我国地方政府预算绩效管理体...史密斯政策执行过程模型视角_王伟.pdf
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1、37第 24 卷 第 2 期2 0 2 3 年 4 月Vol.24,No.2Apr.,2023上 海 商 学 院 学 报Business Economic Review我国地方政府预算绩效管理体系构建基于史密斯政策执行过程模型视角王 伟 彭云直摘 要:从史密斯政策执行过程模型视角出发,在分析史密斯政策执行过程模型在地方政府预算绩效管理中的适用性及其构建要素的基础上,梳理总结出我国地方政府预算绩效管理政策本身及其实施中存在的问题,并从完善政策目标、优化执行机构、优化目标群体、强化外部约束、改善执行环境等方面提出了推进我国地方政府预算绩效管理的对策建议。关键词:地方政府;预算绩效管理;史密斯政策执
2、行过程模型作者简介:王伟,北京科技大学文法学院助理研究员(北京 100083);彭云直,共青团黑龙江省委员会(哈尔滨 150001)基金项目:北京市社科基金青年项目“北京市预算绩效管理激励约束政策工具优化研究”(22JJC039)DOI 编码:10.19941/ki.CN31-1957/F.2023.02.003作为推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措,全面实施预算绩效管理越来越受到关注和重视。近年来,我国财税制度改革不断推进,预算管理制度日趋完善,财政资金使用绩效不断提升。与此同时,随着财政收支
3、规模的持续增长,财政资金在收支方面仍然存在一定矛盾。特别是现阶段受新冠肺炎疫情的影响,我国经济下行压力加大。2020年政府工作报告中明确指出要大力优化财政支出结构、提质增效。在此背景下,预算绩效管理的重要性日益突出。为保证预算绩效管理工作稳步推进,我国现已颁布出台系列法律法规和政策文件。2011 年,财政部发布了关于推进预算绩效管理的指导意见,提出要充分认识推进预算绩效管理的重要性,并对推进预算绩效管理的指导思想和基本原则、主要内容和具体工作要求作了详细说明。2018 年中共中央、国务院进一步制定中共中央 国务院关于全 中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见,中华人民共和国中央人民政府
4、官网,2018-09-25,http:/ 年 3 月 5 日在第十三届全国人民大会第四次会议上,中华人民共和国中央人民政府官网,2021-03-05,http:/ 2023 年第 2 期面实施预算绩效管理的意见(以下简称意见),提出要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,实现预算和绩效管理一体化,着力提高财政资源配置效率和使用效益,为经济社会发展提供有力保障。自意见实施以来,我国各级地方政府积极响应中央要求,深入推动预算绩效管理工作开展,在实践中探索形成了“北京模式”“广东模式”“上海模式”等特色模式,为其他地方政府预算绩效管理工作的推进提供了宝贵经验。与此同时,在实地调研中也发现各地
5、方政府的预算绩效管理工作普遍存在绩效管理理念不够深入、公民参与度有限、绩效评价不完善等问题,这说明地方政府在贯彻落实 意见 过程中存在一定的阻碍。因而,本文以史密斯政策执行过程模型为研究视角,对地方政府预算绩效管理问题展开分析,进而提出针对性对策建议,以便更好地推动地方政府预算绩效管理工作的开展。一、史密斯政策执行过程模型在地方政府预算绩效管理中的适用性分析2018 年中共中央、国务院在意见中提出要力争用 35 年的时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的“三全”预算绩效管理体系,为实现这一目标,各级地方政府深入推进预算绩效管理改革。若从政策执行视角对地方政府预算绩效管理实施加以分析,则“三全体系
6、”的构建即为预算绩效管理政策执行中的政策目标,为确保这一目标的实现,各地方政府推行预算绩效管理的过程实际上就是政策执行的过程。因而,在地方政府预算绩效管理问题分析中引入政策执行视角具备合理性。同时,预算绩效管理在实施中涉及财政部门、预算部门、地方人大、专家、公众等多个主体,各主体间互动关系错综复杂,有必要进一步选择适用性较强的政策分析工具对其加以分析。经典史密斯政策执行过程模型即聚焦于公共政策执行视角,重点分析理想化政策、执行机构、目标群体、政策执行环境等要素主体间的互动关系,进而剖析影响政策执行偏差的因素,如图1所示。因而,将史密斯政策执行过程模型应用于地方政府预算绩效管理,能够满足预算绩效
