组建中央社会工作部与社会治理现代化_蒋敏娟.pdf

49组建中央社会工作部与社会治理现代化蒋敏娟日前，中共中央、国务院印发党和国家机构改革方案（以下简称方案），提出要组建中央社会工作部，作为党中央职能部门，负责统筹指导人民信访工作，指导人民建议征集工作，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设，统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导混合所有制企业、非公有制企业和新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，指导社会工作人才队伍建设等。中央社会工作部的组建对于推进新时代社会治理现代化具有重要的意义。组建中央社会工作部的历史逻辑与时代背景从新中国成立到改革开放之前的 30 年时间里，我国实行的是计划经济体制，采取的是“单元分割式”的社会管理模式，即将社会空间分割成一个个自成体系的小单元，以人民公社体制和单位制将全体社会成员纳入统一的管理体制中。单位制的最大特点在于它以“组织化”的方式实现了经济、政治、社会功能的高度融合，通过命令权力和财产权力的结合实现对社会进行管理、对资源进行分配和对社会进行整合的目的。在“单位制”时代，单位一定程度上扮演着“代理政府”的角色，承担着“代表、应责、协调和连接”的多重职能，有效实现了政治社会化和各类社会治理目标。随着改革开放的日益深化及市场经济的发展，社会结构发生了剧烈的变化。在农村，人民公社逐渐解体；在城市，传统的单位制制度被打破。城乡社会系统从长期封闭的状态向开放、自由流动的状态转变。社会个体的跨单位、跨城乡、跨地域的流动不断增多，社会从原来与政权对接、互嵌的组织状态向离散的、流动状态转变。快速的社会结构变迁与社会规则体系的相对滞后催生了一些社会冲突与社会矛盾，对社会系统的运行产生了不小的干扰。与此同时，随着社会利益的多元化发展，各行各业的行业协会、区域商会及其他各类社会组织如雨后春笋般相继出现，涉及政治、经济、文化、生态等各个领域，发展力量不断壮大，影响力日益凸显。此外，现代信息技术的发展也加剧了社会系统的复杂性和不确定性。新技术通过破坏性创造，深刻影响社会和政府的运行方式以及人们的思想观念、互动方式。在这样的背景下，我国的社会治理环境发生了根本性的变革，各种传统的、现代的与后现代的因素杂糅交织，利益格局的重新建构与社会关系的巨大解构并存。社会经济成分、组织形式、就业方式、分配方式和利益关系出现了日益多元化的趋势，原本依靠封闭的单位制实现社会融合的社会基础不复存在。在新的时代背景下，各种新经济组织、新社会组织中党的基层组织“离散化”与“悬浮化”现象凸显，中国社会呈现出日益碎片化的状态，这不利于新时期政治秩序的建构与社会的和谐稳定。面对中国社会结构的深刻转型，中国共产党需要遵循现代社会发展的逻辑和现代化建设的内在需求，在与外部新型环境的复杂互动中作出深层次的结构性调整，构建一种与新型社会形态相契合的社会治理新格局。【摘要】组建中央社会工作部，是适应我国现阶段社会发展趋势的应时之举，核心是加强党在社会领域的引领，重塑党和社会的关系。中央社会工作部的组建将解决以往社会治理层面存在的一系列痛点、堵点和难点问题，通过职责集中和机构整合，将体制内外的力量统合在党的引领下，形成系统、科学的治理体系，不断提升我国社会工作水平，推动新时代社会治理现代化。【关键词】中央社会工作部 社会治理 党建引领 基层治理 【中图分类号】D60 【文献标识码】A50热点述评Highlights Review以整体性治理理念重塑新时代社会治理格局在此次机构改革前，我国的社会工作相关职责分散在不同党政部门，缺乏集中统一领导和高效统筹协调，社会工作力量没有得到有效整合，难以形成合力并发挥有力作用。