国合会生态系统服务与管理战略课题组中期报告.pdf

国合会生态系统服务与管理战略课题组 国合会生态系统服务与管理战略课题组 中期报告 中期报告 课题组长：陈宜瑜、课题组长：陈宜瑜、Beate Jessel 国合会国合会 2009 年年会年年会（2009 年年 11 月月 11-13 日，北京）日，北京）课题组构成 课题组构成 课题组组长:课题组组长:陈宜瑜陈宜瑜 国家自然科学基金委员会主任、中国科学院院士、全国人大常委 Beate Jessel 德国联邦自然保护局 局长、教授 国际委员:国际委员:Leon Braat 荷兰瓦哈宁根大学研究中心 Alterra 研究所 教授 Anantha Duraiappah 联合国环境署生态系统服务与经济司 主任 Nordin Hasan 国际科学联合会亚太区域办公室 主任、教授 Peter Kareiva 美国大自然保护协会（TNC）首席科学家 John Soussan 斯德哥尔摩环境研究所亚洲部 学术主任、教授 国内委员：国内委员：傅伯杰傅伯杰 中国科学院生态环境研究中心 研究员 高吉喜高吉喜 环境保护部科技标准司 副司长 雷光春雷光春 北京林业大学自然保护区学院 院长、教授 马超德马超德 世界自然基金会（WWF）中国淡水项目 主任 于秀波于秀波 中国生态系统研究网络科学委员会 秘书长 特邀专家：特邀专家：Jamie Pittock 澳大利亚国立大学 博士 赵士洞赵士洞 中国科学院地理科学与资源研究所 研究员 支持专家：支持专家：1 Eric Arets 荷兰瓦哈宁根大学研究中心 Alterra 研究所 副研究员 樊江文樊江文 中国科学院地理科学与资源研究所 研究员 范泽孟范泽孟 中国科学院地理科学与资源研究所 副研究员 何洪林何洪林 中国科学院地理科学与资源研究所 副研究员 李岱青李岱青 中国环境科学研究院生态研究所 助理研究员 李来来李来来 斯德哥尔摩环境研究所亚洲部 主任 教授 刘俊国刘俊国 北京林业大学自然保护区学院 教授 吕一河吕一河 中国科学院生态环境研究中心 副研究员 王玉宽王玉宽 中国科学院成都山地灾害与环境研究所 研究员 徐徐 明明 中国科学院地理科学与资源研究所 研究员 鄢帮有鄢帮有 江西省山江湖开发治理委员会办公室 副主任、研究员 岳天祥岳天祥 中国科学院地理科学与资源研究所 研究员 周杨明周杨明 江西省山江湖开发治理委员会开发办公室 工程师 Christine Tam 美国自然资本项目 主任 秘书处 秘书处 姜鲁光姜鲁光 中国科学院地理科学与资源研究所 副研究员 王国勤王国勤 中国科学院生态系统研究网络秘书处 项目官员 李李 莉莉 中国科学院地理科学与资源研究所 项目助理 刘文曼刘文曼 斯德哥尔摩环境研究所亚洲部 研究助理 2 目目 录录 报告摘要.1报告摘要.1 1.课题组简介.31.课题组简介.3 1.1 目标目标.3 1.2 主要任务主要任务.3 1.3 方法论方法论.5 1.4 产出产出.6 1.5 成果成果.6 1.6 现有进展与初步成果现有进展与初步成果.7 2.中国生态系统服务与管理现状.102.中国生态系统服务与管理现状.10 2.1 中国主要生态系统现状与趋势中国主要生态系统现状与趋势.10 2.2 生态系统管理相关的部门及法律法规生态系统管理相关的部门及法律法规.11 2.3 重要生态项目取得的经验重要生态项目取得的经验.12 2.4 国合会生态相关课题组政策建议的采纳情况国合会生态相关课题组政策建议的采纳情况.13 3.基于中国发展状况的生态系统服务情景分析.143.基于中国发展状况的生态系统服务情景分析.14 3.1 情景分析的宗旨、目的和目标情景分析的宗旨、目的和目标.14 3.2 情景分析路线图情景分析路线图.14 3.3 中国生态系统服务评估中国生态系统服务评估.16 3.4 国家尺度的未来情景分析国家尺度的未来情景分析.19 3.5 政策对话及政策方案政策对话及政策方案.21 4.生态系统服务与管理案例研究.234.生态系统服务与管理案例研究.23 4.1 黄土高原案例研究黄土高原案例研究.23 4.2 鄱阳湖流域案例研究鄱阳湖流域案例研究.24 4.3 宝兴县案例研究宝兴县案例研究.24 4.4 依托依托CERN的生态系统优化管理案例研究的生态系统优化管理案例研究.24 4.5 国际生态系统服务管理经验案例研究国际生态系统服务管理经验案例研究.25 5.后续活动.265.