要素市场化配置下数据基础制度体系的构建研究.pdf

要素市场化配置下数据基础制度体系的构建研究习近平总书记指出，“数据基础制度建设事关国家发展和安全大局，要维护国家数据安全，保护个人信息和商业秘密，促进数据高效流通使用、赋能实体经济，统筹推进数据产权、流通交易、收益分配、安全治理，加快构建数据基础制度体系”。近年来，随着数字产业化和产业数字化进程的不断推进，作为与土地、劳动力、文/臧超资本以及技术并列的“第五要素”，数据已成为引领全球经济社会发展的新动力。数据具有无形、可复制、易传输等新型要素特点，同时也面临完整性、保密性、可用性、不可否认性、可控性等信息安全风险，这使得数据要素市场化配置亟需有效可行的制度保障。对于数据基础制度体系的构建，不能完全按照传统的理念、方法或模式进行，而应当根据数据要素的特点进行针对性的剪裁更新。一方面，要深刻认识数字要素市场化配置的重要战略意义。培育高效规范、充分开放、公平竞争的数据要摘要：近年来，随着数字产业化和产业数字化进程的不断推进，数据已与土地、劳动力、资本以及技术一样成为基本生产要素。由于数据具有无形、可复制、易传输等新型要素特点，使得数据要素市场化配置工作亟需有效可行的基础制度保障。新时代，加快构建数据基础制度体系，应在优化数据要素市场化配置机制的同时，从建立数据产权保护制度、健全数据流通交易制度、完善数据收益分配制度、强化数据安全治理制度四个方面加快完善，进而促进生产方式、生活方式和社会治理方式的深刻变革。关键词：数据要素；市场化配置；基础制度体系中图分类号：F123.93;F49DOI：10.13784/ki.22-1299/d.2023.02.002长春市委党校JOURNALOF THE PARTY SCHOOL OF CPC CHANGCHUN MUNICIPAL COMMITTEE112023.2/学习解读Research on Economics经济研究素市场，不仅是构建新发展格局的内在要求，而且也是加快建设全国统一大市场的应有之义，更是新时代加快完善社会主义市场经济体制的必然选择。应把握好建立数据要素价值体系、健全数据要素市场规则、提升数据要素配置作用这三个关键环节，通过市场配置数据要素，驱动数据资源在最优化状态下被生产传输、存储应用以及脱敏挖掘，提高数据要素资源的利用效能。另一方面，要充分把握新时代构建数据基础制度体系的巨大现实价值。建立健全数据基础制度体系，不仅是推进数据要素市场化的重中之重，而且是释放数字经济新动能的必然选择，更是构建新发展格局的关键一环。应在建立数据产权保护制度、健全数据流通交易制度、完善数据收益分配制度、强化数据安全治理制度四个方面下好功夫，加快构建数据基础制度体系，进而促进生产方式、生活方式和社会治理方式的深刻变革，进一步满足以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的现实需要。一、优化数据要素市场化配置机制培育和发展我国数据要素市场，关键环节是数据要素市场化配置，1因此，为了构建数据基础制度体系，必须不断优化数据要素市场化配置机制。高效规范的数据要素价值体系要建立数据产权的全国制度规范。首先，建立数据产权保护制度。要根据各区域、各行业、各类型数据要素的特定属性，建立旨在保护各种所有制市场主体数据产权的基础制度体系，为全国数据资源的高效应用和规范共享提供底层保障。要明确行政执法与司法裁判的双向衔接机制，面向产权界定、专利纠纷、标准争执等权益裁量统一协同管辖制度，构建涵盖数据产权申诉调解与诉讼仲裁的执法司法体系，解决好保护成本高、侵权代价低、维权难度大等矛盾问题。其次，健全产权流通行业标准。重生产轻流通、流通速度慢、流通成本高等弊端依旧存在，要持续完善数据产权交易标准，增强对数据资产化凭证和跨境传输的管理指导，切实提升交易流通效率。