。“强制报告”这一字眼最早见于 2011 年颁布的中国儿童发展纲要(2011-2020 年),该纲要在儿童与法律保护部分明确提出要建立受暴力伤害儿童问题的强制报告机制。随后 2013 年、2014 年两高两部先后发布的关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见(以下简称性侵意见)和关于依法处理监护人侵害未成年人权益行
7、为若干问题的意见(以下简称监护侵害意见),以及 2015年出台的反家庭暴力法,进一步规定负有监护、教育、医疗等特殊职责的人员发现未成年人遭受犯罪侵害时具有举报责任,此为我国强制报告制度的雏形,但此时强制报告内容过于狭窄,规定过于原则、落实情况也不够理想。司法机关为了有效破解侵害未成年人案件发现难、取证难等困境,自 2018 年起,以浙江省杭州市等地为代表的多地检察机关会同有关部门积极探索制定了强制报告制度,积累了大量实践经验。2020 年 5 月由九部门联合会签了关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见(以下简称强制报告意见),从国家层面进一步明确强制报告的内容、确定强制报告受理主体、追责机
8、制、后续救助等内容,标志着我国强制报告制度基本成型。同年新修订的未成年人保护法继续完善强制报告的主体,规定扩大了强制报告的范围,标志着我国强制报告制度正式上升为国家法律规范。(二)强制报告制度的运行困境2021 年因强制报告办理的案件数远不足同期侵害未成年人案件数的一成,由此可见,该制度并未完全发挥其在预防、及时发现未成年人遭受侵害的重要作用。究其原因,主要是受报告主体未落实到个人、受理主体不明确、陈旧思想固化等多方面因素的影响,报告主体不愿报告、不敢报告。1.报告主体主动性差。根据未成年人保护法第 11 条的规定,我国强制报告的主体看似涵盖了所有公民,但其实不然。仔细分析对比法条原文就能发现
9、,该规定将报告主体划分为两个层面,第一个层面是非强制性报告主体。此种情形中的报告是法律赋予所有公民的权利和道德义务,且必4 强制报告意见第二条:“国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员,密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员,在工作中发现未成年人遭受或疑似遭受不法侵害以及面临不法侵害危险的,应当立即向公安机关报案或举报。”5 最 高 人 民 检 察 院:最 高 人 民 检 察 院 工 作 报 告 (2022 年 3 月 15 日),https:/ 年 4 月 1 日访问。6 2006 年未成年人保护法第六条第二款规定:“对侵犯未成年人合法权益的行为,任何组织和个人都
10、有权予以劝阻、制止或者向有关部门提出检举或者控告。”李章颖 王 颖:智慧检察视角下侵害未成年人案件强制报告制度的完善372023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期须是发现却有存在不利于未成年人身心健康的情形才能报告。第二个层面是强制报告主体。此种情形中报告是法律赋予上述单位及其工作人员的法定义务,不履行需要承担相应的责任,且不要求一定存在未成年人遭受侵害的事实,疑似遭受侵害以及发现面临危险的情形也属于强制报告的内容。综上,我国强制报告主体实质上是国家机关以及根据职业特性,通过与未成年人的密切接触更有可能发现侵害行为的组织和个人。这种规定存在两个问题,一方面是强制报告主体范围较窄。密
11、切接触未成年人的群体确实相较于一般人而言更有可能发现未成年人遭受侵害的情形,但仍然可能存在其他公民更早发现未成年人疑似遭受侵害或存在不法危险的可能性,作出此种限定不利于最大限度保护未成年人。且强制报告意见中列举了大多数密切接触未成年人行业的各类组织,以及九类需要强制报告的情形,其中包括疑似遭受侵害或存在不法危险的情形,但实践中很多人对何为疑似、何为存在危险的判断不统一,自身是否属于密切接触未成年人的单位认识存在分歧,在求证上述问题的过程中可能就会大大打消其履行报告义务的积极性。另一方面是强制报告主体的责任落实过于模糊。我国将单位及其工作人员均规定为了强制报告的主体,并未将义务落实到具体的个人头