后续活动.26 5.1 第三次研讨会暨泰国南部现场考察第三次研讨会暨泰国南部现场考察.26 5.2 第四次研讨会（北京）暨黄土高原现场考察第四次研讨会（北京）暨黄土高原现场考察.26 5.3 就政策建议向中国主要利益相关方征求意见就政策建议向中国主要利益相关方征求意见.26 5.4 参加国合会参加国合会 2010 年年会并汇报成果年年会并汇报成果.26 5.5 综合研究报告和政策建议的发布会综合研究报告和政策建议的发布会.26 报告摘要报告摘要 目前，中国正处于从部门管理转向综合管理的转折时期，这为制定有效的生态系统管理体系、更好地维护生态系统健康提供了良好的契机。在中国环境与发展国际合作委员会（国合会）第四届（2007-2012 年）第二次年会批准下，国合会“生态系统服务与管理战略”课题组（以下简称课题组）于 2008 年 12 月成立。课题组将通过现状综合研究、情景分析和典型案例研究等，向决策者展示基于生态系统服务的生态系统可持续管理方法及其社会和经济效益，提供改善生态系统服务与管理的潜在途径及其理由，并提供国内外的成功实施经验，提交将生态系统服务纳入中国发展决策过程中的政策建议。该课题组拟定在2010年完成所有研究任务，并向国合会2010年年会提交综合研究报告和政策建议。课题组已经召开三次工作会议，并组织了多次专家会议及利益相关方座谈会。课题组已开展多项研究工作并取得了一些初步成果，其中包括生态系统服务与管理的现状调查报告、情景分析及部分案例研究等工作。基于自上而下的方法，课题组已起草初步政策建议，并在课题组的第二次工作会议上详细讨论。生态系统服务与管理的现状分析报告为课题组工作提供了一个宏观背景。研究表明，在强大的消费和经济发展需求的压力下，中国生态系统服务和管理仍然面临着严峻挑战；由于长期的开发和不合理利用，生态系统结构、功能和服务的退化加剧，生态系统呈现出由结构性破坏向功能性紊乱演变的发展态势。生态系统更不稳定，生态服务功能持续下降，生态灾害在加重。成功应对挑战依赖于多个方面，如生态系统管理方面的法制建设、生态系统管理的行政协调与协作机制、将生态系统可持续管理提升到基本国策的高度、借鉴相关国内外经验等。课题组举办的“基于观测与试验的生态系统优化管理模式”学术研讨会总结了如下经验：生态系统管理中监测、研究、示范应相互结合融为一体并为政策导向提供科学支撑；基于中国复杂的自然与社会经济条件，应因地制宜发展各种生态系统优化管理模 1 式并尽可能推广，等等。课题组情景分析工作经专家咨询会议及部门访谈后，其工作路线图和全国尺度的生态评估方法进一步清晰。情景分析工作组已确立了一个分阶段实施的结构化工作进程，通过这一过程可进一步加深对中国生态系统服务全部价值的认识，评估生态系统服务对中国未来发展的潜在贡献，并找出有助于增强生态系统可持续管理的全国、省级和地方等不同尺度的政策建议和措施。情景分析工作组设定的三个情景分析包括基于现状的第一情景、基于规划发展的第二情景和优化生态系统服务的第三情景。在确定案例研究时，课题组充分考虑了案例的研究尺度、案例的代表性（生态系统类型和生态系统服务功能），对课题组政策建议的支撑力度，及案例研究情景分析政策建议三者之间的密切联系。课题组最终确定了五个拟开展的研究案例，包括全国尺度的中国生态系统研究网络（CERN）案例、区域尺度的黄土高原案例、流域/省级尺度的鄱阳湖流域案例、县级尺度的宝兴县案例及全球尺度的国际经验案例等。2 1.课题组简介课题组简介 健康的生态系统是人类赖以生存的生命支持系统，为人类福祉提供着重要的生态系统产品和服务。但是，世界各地的生态系统目前正不断退化，生态系统产品和服务的提供能力和自恢复力减弱，对人类经济社会的可持续发展带来了众多实质的和潜在的影响。尽管中国政府对生态系统保护的重视程度和投入日益加大，并已经取得了显著成绩，但中国的生态系统仍在不断恶化。为此，中国政府认识到必须改善其生态系统管理，提高在体制安排、政策与法律制定和实施方面的水平。鉴于目前中国正处于从部门管理转向综合管理的转折时期，这为制定和引入有效的生态系统管理体系、更好地维护生态系统的健康提供了良好的契机。中国环境与发展国际合作委员会（国合会）是一个由中外环境和发展领域的高层人士与专家组成的、非营利性国际高级咨询机构。国合会于 1992 年由中国政府批准成立，秘书处设在中国环境保护部。在 2008 年 11 月召开的第四届（2007-2012 年）国合会 2008年会上，批准成立了“生态系统服务与管理战略”课题组，由国合会核心资金及中欧生物多样性项目共同资助。