新组建的中央社会工作部，充分吸收整体性治理的理念，重塑社会治理格局。整体性治理理论认为，在部门主义的驱使下，一些政府部门只注重局部利益而缺乏整体理念，甚至牺牲政府的整体使命和目标。为了解决上述问题，需要建设整体政府。整体性治理理论强调以公民需求为治理导向，对治理层级、治理功能和公私部门之间的关系进行有机协调，促进政府部门从分散走向整体，从破碎走向整合，着力于通过政府组织体系的多层面、多维度的协作和整合使政府走向一个无缝隙的、以合作为核心的整体政府模式，从而修正“碎片化”治理的弊端。整体性治理的核心观念即整合性和协同性。所谓整合性指的是通过建立跨组织的、跨部门的治理结构，实现运作行动一致，从而克服政府组织内部的部门主义和各自为政。具体到社会治理领域和此次中央社会工作部的组建，整合性观念包括两层含义：第一层是职责的集中，即将相近或者类似的社会工作职责从中央机构及国务院相关组成部门集中到中央社会工作部。也就是方案所规定的“划入民政部的指导城乡社区治理体系和治理能力建设、拟订社会工作政策等职责，统筹推进党建引领基层治理和基层政权建设。划入中央和国家机关工作委员会、国务院国有资产监督管理委员会党委归口承担的全国性行业协会商会党的建设职责，划入中央精神文明建设指导委员会办公室的全国志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查等职责”，以加强党对社会工作的统一领导。第二层是机构的整合，即随着社会工作的相关职责集中到中央社会工作部，原先民政部等机构负责相关职责的部门将被撤销或者合并。通过职能结构的调整实现对公权力的重新优化组合，完成权力与责任的重构。这种组建方式将原来需要在多个部门之间流转的事务集中到一个部门，可以大大提高决策和办事的效率，机构设置更加科学，职能更加优化，权责更加协同，运行更加高效。整体性治理的协同理念指的是特定主体协调两个以上主体或者两种以上资源，共同完成某一目标的过程或能力。具体到此次社会工作机构的改革，主要体现在两个方面。一是协调从中央到地方的社会工作主体及资源。根据方案的规定，省、市、县三级党委也将组建社会工作部门，并相应划入同级党委组织部门的“两新”工委职责，将社会工作部的职责规范化、系统化、条块化。这意味着中央到地方将构成社会工作垂直的管理体系，形成从上到下“凝心”，从下往上“聚力”，推动地方社会工作得到更好统筹协调。二是协调各种非政府组织，包括行业协会、商会、非公有制企业、新经济组织等。党的二十大报告提出：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，离不开非政府组织的参与，中央社会工作部将发挥“元治理”的功能对各种社会治理主体进行统筹协调。在整体性治理的理念下，社会工作部将体制内外的力量统合在党的引领下，形成系统、科学的治理体系，真正实现“治理体系的现代化”。“党建引领”与“吸纳协调”：社会工作的重要抓手中央社会工作部成立以后，其主要的工作关注点是什么？从已经公布的中央社会工作部的职责内容可以看出有两个主要的关注点及抓手。第一，党建引领基层政权建设和基层治理。有研究指出，当前我国基层社会与国家治理体系之间存在某种“隐性断裂”的风险，而要排除这一风险，就需要强化党对基层的全面领导，夯实基层政权执行国家政策、服务基层的权责和能力。热点述评Highlights Review5051首先，应当加强公共体制，通过党建引领持续加强基层政权建设，提高其管理和治理社会的能力。基层政权是最低一级行政区域内的国家政权，是国家政权的“神经末梢”，是国家治理现代化的基础和力量之源。构建系统完备、科学规范、运行有效的基层政权体系，才能释放社会治理的强大效能。基层政权的地位和使命决定了基层政权在国家治理体系中具有两个基本的功能，一是通过执行国家相关政策来治理社会；二是通过联系群众、治理公共事务来服务基层。