7、管理政策图 1 史密斯政策执行过程模型资料来源:作者自制执行机构目标群体政策制定过程政策理想化政策交易机制政策执行环境组织机构反馈张力39王 伟 彭云直:我国地方政府预算绩效管理体系构建中对多元利益主体分析的需要,使各主体关系更加明晰,便于分析地方政府预算绩效管理问题,进而提出针对性对策建议。因此,史密斯政策执行过程模型在地方政府预算绩效管理问题分析中具有较强的适用性。在理想化政策方面。理想化政策是预算绩效管理中的决定性因素,即预算绩效管理政策体系是否完善,政策内容是否科学合理,政策目标是否切实可行等因素都影响着预算绩效管理的实施。我国当前地方政府预算绩效管理政策存在的政策体系不完善、政策内容
8、趋同度高、部门间统筹程度低等方面的问题,其实都是理想化政策要素主体内部存在的问题。在执行机构方面。执行机构是预算绩效管理政策有效实施的重要保障,即财政部门需要通过执行预算绩效管理政策以改变目标群体行为模式,进而促进政策目标的实现。因而在地方政府预算绩效管理中财政部门的职能定位、执行能力等都对预算绩效管理水平产生影响。当前我国地方政府预算绩效管理中普遍存在的财政部门职能定位不明确、专业队伍建设不充分等问题,其实也是执行机构要素主体内部存在的问题。在目标群体方面。目标群体是实现预算绩效管理政策目标的关键,即预算部门作为地方政府预算绩效管理的责任主体,需要调整自身行为模式,提高政策配合度以保证政策目
9、标的实现。因而预算部门自身的责任意识、配合程度以及组织机构建设等都影响预算绩效管理政策的执行。现阶段各地方政府处于全面实施预算绩效管理的探索阶段,预算部门有时责任主体意识不足、组织机构设置不够合理等问题,也是目标群体内部存在的问题。在政策执行环境方面。政策执行环境始终贯穿地方政府预算绩效管理的全过程,绩效管理理念宣传程度、地方财政资金保障水平、信息化建设等因素都属于预算绩效管理政策执行中的外部环境要素,它们在不同时期或促进或阻碍地方政府预算绩效管理。当前我国预算绩效管理实施中主要存在的相关基础条件保障不充分、绩效宣传不到位、数据基础薄弱、财政资金保障受限等问题,其实也是政策执行环境要素主体内部
10、存在的问题。由此可见,我国地方政府预算绩效管理存在的问题恰好与史密斯政策执行过程模型四个主体要素相对应,利用史密斯政策执行过程模型对其展开分析具有较强的适用性与解释力。同时也要注意到,史密斯政策执行过程模型作为西方政策模型并不完全契合于我国预算绩效管理政策执行的分析。因此需要进一步具体分析史密斯政策执行过程模型下地方政府预算绩效管理的构成要素,在此基础上结合预算绩效管理政策的特殊性,对经典的史密斯政策执行过程模型进行优化,引入外部监督要素主体,提出指向预算绩效管理的史密斯政策执行过程优化模型。二、地方政府预算绩效管理政策执行的分析模型构建(一)基于经典史密斯政策执行过程模型的地方政府预算绩效管
11、理构成要素分析在经典的史密斯政策执行过程模型中,社会张力发生于政策执行过程中的理想化政40上海商学院学报 2023 年第 2 期策、执行机构、目标群体和政策执行环境四个要素之中,进而对政策形成反馈;模型中四个要素的内部情况以及相互关系之间的差异形成了不同的政策执行模式,为政策执行的横向比较提供了框架。因此有必要分别对理想化政策、执行机构、目标群体和政策执行环境四个要素进行识别与分析,并进一步分要素得出改进政策执行的相关对策建议。1.理想化政策在史密斯政策执行过程模型中,理想化政策被定义为决策者试图构建的理想化互动模式,一般有以下四个衡量标准政策方案设计合理合法、政策目标拟定切合实际、政策规定发
12、布明确可行、社会对政策内容具有较好的认知,其本质上是一种高质量的、旨在增进公共利益的公共政策。因此理想化政策与政策制定关系紧密,是将政策制定环节与政策执行环节连接起来的中介与纽带。一方面,理想化政策提出了政策执行需要达成的目标,构建了愿景与蓝图,而且反映出了公共政策制定环节各利益相关主体之间的冲突、博弈与妥协;另一方面,理想化政策规划了政策执行的方式,也作为一项干预成为政策执行框架内主体互动开展的诱因。理想化的预算绩效管理政策应具有可行性和合理性,具体来说应具备以下特征:政策形式合规、政策类型明确、政策范围合理、政策目标详细、政策共识一致等。在预算绩效管理领域政策来看,作为建立现代财政制度的重
13、要抓手,预算绩效管理政策框架包含了法律、行政法规、地方法规、地方规章、部门规章以及其他规范性文件,形成了以 预算法为上位法、中共中央国务院意见为指导、各级党委政府各部门实施意见和管理办法为主要内容以及其他工作文件为补充的预算绩效管理政策体系,对提升预算管理工作效率,提高政府服务水平具有重要作用。2.执行机构模型框架中公共政策的执行机构一般是政府官僚机构的一部分,在具体分析中有组织机构与人员结构、组织的领导风格以及组织的实施计划和执行能力等影响执行机构能力的因素。在西方政治-行政二分法的视角下,政治决策即公共政策的制定属于政务官的范畴,而政策执行属于事务官的范畴,因此公共政策的执行机构更加侧重于