课题组拟在 2010 年向国合会年会提交一份研究报告和政策建议。生物多样性和生态保护一直是国合会关注的重大领域，并为此设置了生物多样性工作组、西部开发中的林草问题工作组、生物安全课题组、流域综合管理课题组、保护地课题组和生态补偿课题组等相关的工作组和课题组。不过，国合会认识到仍有必要在此前这些工作组或课题组的工作基础上，采取综合全面的方法来应对生态系统服务和管理。目前，鉴于生态系统服务功能的完整性与自然资源的部门分割管理之间存在冲突，生态系统服务尚未被充分纳入国家政策之中。本课题组将参考“千年生态系统评估”框架与方法，重点关注生态系统的供给服务、调节服务、文化服务和支持服务。1.1 目标目标 课题组的具体目标是：?向决策者展示基于生态系统服务方法的生态系统可持续管理所具有的社会效益和经济效益；?提供改善生态系统服务与管理的潜在途径及其理由，并提供国内外的成功实施经验；?提供针对如何将生态系统服务纳入中国发展决策过程中的科学合理的建议和政策方案。1.2 主要任务主要任务 任务任务1：综合研究中国生态系统服务和管理现状：综合研究中国生态系统服务和管理现状?对中国生态系统，尤其是森林、草地和湿地生态系统的退化范围、现状和发展趋势进行概述；?提出改善生态系统服务与管理的潜在途径，如通过功能分区、划分重要生态区（SEA），以及对现有森林、草地和湿地管理计划进行重新定位等；?制定促进生态系统管理的政策框架和战略（包括立法、机制、经济手段、公共参与和科技支撑等方面）；?确定生态系统综合管理的优先领域和实施路线图。任务任务2：基于中国发展状况的生态系统服务情景分析研究：基于中国发展状况的生态系统服务情景分析研究?评估和绘制中国生态系统服务的现状及其发展趋势：基于“千年生态系统评估”项目的 4 大分类；?确定影响生态系统服务可获取性及其发展趋势的主要驱动力，如土地利用方式、日益变化的消费方式、城市化等；?研究生态系统服务按照现有发展趋势将造成的价值损失，以及为实现经济发展的目标而必须恢复这些丧失的生态系统服务所需要付出的代价；?确定为维持现有生态系统服务水平所必须采取的各种措施，确定这些措施所需要的成本，并与基线状况（情景 1）确定的生态系统服务的丧失状况进行对比；?提出为维持两种不同的情景所必需采取的行动，即基于战略规划的发展（情景2）、优化生态系统服务（情景 3）；?制定政策建议，向国家发展和生态系统管理政策提供信息咨询并影响决策过程。任务任务3：开展生态系统服务与生态系统优化管理案例研究：开展生态系统服务与生态系统优化管理案例研究?评估国际先进经验及其启示（如欧盟的生态系统服务经济价值评估项目，千年生态系统评估后续项目，生物多样性和生态系统服务政府间科学政策平台）；?评估中国生态系统保护和恢复项目（如退耕还林工程、天然林保护工程、禁牧休牧计划等）的优化管理方式及其经验教训；?鄱阳湖流域生态系统服务和综合管理项目案例研究；?黄土高原生态系统恢复与综合管理项目案例研究；?依托中国生态系统研究网络（CERN），分析和概述不同生态区生态系统的优化管理模式；?中国欧盟生物多样性项目的实践和经验。4 任务任务4：传播、教育和公众意识：传播、教育和公众意识?组织“中国生态大讲堂”活动（如讲座、研讨会和培训班）；?制定改善生态系统管理的实用指南；?编写和向政策制定者分发有关生态系统管理的政策简报；?组织与利益相关方、决策者的座谈；?编写该工作组的出版物和宣传材料。1.3 方法论方法论 课题组提交的政策建议将是其最主要的产出之一，而具体案例研究、情景分析为政策建议提供强有力的支持和基础。案例研究旨在总结国内外以往案例的经验和教训。情景分析的目标是分析中国生态系统服务在未来将会出现的状况，从而帮助政策制定者认识在不同情景下政策方案的重要性。政策建议将基于现状分析、案例研究和情景分析。最后，课题组将所有这些研究进行整合，编制出综合研究报告和政策建议，作为提交给国合会的最终产出。课题组的整体方法论见示意图 1。综合研究报告和政策建议综合研究报告和政策建议 生态系统状态研究报告 提供给政策制定者的政策方案 案例研究案例研究 黄土高原 鄱阳湖流域 中国生态系统研究网络 宝兴县 国际案例 情景分析情景分析 一切照常 基于规划的发展 生态系统服务优化 交流和出版物交流和出版物 中国生态大讲堂 政策简报和座谈 报告和书籍 图图 1 课题的总体研究方法课题的总体研究方法 为了实现其目标，课题组将主要通过国内外考察、工作会议和国际研讨会等相关活动来实施该项目。