党建引领基层政权建设就是要推动党的基层组织体系和基层治理体系的有机融合，确保党的基层组织在基层治理的重要事项、重大问题上发挥政治引领的作用。习近平总书记在党的二十大报告中指出：“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理，持续整顿软弱涣散基层党组织，把基层党组织建设成为有效实现党的领导的坚强战斗堡垒。”近年来，全国部分示范社区的基层党建工作通过对基层政权系统的重新组合，形成了以基层党组织为核心的社区党群治理结构“社区党群服务中心”体系，基层党组织的权威领导地位获得程序性和制度性的强化，党政权力运作的执行力和效率提高，基层政权的社会治理和公共服务能力得到了增强。其次，要适应市场经济多元化、社会多元化与价值多元化的发展态势，持续强化党对各种经济体和社会治理主体的全面领导。长期以来，党建工作的重要性突出存在于公有制企业，而在大量的非公有制企业中党建工作则相对不足。非公经济是我国现阶段除了公有制经济形式以外的所有经济结构形式，是社会主义市场经济的重要组成部分，在我国的经济发展中具有重要地位。从企业数量来看，我国 90%以上的企业是非公有制企业。这些企业带动了 80%以上的城镇劳动就业，创造了70%以上的技术创新成果，贡献了 60%以上的国内生产总值。早期，我国有关非公有制企业党建工作的指导机构，在地方设置比较混乱，有的划入到了当地的市场监管部门党建机构，有的划入到了当地的市直机关工委。51由于没有实体的独立管理机构，非公有制企业的党建工作比较薄弱。不少非公企业党建和业务“两张皮”，党组织没有实体、没有阵地、没有任务，党建工作甚至成为搞照片、搞宣传的形式主义。党的十八大以来，党中央高度重视非公有制经济发展和非公企业党建工作。此次中央社会工作部的成立从顶层设计层面解决了长期以来的主管机构缺位的问题，通过自上而下的垂直管理体系，推动非公企业党建工作，以党建引领发展。除了经济组织，党建引领还将进一步辐射到各种社会组织包括行业协会、商会和志愿组织等。一段时间以来，政府对各类社会组织多头管理的现象比较突出，有的是登记在民政部门，有的是业务主管部门管理，有的是属地管理，有的是归口管理，甚至有一段时间放松了对社会组织的管理，草根组织、社区组织、自发组织盛行，在一定程度上扰乱了社会的视听。中央社会工作部成立后将统一领导全国性行业协会商会党的工作，协调推动行业协会商会深化改革和转型发展，指导新社会组织党建工作，特别是推动社会组织站稳群众立场，及时为群众发声、为群众服务，发挥社会组织联系群众的桥梁作用。构建“一核引领，多方参与，共建共治共享”工作格局，有效解决转型期社会所面临的各种治理难题。换言之，进一步优化基层治理模式的关键在于将基层各组织、各事务统筹于党的全面领导之下，使得“上面千条线，下面千根针”的混乱状况，转变为“上面千条线，下面一根针”的有序状态。第二，吸纳协调社情民意，建设“回应型”政府。中央社会工作部将统一领导国家信访局，同时加强对人民建议征集工作的指导。信访工作是党的群众工作的重要组成部分，是了解社情民意的重要窗口。在过去，信访工作具有比较强的“维稳”色彩，一些基层政府往往选择以“堵访”的方式将矛盾压制下去，或采取应激式的方式回应。一些基层信访部门则困于自身职权和能力的限制，逐渐丧失了社会诉求回应能力，其结果是民众制度化的意见表达渠道的虚化及基层不满情绪和矛盾的积压。随着中央社会工作部统筹指导信访工作，未来信访工作思路有望实现由“堵”到“疏”，由被动应付到主动下访。同时，伴随着信访工作领导体制的变化，其工作52热点述评Highlights Review方式也应该会发生转变，对于群众的信访，更多地会通过基层组织体系来解决，而不是单纯通过各种行政程序来应对，回归信访部门联系群众的本质属性。