12、上,这就可能会出现组织内工作人员互相推诿扯皮的现象,在后续倒查追究未履行强制报告义务责任时,也会出现“组织”的义务应该由谁来具体承担的弊病。2.受理主体不明确。强制报告制度由最初散落于性侵意见 监护侵害意见,到现在作为法律规范写入未成年人保护法,体现了我国未成年人综合保护工作的不断进步、少年司法理念的深化发展。但这种由零到整的发展过程也导致该制度在落实过程中出现受理部门混乱的问题。性侵意见中规定的报告受理部门为公安机关、人民检察院、人民法院;未成年人保护法第 11 条规定的受理部门为公安机关、民政、教育行政部门等有关部门;而在“网络保护”专章中规定的受理部门为网信、公安等部门;强制报告意见中则
13、规定的受理部门为公安机关。从上述规定来看,受理部门较为混乱,存在三个隐患需要引起重视:一是影响报告效率。受理部门不一致的情况下,多部门受理内容交叉,容易出现各职能部门之间“踢皮球”“九龙治水”的局面,延误未成年人的保护和救助时机。二是不同部门存在信息壁垒。当前我国各未成年人保护职能部门并未建立协同治理机制和平台,多部门受理报告线索不利于线索在各部门之间共享或及时流转,可能致使未成年人无法获得及时救助,或多部门重复处理同一线索造成资源浪费。三是公安机关作为受理部门具有不合理性。未成年人遭受或疑似遭受侵害、面临不法危险的情形并不一定会涉及刑事案件,可能有些属于民事、行政等类型的事务。在当前基层警力
14、本就有限的情况下,会给公安机关带来非常大的工作量,也可能会浪费执法资源。且公安机关过早介入也容易给未成年人及其家庭造成心理压力,介入不当还可能会让未成年人遭受二次伤害或三次伤害。3.未履行报告职责的责任不明确。强制报告意见第 16 条和第 17 条规定了未履行强制报告义务的责任追究,主要有行政责任、政治责任和刑事责任三种。实践中,真正对不履行报告义务的组织或个人具有威慑力的可能只有刑事责任。2020 年 2 月,时任最高检第九检察厅厅长的史卫忠在访谈中提到,湖南某小学发生一起教师强奸、猥亵学生的案件,该校负责人隐瞒不报,检察机关以该校校长涉嫌渎职类犯罪提起公诉。但上海市某区在一起类似案件中的处
15、理方式则大不相同,区纪委监委经调查后对未履行报告义务的学校校长、党委书记作出政务撤职、撤销党内职务的处分。7由此可见,强制报告意见仅是作出责任承担的指引,很难统一各地在实践中责任追究的认识性差异。此外,由于强制报告制度实施时间较短、宣传范围不够广泛,实践中还存在部分强制报告主体对这一制度的内容并不十分清楚,对自身也属于报告主体范围并不一定了解,如部分培训机构、诊所、宾馆酒店等。根据北京慈幼儿童福利研究中心的调研,教师、医生、警察等群体对强制报告的立法7王冰、马荣春:侵害未成年人强制报告:基于中外比较的制度建构,青少年犯罪问题2023 年第 1 期,第 129 页。38和执法变革并不是很了解。8
16、在这种情形下,相关主体未履行报告义务是否具有违法性认识,追究其责任是否具有正当性或有待商榷。当前部分地方在落实强制报告制度时为了统筹强制报告线索收集及其他工作的开展,以社区或村为单位设置了“儿童主任”这一角色,但该角色并不属于国家工作人员,而大多是由社区工作人员兼任。若儿童主任没有履行强制报告义务该如何追究其责任,科处行政或刑事责任未免太过严苛,也从一定程度上限制了强制报告制度基层力量的发展与壮大。二、域外强制报告系统运行经验强制报告制度最早起源于美国,最初的报告范围仅限于虐待和忽视儿童。早在 20 世纪 60 年代,美国哥伦比亚特区和各州就都先后通过了虐待儿童举报法,基本确立了强制报告制度。