课题组将采取注重结果的方法，以确保项目的产出和成果。为了控制和改善产出和成果的质量，该课题组将基于现有的针对特定政策建议的项目开展另外的政策案例研究，引入独立评估机制，并向相关的政府部门和国际组织征求意见。鉴于国合会课题组的主要任务是向国务院提出建议和推动决策过程，因此政策制定 5 者积极参与该课题组活动对于课题组的成功具有至关重要的作用。该课题组将与相关政府部门的政策制定者在以下领域开展合作：组建含有政策制定者的课题组；通过中方课题组成员与相关政府部门取得联系；邀请政策制定者参与课题组活动；邀请政策制定者对课题组的报告和政策建议进行独立评审；将生态系统研究与管理简报与政策制定者共享；组织与相关政府部门的征求意见会议等。课题组将通过综合战略途径和案例研究的支持，来促进中国的生态系统管理战略和政策的制定。课题组将与中国的主要利益相关方，包括相关政府部门（如国家发展改革委员会、水利部、环保部、农业部、国家林业局等）和国际组织、政府援助机构以及非政府组织（如欧盟、联合国开发计划署、世界自然基金会、大自然保护协会等）开展积极合作。课题组的研究成果及政策建议将提交给包括相关政府部门、当地政府、政府援助机构和非政府组织等不同的政策制定者，并以期政策建议的落实。1.4 产出产出?对中国主要生态系统类型的现状及其发展趋势进行综述，包括及时获得相关准确信息和监测数据；?分析在改善中国生态系统综合管理方面所存在的主要限制性因素，并就制定改善生态系统管理的路线图提出建议；?基于中国的发展状况，进行针对生态系统服务的情景研究，主要面向 2020 年经济增长目标制定，力争向“十二五”规划提供信息咨询服务；?支持上述产出的部分案例研究成果；?为改善中国生态系统综合管理提出政策备选方案和建议。1.5 成果成果?向国合会提交的课题组研究报告和政策建议（中文报告约 30 页，并译成英文；面向国务院、有关部委和国际组织），包含内容提要；?促进中国生态系统服务与管理（中文报告约 200 页，并译为英文；面向研究人员和决策者），重点关注中国生态系统服务和管理的总体状况；?2010 年 1 月前，完成 中国生态系统服务与管理现状研究报告 的定稿以及 国外典型案例研究报告的初稿；?生态系统管理丛书系列（如生态系统综合管理导论、中国生态系统管理优化管理模式、生态系统管理情景分析，面向生态系统管理从业人员）；?向生物多样性公约2010 年召开的第 10 次缔约方大会提供基于生态系统方法的案例研究成果。6 1.6 现有进展与初步成果现有进展与初步成果 1.6.1 已有初步成果已有初步成果 课题组初步完成了中国生态系统服务与管理现状研究报告，相关有益经验得到了总结。研究表明，在强大的消费和经济发展需求压力下，中国生态系统服务和管理仍然面临着严峻挑战（详见第二章）。成功应对这些挑战依赖于：（1）加强生态恢复工程的过程管理及其经验、成果的推广；（2）改善生态系统管理的法制建设；（3）建立生态系统管理的行政协调与协作机制；（4）进一步借鉴生态系统管理的国际经验，推进国际合作；（5）将生态系统可持续管理提升到基本国策的高度，强化生态系统综合管理的基础能力建设。当前国家应对全球经济衰退，扩大内需的形势下，生态系统综合管理基础能力建设应该作为国家资金、资源投入的一个重点方向。通过强化科学的投入，换取生态系统服务作为国家未来发展的重要战略资本的增值，将是功在当代、利在千秋之举。课题组主办了“基于观测与试验的生态系统优化管理模式”学术研讨会，来自不同机构的 22 位领域内专家提供了国内外相关的经验和教训。生态系统管理中监测、研究、示范应相互结合融为一体并为政策导向提供科学支撑。在中国，复杂的自然与社会经济条件加大了所面临的可持续发展压力，应因地制宜地发展生态系统优化管理模式，并尽可能推广。基于长期的观测和研究，应进一步加强综合与联网研究，从而产生更多生态效益与经济社会效益相统一的可行有效新模式。中国生态系统研究网络（CERN）在各地的各类生态系统开展了长达 20 年的定位观测、研究和示范工作，在生态系统综合管理方面具有良好基础和可行的机制。其他的经验总结包括：1）应系统总结和整理民间的生态系统管理经验和模式；2）建议将可持续的生态系统管理提到基本国策高度；3）应充分认识中国人工林高效经营生产的必要性和合理性，加强人工林建设，千烟洲低效人工林改造的设想为传统模式的发展开拓了一条新思路；4）高价值保护森林工具、综合生态系统管理、生物多样性管理等国际理念及其实施方法为我们提供了更多参考和指导。