要促进市场交互渠道完善、推动交易平台迭代升级以及催化行业自律加速形成，压缩数据要素的制度性流通成本。最后，完善数据安全技术规范。要在统筹发展和安全，针对战略性新兴产业、大数据行业、先进制造业等重点保护需求，强化数据要素安全规范的验证、实施与监督，夯实数据脱敏、等保认证、加密授权等标准建设。完善数据价值的统一评估流程。一方面，制定评估数据价值的框架指南。数据是继土地、劳动力、资本、技术之外的第五大生产要素，对生产效率的乘数效应日臻凸显，业已成为加速经济社会数字化发展变现的强劲引擎。然而，由于数据要素具有无形化、可复制性、零边际成本等信息特性，加之应用场景赓续拓展嬗变，使得数据价值评估较传统要素存在更大的复杂性和局限性。要制定贯穿核算方法、核算准则、核算流程的数据要素全生命周期价值评估框架，并根据属性、收益、成本等数据市场因素形成评估指南，构建起多层次的数据交易定价基准。另一方面，开展数据要素价值评估试点。要在维护全国统一大市场的前提下，优先在能源、金融、通信服务等前沿领域开展数据要素价值评估试点工作，梳理做法并总结经验。要倡导典型推广和模式复制，逐步推进评估试点的一体化示范建设，为数据要素市场营造公平规范的价值评估环境，打通数据参与价值创造的淤点、堵点和痛点。充分开放的数据要素市场规则建立有效市场的市场定价机制。一是推进市场运营体系。要按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的市场规律，理顺登记结算、交易撮合与争议仲裁等数据资产化环节，分类、分级、分步推进数据要素运营体系，凸显市场化定价机制约束力。二是激发市场主体活力。要壮大培育数据市场主12/2023.2体，激发市场“鲶鱼效应”，带动各类企事业单位、中介组织、社会公众共同参与数据资源基础设施的高标准联通，深耕流转、担保、保障等履约服务。要允许社会资本、金融组织、咨询机构参与数据交易平台开放共享，整合与拓展数据要素市场功能，优化多元交易核心链路。三是打破区域市场分割。市场分割是与全国统一大市场相背离的经济闭塞乱象，严重阻碍数据要素相关企业、资本、技术的正常流动。要建立优惠政策清单和审查涉企法规目录，补财税政策短板，堵政绩考核漏洞，坚决清除滥用市场支配地位、指定交易、经营者集中等垄断现象。健全有为政府的市场监管体制。一方面，提高数据要素风险防范水平和应急处置能力。保证数据要素的完整性、保密性、可用性、不可否认性以及可控性，是全国统一大市场的信息安全基石。要健全政府数据监管规则、强化要素监管执法、提升市场监管能力，统筹市场自律、行业自治和社会监督，完善全国统一市场的政府监管体制，消弭数据风险隐患。要细化现代流通、大数据、区块链等相关领域的安防技术标准，利 用“互 联 网+监 管”推进智慧监管，创新线上线下协同应急处置新模式。另一方面，破除地方保护壁垒。各级政府和相关部门要自觉认识到建设全国统一大市场对于构建新发展格局的重要意义，转变区域封闭市场为互联互通市场，扭转“小而全”自我小循环为专业化市场分工，切实做到数据要素“全国一盘棋”。要鼓励各地方持续优化营商“软环境”，废止妨碍数据要素准入、迁移或退出的变相审批，清理差别对待外资项目、外地企业或外来工程的歧视性干预政策。公平竞争的数据要素配置作用加快数据要素化与要素数据化。一方面，推进数据资源要素化，在市场化过程中激活资金、更新技术、培育劳动力，发挥数据对于传统生产要素的效能“倍增器”作用。要进一步利用数据要素盘活市场配置，激发数据在产融结合、以融促产、融融协同市场合作中的赋能“驱动器”作用，重塑均衡、协调和可持续的数据要素化模式。另一方面，推动生产要素数据化。