17、此后该制度也得到了英美法系国家的广泛认可和运用。从世界范围看,截至目前,从各国和地区立法机构对强制报告制度的态度可以看出,该制度仍然处于扩张和发展阶段,运转成熟的国家和地区已形成了较为丰富的经验,可以为我国强制报告制度的完善与优化提供借鉴。(一)主体明确各国关于强制报告主体的范围界定可以分为三种类型:一是将报告主体限定为教师、医务人员、社工等密切接触未成年人的从业者,并未对普通公民附加报告的义务;二是将报告主体扩张为所有公民或单位;三是兼并上述两种模式,根据未成年人遭受侵害的类型不同,强制报告主体的范围也有所区别。第一种限定主体的模式在大陆法系国家较为常见。如德国在联邦儿童保护法中规定了强制报
18、告制度,有效避免了联邦各州在未成年人保护相关法律法规之间的差异。该法规定医生、产科护理人员或助产士或其他医疗专业人员,国家认可的职业心理学家,教育、家庭、婚姻顾问,公共服务机构成员、顾问,国家认可的社会教育者和私立学校的教师以及公立学校的教师,国家公认的社会工作者等主体,在发现未成年人最大利益受到威胁时,应当与未成年人及其监护人讨论相关情况,并有权收集疑似案例并及时通过匿名方式向德国联邦家庭事务部青年办公室报告。9再如日本在 儿童虐待防止法中规定未成年人福利机构工作人员、学校教职员工、律师、公共卫生护士、医生等职业特性与未成年人福利有关的人员具有强制报告义务。第二种全民报告模式在英美法系国家较
19、为常见。如美国最初强制报告主体限定为医务工作者,随着制度的不断扩张和发展,现在美国各州基本都将报告主体范围扩大到所有公民。美国法典第20341 条(a)项规定,在联邦土地上或在联邦经营(或承包)设施中从事(b)分项所述活动或专业的人,有理由怀疑存在虐待未成年人的事件,应尽快向指定机构报告;个人若知悉或有理由怀疑由虐待事件发生,也应当尽快向指定机构报告。其中(b)分项主要列举了心理学家、心理健康专家和精神病学家,医护人员,社工和婚姻、家庭和个人辅导员,学校管理者及教辅人员,未成年人保育工作者和管理人员,刑事检察官、缓刑监督官、执法人员和少年改造或拘留设施雇员,商业图片和电影加工人员。再如南非共和
20、国在性侵害及相关事项法案中规定,所有确信、知悉或怀疑儿童遭受性侵害的公民都必须立即向警察部门报告。10第三种兼而有之模式的代表国为加拿大。加拿大将强制报告主体分为两种,一种是对于发现儿童遭受虐待的情形,具有报告义务的人员为医务人员、学校教职员工等密切接触未成年人行业的从业人员,普通公民没有报告义务。另一种是对于发现涉及儿童色情的情形,所有公民均具有报告义务。儿童与家庭服务法的相关规定,任何有理由认为材料或陈述属于或可能属于儿童色情活动的人,8 韩谦:强制报告:如何看见侵害未成年人的隐秘角落?,载微信公众号“南方周末”,2022 年 3 月 31 日访问。9自正法:侵害未成年人案件强制报告制度的
21、法理基础与规范逻辑,内蒙古社会科学2021 年第 2 期,第 9 页。10孙其华:侵害未成年人案件强制报告制度的理论检视与规则形塑,少年儿童研究2022 年第 1 期,第 9 页。李章颖 王 颖:智慧检察视角下侵害未成年人案件强制报告制度的完善392023年第 2 期北京政法职业学院学报总第 122期均有义务向有关部门报告。11(二)报告内容逐步扩张从历史演变的过程来看,强制报告的内容均呈现出逐步扩张的趋势。从世界范围而言,各国立法均将性侵害和身体侵害规定为必须报告的情形,但对于侵害达到何种程度才需要报告存在不同的认识。如大多数国家均认为虐待属于身体侵害的情形之一,但普遍认为单纯的伤害本身或适
22、度惩戒本身不一定构成身体侵害,应当结合多重因素予以判断。12美国强制报告内容以虐待为主,且明确规定虐待包括给未成年人造成身体或精神伤害,对未成年人进行露骨的性行为或性虐待,疏于照顾或治疗未成年人等。日本则列明猥亵、暴力伤害、造成心理伤害的言行以及疏于监管照料等损害行为构成儿童虐待。加拿大的强制报告内容较为全面、具体,安大略省将未成年人可能遭受或已经遭受情感伤害,监护人不同意对受到情感伤害的未成年人提供服务或治疗,未成年人存在情感或发育问题以及患有精神疾病,未成年父母无法行使监护权等情形均纳入报告的范围。此外,随着报告内容的扩张,一些国家还将“儿童目睹家庭暴力”纳入虐待儿童的行为范畴,如澳大利亚
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