课题组情景分析专家研讨会上专家认为，目前研究现阶段所存在的主要挑战，是如何确定评估每个生态区不同土地利用类型的生态系统服务价值的指标。这方面现已有大量信息存在（中方专家已确认现有 1000 多中文出版物），但所有现有的研究都只是局部性的，仅涵盖某些生态系统类型或者某些生态系统服务类型。为此，工作组确定将建立不同土地利用类型的综合生态系统服务价值，作为第一阶段工作中 2009 年最后一个季度的首要内容。确定这些价值本身将大大促进对中国生态系统服务的认识并创建新的重要科学知识。1.6.2 课题组会议及活动课题组会议及活动 1.6.2.1 课题组启动会课题组启动会 7 课题组启动会于 2008 年 12 月 8-9 日在北京召开。12 月 8 日，课题组全体成员及特邀专家参加了工作会议，讨论了与课题组相关的问题，包括总体原则及具体内容。12月 9 日，包括政府部门、国际组织和非政府组织的领导和专家约 50 名与会者参加了高层讨论会，并提出了众多有价值的建议。工作会议的讨论和建议的收集和采纳过程，使得该课题组的首次研讨会取得了圆满成功。工作会议最终确定了课题组的目标、产出和成果，并讨论了课题组的工作计划。1.6.2.2 第二次研讨会暨鄱阳湖流域现场考察第二次研讨会暨鄱阳湖流域现场考察 2009 年 3 月 23-27 日，课题组在江西鄱阳湖流域组织了第二次研讨会暨现场考察活动。该次研讨会由课题组和江西山江湖开发治理委员会办公室共同承办。会议由 Beate Jessel 教授和傅伯杰研究员共同主持，包括课题组成员在内的 30 余名专家参加了此次会议。在此次会议上，生态系统服务与管理现状研究报告的主要作者吕一河博士对该报告的内容进行了汇报。该报告共分七章，在提交本次会议讨论前已经由四位专家进行审稿和修改。来自“自然资本”项目的谭碧霞博士介绍了国际生态系统管理方面的案例，对全球范围内的 500 个项目的数据进行了分析和汇报。课题组在讨论后一致同意案例研究的选择标准，最后通过了所建议的四个中国案例研究。为了评估中国生态系统服务的现状、提高对其潜在贡献的认识程度，课题组一致认为应开展情景分析，并分两阶段进行。在讨论过程中，课题组初步拟定了政策建议的初稿。鄱阳湖流域的现场考察活动，其目的是了解该流域生态系统管理的经验。该流域在自然资源和生态系统综合管理方面拥有丰富的实践经验，并已开展了多个项目。考察活动包括参观典型森林、农业和湿地生态站、自然保护区（鄱阳湖国家级自然保护区和江西鸳鸯湖自然保护区）、研究站（鹰潭红壤生态试验站和鄱阳湖湿地研究站）以及江西山江湖办公室，并对当地的管理部门和公众进行了调研。课题组成员与有关方面就诸多领域，如生态系统综合管理的机制框架、生态系统监测、评估和研究、文化价值与生态旅游、湿地服务和管理以及人类福祉等方面开展了多层次的交流。1.6.2.3“基于观测与实验的生态系统优化管理基于观测与实验的生态系统优化管理”研讨会研讨会 2009 年 4 月 13-14 日，主题为“基于观测与实验的生态系统优化管理”的学术研讨会在北京举行。22 名特邀专家分别做了学术报告，交流了在长期生态系统管理方面的经验教训，所涵盖的主题十分广泛，既有生态系统恢复和综合管理科学问题和方法论，也有依托中国生态系统研究网络开展的生态系统优化管理、国家生态建设项目中的生态系统管理经验以及国际生态系统管理方面的成功经验。这些报告将作为课题组的成果进行编撰和出版。1.6.2.4 课题组内部视频会议课题组内部视频会议 8 2009 年 7 月 21 日，课题组召开了一次内部视频会议，讨论自第二次研讨会以来的最新进展情况及后续项目活动。在会上，有专家提议应建立针对生态系统服务情景分析的工作组，建议很快得到通过，并成立了由中外方专家共同组成的工作组，同时确定了情景分析的相关任务。视频会议还就课题组的成员更换、国合会年会的准备工作以及课题资金申请等做出了决定。1.6.2.5 情景分析第一次专家咨询研讨会及部门走访情景分析第一次专家咨询研讨会及部门走访“基于中国发展状况的生态系统服务情景分析第一次专家咨询研讨会”于 2009 年 10月 11 日在北京举行，18 名生态系统服务评估领域的中外专家出席了此次会议。与会专家就情景分析的概念框架和工作计划进行了卓有成效的讨论，重新确定了研究的时段和情景。与会人员就向利益相关方征求意见的必要性以及利用调查问卷对特定关键部门和广泛的专家咨询达成了一致意见。