通过社情民意的吸纳，确保广大群众的“心声”和“呼声”能够及时“传上来”，把政府的“想法”及时“传下去”，进而推动现代国家治理体系中的“回应型政府”建设。政府回应性是现代社会治理的基本特征，也是善治的基本原则。回顾中国共产党领导中国人民进行革命、建设和改革的伟大历程，实现对人民群众需求良好的回应性是党赢得人民群众支持、带领人民不断取得事业胜利的关键。政府要通过积极回应公民诉求来获得认同。一方面，政府通过回应将民众的合理诉求吸纳并转化为公共政策，想方设法为民众解决现实问题，赢得民众对政府的认同与信任；另一方面，政府通过回应实现与公民的信息双向沟通及良性互动，展现政府的积极姿态，为政府与社会的协同治理奠定基础。此外，中央社会工作部还将承担主动收集人民建议的职能。这意味着从被动应对向主动作为的工作方式的转变。通过对人民建议和意见的征集，实现对社会问题的感知和社会矛盾的处理前置，能够有效预防社会风险的发生。同时，结合基层政权、非公经济、新社会组织的党建工作，也有利于从不同层面与维度去了解群众的诉求，解决好群众反映的问题，使信访工作和联系群众的工作走上更加规范健康的发展轨道。进一步优化中央社会工作部的运行机制当今社会早已迈入复杂治理，简单的行政化已经成为过去，跨部门、跨行业、跨领域的事情越来越多。单一行政部门应对复杂社会问题，容易陷入部门主义和部门职能的限制。社会工作由党统一领导后，能更好地打通部门之间的行政壁垒。中国共产党不代表任何部门的利益，始终代表中国最广大人民的根本利益。因此，由中国共产党来统合社会治理，能真正解决治理的诸多问题。新成立的中央社会工作部作为党中央的职能部门，核心是加强党在社会领域的引领，重塑党和社会的关系。中央社会工作部的组建将解决以往社会治理层面存在的一系列痛点、堵点和难点问题，对提升党组织的凝聚力、推动社会治理现代化具有重要意义。但是也应该看到，当前中央社会工作部的管理体制还在构建过程中，还面临着深化职责整合、关系理顺、机构能力建设等多方面的问题。中央社会工作部组建之后，要着力推动机构职责体系的优化。一要协调好党政之间的关系，处理好党政之间的职责分工，即党负责战略、方针、政策的制定和资源的统筹，政府相关部门主要承担政策的执行。二要参照大部制改革机构合并的相关经验，注意理顺新组建机构内部的职责分工，增强内部的相互沟通和协作，推动机构改革从“物理整合”到“化学融合”的实现。三要科学合理地设计省、市、县不同层级社会工作部的工作目标，实现职能的合理分解与整合。此外，还要进一步发挥非政府组织作为社会治理主体的作用，进一步推动行业协会商会深化改革和转型发展；有目的地培育基层自治力量，通过中央社会工作部来指导社会工作队伍建设和人才培养，更好地发挥社会自治功能，畅通基层群众参与社会治理的各种渠道，形成党领导下的政府与社会主体协同推进的社会治理格局。中央社会工作部的组建，是适应我国现阶段社会发展趋势的应时之举，随着从中央到地方相关职能机构设置的不断完备，我国社会工作也将更加适应新时代发展需求，更好地回应人民群众多层次、差异化和个性化的新需求。新期待中，中央社会工作部将不断提升我国社会工作水平，以社会治理现代化助推中华民族伟大复兴。（作者为中国社会科学院大学政府管理学院教授、公共政策研究中心副主任，北京大学国家治理研究院研究员）【注：本文系中国社会科学院大学卓越项目“数字化转型视野下跨部门政府数据协同治理研究”（项目编号：20220028）阶段性成果】【参考文献】黄小勇：机构改革的历程及其内在逻辑，行政管理改革，2018 年第 5 期。唐皇凤、王豪：可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择，探索与争鸣，2019 年第 12 期。林尚立：两种社会建构：中国共产党与非政府组织，中国非营利评论，2007 年第 1 期。责编/于洪清 美编/王梦雅