要引导传统要素向数字化、可视化和智能化的数字化扩容，促进劳动力、资金、技术等市场要素的数据驱动配置，实现生产、分配和消费全过程的可追溯重构。规范不正当市场竞争行为。一要依据中华人民共和国反不正当竞争法中华人民共和国数据安全法中华人民共和国反垄断法等相关法律细化汇编数据要素市场规制，增加数据新业态法规颗粒度，充分发挥法治手段应对不正当竞争行为的引领、规范和保障作用，以公正监管保障公平竞争。二要在依法查处不正当竞争行为的同时，构建覆盖案件移送、执法协助、联合执法的数据市场反不正当竞争机制，加强全链条监管执法力度。三要针对竞争关系认定、数据资源归属、损失维权举证等新型疑难问题，畅通会商途径和互通裁量标准，提升数据要素市场执法的整体性、统一性、协调性。二、构建数据基础制度体系的对策路径当前我国数据市场规模持续增大，2但仍面临数据产权管理制度滞后、数据流通交易制度尚未建立、数据收益分配制度有待完善、数据安全治理制度不健全等问题，迫切需要加快数据基础制度建设。建立数据产权保护制度大数据时代，数据日臻融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各个环节，在国家治理体系与治理能力现代化进程中发挥着数字化、网络化、智能化的重要作用。值得注意的是，虽然我国具有数据底数规模庞大和数据应用场景广泛的双重优势，但数据相较于土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素，存在数据确权漏洞多、数据授权风险高、数据使用保护难度大等制度性隐患。如何纾解新型生产要素产权空白领域带来的数字化淤点、网络化堵点、智能化痛点，长春市委党校JOURNALOF THE PARTY SCHOOL OF CPC CHANGCHUN MUNICIPAL COMMITTEE132023.2/学习解读Research on Economics经济研究成为大数据时代亟待破解的数据要素权益保护问题。一方面，要建立分类分级的数据产权制度。以政府核心数据为统领，针对社会公共数据、企业商业数据、个人隐私数据进行分类确权，分级授权数据采集、数据压缩以及数据脱敏等要素处理环节，细精化数据使用前后的权属保护追踪和回溯递归水平。另一方面，要健全权属分置的产权运行机制。积极补齐数据资源持有权模糊的短板，及时堵塞数据加工使用权纠纷漏洞，主动固强数据产品经营权仲裁弱项，进而提升数据要素权益保护体制机制的广度与力度。还要面向明文密文、加密解密、密钥算法等要素保护前沿领域，在统筹数据要素相关国际标准、国家标准和行业标准的基础之上，前瞻性地探索数据标准必要专利建设规制。健全数据流通交易制度建立合规高效的数据流通制度。当前，我国现代流通体系尚不健全，数据结构互不兼容、数据壁垒林立突出、数据孤岛尚未打通等基础制度问题仍旧有待解决。一方面，要将建设数据要素现代流通体系作为一项重要战略任务来部署，发挥现代流通体系在经济社会发展中承载的重要基础性作用，以高效的数据流驱动技术流、资金流以及人才流。另一方面，要进一步完善数据全流程合规和监管规则体系，打通掣肘数据资产化凭证、数据定价机制、数据资产目录的制度性障碍，破除“重生产轻流通”的理念桎梏，压缩跨境传输的流通成本，更好地引导数据要素生产、更合理地调节数据要素分配、更有效地促进数据要素消费。健全规范公平的数据交易制度。首先，要以加快建设全国统一大市场为契机，培育规范公平的数据要素交易市场，贯穿数据资产定价、登记结算、撮合仲裁等全生命周期运营环节。其次，要鼓励各类所有制市场主体参与数据交易平台的共建共享，允许社会资本、金融组织、咨询机构参与数据交易平台的开放运行，探索协议转让、挂牌点选、单向竞价等多种形式的数据交易模式。最后，要针对数据天然具有无形性和可复制性等崭新特征，培育一批规范成熟的数据交易平台，在优化数据要素报价、询价和竞价等管理服务水平的同时，严厉打击数据泄露、贩卖、倒卖等黑市交易行为，着力打造有序安全的数据交易软环境。