此外还对国家评估报告、模型选择和数据采集等技术问题进行了讨论。10 月 12 日为内部工作会议，课题组就相关问题进行了更为具体深入的讨论。13-14日，情景分析工作组的成员走访了部分重要的中国政府部门，如农业部、环保部、国家林业局等，听取利益相关方的意见。这一走访咨询过程有助于情景分析工作组编制更为详细的工作计划和国家尺度的评估报告。9 2.中国生态系统服务与管理现状中国生态系统服务与管理现状 中国是一个拥有 13.3 亿人口的发展中国家，持续快速的经济增长和强大的人口生计需求使自然生态系统承载着巨大压力，传统的粗放式管理已经难以满足经济社会发展对生态系统服务的需求。因此，必须探索适合中国国情的生态系统可持续管理战略，以最大限度地发挥生态系统提供各种服务的能力，同时保持生态系统的完整性和可持续性。该现状研究报告以中国森林、草地、湿地生态系统现状和趋势分析为基础，探讨国家层面与生态系统管理相关的机构设置和职能分工情况、生态系统管理相关的法律和政策、国家重大生态工程的进展以及在中国实施的国际资助项目的有关经验等，以期为中国生态系统服务与管理的战略对策研究提供一个宏观背景。2.1 中国主要生态系统现状与趋势中国主要生态系统现状与趋势 中国森林、草地和湿地生态系统所覆盖的面积占到整个国土面积的 63.8%，在自然资源和产品提供以及维护国家生态安全中发挥着至关重要的作用。但由于长期的开发和不合理利用，生态系统结构、功能和服务的退化加剧，生态系统呈现出由结构性破坏向功能性紊乱演变的发展态势。生态系统更不稳定，生态服务功能持续下降，生态灾害在加重。生态与环境问题更加复杂化，总体状况不容乐观。?中国的森林生态系统在上个世纪 70 年代中期以前破坏和退化比较严重，森林覆盖率最低达到了 8.7%。1980 年代以来，森林生态系统逐渐得到恢复。特别是1990 年代后期以来，随着天然林保护和退耕还林等重大工程的实施，森林生态系统的恢复程度得到提高，到 2003 年第六次森林资源清查结束时，全国的森林覆盖率达到了 18.21%（图 2）。尽管如此，如果继续保持目前粗放的管理模式，未来森林生态系统服务的供给将会越来越不能满足经济社会发展的需求，改善中国的森林生态系统管理已经迫在眉睫。05101520253017001750180018501900194919601975198019851990199520002003覆盖率%图图 2 全国森林覆盖率的历史变化（史培军等，全国森林覆盖率的历史变化（史培军等，2005；何凡能等，；何凡能等，2007）10?中国的草地生态系统在农业垦殖、过度放牧和气候干暖化趋势的作用下退化严重，尽管近年来实施了退牧还草、退耕还草工程并加强了牧业管理，全国草原生态“局部改善、总体恶化”的态势没有得到根本改变。?湿地生态系统对自然环境变化和人类活动干扰更为敏感，近年来湿地的变化在规模上表现为总体减少、局部拓展，湿地面积总体减少的趋势在短期内难以改变。水资源的短缺和水环境质量的恶化是困扰中国湿地生态系统的关键问题。05010015020019891991199319951997199920012003年份百万ha 图图 3 1989-2003 年退化草地面积变化（国家环保总局，中国生态环境状况报告，年退化草地面积变化（国家环保总局，中国生态环境状况报告，1990-2003 年）年）森林、草地和湿地生态系统变化的驱动机制都具有复杂性和综合性。自然因素和社会经济因素共同发挥作用，只是在不同地域、不同生态系统类型，各驱动因子的重要程度和因子之间的组合关系不同。自然因子（如气候等）构成了生态系统变化的宏观控制因子，但变化的强度一般不高。相对而言，人为因素的驱动作用更为突出。人口规模、生计需求和社会经济发展需求是生态系统变化最为直接的驱动力。人类目前还不具备在较大时空尺度上调控自然驱动因子的能力，实现生态系统可持续管理的主要途径是通过法律、行政、制度和政策等综合措施来实现对人类自然资源利用行为的科学调控。2.2 生态系统管理相关的部门及法律法规生态系统管理相关的部门及法律法规 在国家层面，与生态系统管理较为密切的部门有全国人大环境资源委员会、国家发展和改革委员会、环境保护部、农业部、水利部、国家林业局等。在生态系统管理职能上，多部门存在相互交叉。例如：?森林、湿地、草地生态系统的开发利用或恢复通常由相应的行政主管部门来负责，涉及到土地利用方式的变更，又不可避免地与国土部门的职能发生联系。?湿地生态系统由林业部门主管，而水资源是湿地生态系统的命脉，水资源的管理职能在水利部门，而水环境的管理职能又在环境保护部门。?生态系统的复杂性和完整性客观上需要管理的综合性和协调性。各部门有关职 11 能的交叉重叠，导致在实践中有利的方面多个部门为实现各自利益争着要管，而有害的方面部门之间互相推诿，影响管理效能。针对这种现实，国家开始推行以大部制为特点的机构改革，要求实现“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。在国务院机构改革，成立新的环境保护部的形势下，逐步推进环境保护部与国家林业局、农业部、水利部等部门的跨部门公务协作机制的制度化、法治化和规范化建设，这应该是国家未来生态安全和环境保护领域机构改革的基本取向。中国已经初步形成了包括森林法、草原法、水法、水污染防治法等有关生态系统管理的基本法律体系，但是法律条文方向性、原则性的规定较多，可操作性不足是较为普遍的现象。而且，不同法律对同一生态系统管理的规定有时存在明显的冲突。涉及森林、草地、湿地的主要法律存在以下普遍问题：?生态系统作为资源的权属，法律上规定为公有制，即全民（国家）所有或集体所有，这种界定有一定模糊性，造成实践中不容易贯彻落实，也容易因为利益驱动的不同而形成中央政府、地方政府和集体组织与政府等资源权属相关方的利益冲突和博弈，引发资源浪费和破坏。?资源环境管理职能的法律定位错综复杂，导致在具体生态系统的利用、保护和管理及环境质量的控制上，政府各相关部门、中央和地方政府的职责、权力和权利不明晰，导致职能的交叉重叠、利益的冲突对抗，影响法律在实践方面的有效性。?在现行法律中政府被赋予了资源环境管制者的地位，其在资源环境开发利用和保护中负有的法律责任缺乏规范，公众参与机制不健全，成为制约资源环境法律权威性和实效性的重要制度根源之一。生态系统管理需要综合决策机制：（1）建立健全各部门合作与协商制度；（2）完善和加强环境影响评价制度；（3）建立健全公众参与制度；（4）建立健全监督检查制度。林权制度改革是为克服森林资源公有制的一些弊端，促进林业发展和森林资源增长、建立以森林植被为主体的国土生态安全体系而推出的一项政策。但是，从各地试点的情况看，林权制度改革的实效并不像预期的那样乐观，应在充分试验和客观研究的基础上，形成系统完备的政策、制度规范，加强引导和监管，切实保障森林生态系统的可持续管理。2.3 重要生态项目取得的经验重要生态项目取得的经验 为了扭转生态退化状况，国家在森林、草地、湿地生态恢复和保护方面实施了多项重大生态工程，如天然林保护、退耕还林（草）、退田还湖、风沙源治理和湿地保护工程等，为此国家也投入了大量的人力、物力和财力资源。这些工程的实施对改善工程实施区的生态状况起到了积极作用，减缓了生态退化的速度，并使部分退化生态系统得到 12 恢复。然而，国家重大生态工程在实施过程中也暴露出了一些值得关注的共性问题，影响了工程的综合效率：（1）前期论证和规划不足；（2）工程实施过程中面临着生态治理难、成果巩固难、后续产业难、资金保障难、综合评价难的问题；（3）缺乏长效的监督管理机制。这些问题影响着工程的有效性和可持续性。因此，需要建立面向国家重大生态工程的综合评价和监管机制。在全球化背景下，UNDP、GEF、欧盟、世界银行等国际机构也纷纷与中国政府合作，实施了一系列生态系统管理方面的国际合作项目，取得了一些宝贵经验：（1）建立基于规划性方法的长期战略合作伙伴关系和能够与国家发展战略、规划计划或国际履约相衔接的项目规划框架，有助于确保项目效果的可持续性；（2）重视机构能力的加强与基础条件的改善；（3）强化项目的公众参与，搭建生态系统优化管理与生计需求相协调的桥梁；（4）对项目实行过程管理和适应性调整；（5）促进自下而上的知识经验集成和成果推广；（6）搭建高层次的生态系统综合管理平台有利于进行多部门协调，最佳途径是优先加强现有的机制。2.4 国合会生态相关课题组政策建议的采纳情况国合会生态相关课题组政策建议的采纳情况 在历届国合会工作期中均设置了生态相关的工作组/课题组，其中包括生物多样性工作组、西部开发中的林草问题工作组、生态安全课题组、流域综合管理课题组、保护地课题组、环境与自然资产定价与税收课题组、生态补偿课题组等 7 个课题组。各个相关的工作组/课题组提出的政策建议主要分为政府工作机制改革、调查研究与试点推广、加强或革新管理手段、完善法律法规、宣传教育、研讨机制等。