完善数据收益分配制度完善数据要素收益的市场确定。作为第五类关键生产要素，数据要素定价的理论创新是其参与收入分配的重要前提，也是数字经济理念更新嬗变的应有之义。一方面，要进一步完善数据要素市场化配置机制，在凸显市场化定价机制约束力的同时，整合信息经济学、计算机科学与技术以及合作博弈理论等交叉学科，制定衡量数据要素贡献度的定价算法标准，克服数据资源垄断、数字鸿沟和信息不对称等不合理现象。另一方面，要探索“原始数据不出域、数据可用不可见”的市场交易范式和“可控可计量”的用途控制制度，基于区块链、隐私计算、零知识证明等信息技术打造算力基础设施，对数据市场中商业数据、跨区域数据、政企数据等不同类型数字劳动载体，进行经济收益的定量评估和独立核算。发挥政府引导分配的调节作用。一要建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，凸显由数据市场按照要素效率原则优化资源份额与收益比例，理顺数据资本与人力资本所有者之间的初次分配关系，保证数据要素基础性市场主体的平等机会和选择权利。二要充分发挥政府在数据收益分配中的引导调节作用，通过管制价格、转移支付、调节税收等正当干预手段协调二次分配，倒逼地方行政力量的管理职能加快转变。三要推动有为政府和有效市场更好结合，按照兼顾公平和效率但侧重公平的原则优先保护弱势群体数据利益，消弭政府角色的越位、缺位、错位，避免数据要素收益分配差距过大。强化数据安全治理制度加大执法司法力度。一方面，要强化执法司法供给。构建行政执法与司法裁判双向衔14/2023.2接的执法司法体系，加大关系市场主体切身数据利益的重点领域执法司法力度，例如反垄断、反暴利、反不正当竞争等。另一方面，要统筹发展与安全。针对数据产权地域性特征受到冲击、数据侵权行为难以确定、执法司法主体不易明确等一系列数据治理新问题，把与安全有机衔接的司法、执法和技术贯穿数据治理全过程，把必须管住的坚决管到位。强化行业协同监管。一是以总体国家安全观为数据要素安全治理的出发点和落脚点，依据数据安全法网络安全法个人信息保护法等法律条例，细化数据市场政策法规颗粒度，为数据行业监管提供法理支撑。二是构建政府、企业、社会多方协同治理模式，强化分行业监管和跨行业协同监管，切实维护国家数据安全、保护个人信息和守护商业机密。三是压实企业安全责任，促进数据企业履行安全自律责任，切实保证数据要素的完整性、保密性、可用性、不可否认性以及可控性不受侵犯，守住数据源安全底线。结语新时代，数据要素正在成为数字经济时代的“新石油”和“钻石矿”，引起世界各国高度重视。未来，抢抓数据要素市场化配置机制创新，加快构建数据基础制度体系，以数据流动赋能技术流、物质流、基金项目2022 年 度 中 共 吉 林 省 委 党校（吉林省行政学院）系统调 研 课 题 吉 林 省 数 据 要素 市 场 化 配 置 机 制 研 究（2022qs0105）阶段性成果。参考文献1 臧超.数据要素市场化配置的关键环节 N.学习时报，2020-08-19.2 蒲实.加快构建数据基础制 度 体 系 N.学 习 时 报，2022-07-11.作者简介臧超，中共长春市委党校（长春市行政学院）资政研究部高级工程师。研究方向：领导科学；公共管理学。责任编辑解梅娟人才流以及资金流的提质增效，更好地发挥数据资源作为基础生产要素的巨大战略价值，是释放倍增效应的内在要求和实现零边际成本的必然选择，必将成为持续释放数字经济新动能的强大引擎。长春市委党校JOURNALOF THE PARTY SCHOOL OF CPC CHANGCHUN MUNICIPAL COMMITTEE152023.2/