相对较快被采纳的建议主要为推动不同主管部门建立联席会议等工作机制改革、案例试点与推广等。而从长远来说，加强或革新管理手段、完善法律法规等建议也会在多部门的推动下得到落实。政策建议被采纳的最主要原因是所提建议与政府工作重点和需求相结合，符合中国的国情和发展趋势。13 3.基于中国发展状况的生态系统服务情景分析基于中国发展状况的生态系统服务情景分析 生态系统服务管理领域的国际经验已开始影响中国的可持续发展政策动向。尽管如此，很多政策制定者并未完全认识到生态系统服务对中国未来可持续发展的潜在贡献，同时其潜在贡献也将取决于生态系统服务管理的政策和措施的“主流化”程度，即能否有效地纳入国家发展战略和规划之中。目前中国的环境管理途径主要集中在自然保护措施，必须有相关政策和措施作为补充，这些政策和措施应能够增强生态系统服务管理为人们带来的可持续的惠益。要实现这一目标，相关决策制定者必须加深对生态系统服务在国家发展过程中的作用的认识。3.1 情景分析的宗旨、目的和目标情景分析的宗旨、目的和目标 情景分析的宗旨是提高生态系统服务管理对中国未来可持续发展的贡献度，重点是按照生态系统服务原则对森林、湿地和草地进行可持续管理。情景分析的目的有两点：1）提高政策制定者对生态系统服务对国家发展贡献的认识程度；2）确定出有助于维持和增强森林、湿地和草地的生态系统服务的全国、省级和地方尺度上的政策和措施。情景分析的目标是：?评估中国生态系统服务的现状?分析在不同的生态系统服务管理政策和措施的未来情景下，生态系统服务管理对中国未来可持续发展的潜在贡献，重点是森林、湿地和草地所发挥的作用 基于上述分析成果，情景分析工作组将与课题组其他成员合作，实现以下两个目标：?提高高层政策制定者对生态系统服务管理和国家可持续发展之间关系的认识程度?确定有助于维持和增强生态系统服务的森林、湿地和草地管理的合理政策和措施建议 3.2 情景分析路线图情景分析路线图 通过中外方合作伙伴的共同努力，我们将在课题组现有的时间和资源框架内实现上述目标。该项工作将基于以下将要详细阐述的三个组成部分，各个组成部分之间相互发生作用而非按顺序排列，以确保政策认知和政策方案的确定能够纳入整个情景分析过程之中，而非作为情景分析的“附加产物”。图 4 提供了拟定方法论的“路线图”，包括两种相互关联的方法征求意见和分析。14 情景1:一切照常情景2:有规划的发展情景3:生态系统服务得到优化初步确定的情景初步确定的情景中国生态系统服务现状评估中国生态系统服务现状评估定量评估，确定中国主要农业生态区的生态系统服务水平及其价值-运行情景分析模型运行情景分析模型评估生态系统服务可获取性与发展模式之间的相互关系，不同的发展路径对生态系统服务可获取性的影响以及对生态系统完整性的负面影响所带来的后果,经济价值评估和敏感性分析经济价值评估和敏感性分析 对不同发展情景的宏观经济估算 评估未来发展趋势不确定性的敏感性分析确定实现最为理想的情景的政策方案确定实现最为理想的情景的政策方案 能够实现最为理想的未来情景的政策方案 确定可能采取的政策方案和模式以评估对生态系统服务及其完整性的可能影响分析过程分析过程征求意见征求意见 1:审议生态系统服务评估结果审议生态系统服务评估结果,重新确定情景，确定情景中引起变化的关键驱动因子重新确定情景，确定情景中引起变化的关键驱动因子征求意见征求意见2:审议情景的多指标分析方法审议情景的多指标分析方法审议对国家发展和生态系统服务的持续可获取性的相对影响的多指标分析方法征求意见征求意见3：审议最理想情景的产出：审议最理想情景的产出最能有效地保持经济增长和生态系统可持续性平衡的有利发展路径 考虑到成本和可行性、能够实现理想未来状况的“最佳”政策方案课题组初步 确定的情景课题组初步 确定的情景相关利益方协商和参与相关利益方协商和参与12345678草拟政策建议草拟政策建议9关键驱动因子人口和GDP增长气候变化情景1:一切照常情景2:有规划的发展情景3:生态系统服务得到优化初步确定的情景初步确定的情景中国生态系统服务现状评估中国生态系统服务现状评估定量评估，确定中国主要农业生态区的生态系统服务水平及其价值-运行情景分析模型运行情景分析模型评估生态系统服务可获取性与发展模式之间的相互关系，不同的发展路径对生态系统服务可获取性的影响以及对生态系统完整性的负面影响所带来的后果,经济价值评估和敏感性分析经济价值评估和敏感性分析 对不同发展情景的宏观经济估算