14、职业化的官僚机构,其政治立场以及意识形态的色彩较弱,当然作为官僚化的执行机构,政策执行机构也有其部门利益。因此,在预算绩效管理领域中,政策执行机构即为实施预算绩效管理的机构。财政部门作为预算管理部门,自然也承担着预算绩效管理职能,在各级地方政府出台实施预算绩效管理意见之后,财政部门负责组织协调与实施开展,颁布预算绩效管理办法以及 陈鑫高:史密斯生态执行理论内在逻辑与实践价值分析,现代经济信息2017 年第 12 期,第5253 页。李熠煜、杨旭:央地关系视角下我国城市生活垃圾分类政策执行偏差分析基于史密斯政策执行过程模型的视角,湖北行政学院学报2020 年第 5 期,第 5866 页。王维:中
15、国住房政策执行的障碍性因素分析史密斯模型的一个解释,中国行政管理1998 年 第 12 期,第 6067 页。41王 伟 彭云直:我国地方政府预算绩效管理体系构建相关配套工作办法,搭建预算绩效管理政策框架并落实相关工作,对同级部门以及下级政府预算绩效管理工作开展情况进行考核。此外,审计部门作为内部监督主体也参与其中,负责对各预算部门的预算绩效执行情况进行审查。3.目标群体目标群体被定义为在政策干预出台之后需要调整改变行为模式的主体,既包括系统内部主要成员,也包括受到政策影响最大的外部群体。该要素主要涉及目标群体的组织化制度化程度、目标群体的领导以及目标群体先前的政策经验等相关变量,这些变量的差
16、异组合影响着政策的执行。在实施预算绩效管理过程中,预算部门及单位作为目标群体需要就全面实施预算绩效管理的政策要求作出调整,这对预算绩效管理能否达到政策目标起着重要作用。预算部门及单位在实施预算绩效管理过程中能否认同、理解预算绩效管理政策要求,以及其自身组织机构建设情况都是影响预算绩效管理执行的关键因素。4.政策执行环境环境因素是那些影响政策执行以及被政策执行影响的因素,由于这些社会经济条件等环境要素,一些政策不得不被推进实施得到执行,同时政策的有效执行也受到某些环境条件的制约;不同的政策执行处于不同的环境之中,面临的主要环境制约因素也各不相同,从而会形塑出不同的政策执行路径。为提升治理效能,各
17、地方政府积极推进各领域的政策扩散与政策学习,预算绩效管理政策执行有着较好的地方政府创新基础。从个性化的政策执行环境要素来看,在经济下行压力加大的背景下,深化财税改革、发挥预算绩效管理的内部控制作用来提升财政资金的使用效率更为迫切;同时由于宏观经济形势以及政府收支结构的变化,政府财政过“紧日子”,实施预算绩效管理进一步加强约束控制也会面临阻力与制约。(二)地方预算绩效管理的史密斯政策执行过程模型优化财政是国家治理的基础和支柱,公共财政与公共预算是实现公共政策目标的重要保证,在加快建立现代财政制度的进程中,全面实施预算绩效管理尤为重要。一方面,预算绩效管理的目的在于加强约束控制以及发挥激励作用,最
18、终提升治理效能,因此,预算绩效管理关乎公共利益,既包含对政府内部运作流程的监控、评估与改进,也涉及政府的信息公开与接受公众监督,而且相比其他领域的公共政策,预算绩效管理的监督职能更为突出,应当将监督主体独立出来作为政策执行过程分析的专门要素;另一方面,相较于其他政策,预算绩效管理涉及的监督主体更加多元,政府行政系统外部的监督在预算绩效管理中发挥重要作用,而且直接涉及外部监督主体的专门业务职能,其参与监督更具有实质性,有必要将外部监督在政策执行过程的分析框架中单独予以体现,从而使模型涵盖的利益相关者要素更加全面,政策执行过程分析更加立体。经典的史密斯政策执行过程模型中,不直接包含“监督主体”这一
19、要素,但在西方民主决策的体制之下,国会、政党、利益集团、公众等会作为监督主体参与到从政策制定到政策执行的全部环节中,从而对政策执行过程产生影响。在史密斯模型框架设置中,42上海商学院学报 2023 年第 2 期主体分析部分中的“政策执行环境”以及“目标群体”等要素都有可能包含上述参与监督的组织、群体或个人,而最前端的政策制定环节以及后续的张力调适环节与反馈环节也都不会脱离监督主体的影响,因此基于西方社会现实,史密斯政策执行过程模型将外部监督作为公共政策执行的常态与基本面,而没有将其作为一个单独要素放置于某一环节的某一位置,以致限制了监督主体作用发挥的场域。随着史密斯政策执行过程模型应用对象与场
20、域的不断拓展,尤其是将该模型应用于中国场景当中来分析公共政策的研究不断增多,调适优化以提升模型契合度与解释力尤为重要。将“外部监督”要素纳入到政策主体分析框架之中,除了能使政策主体涵盖的范围更加周延,还能增加主体要素之间相互关系分析的路径,使政策执行困境的分析更为透彻,由此得出的政策执行改进对策建议也更为全面,更能解决实质性问题,最终提升政策执行实效。预算绩效管理在执行中即体现为一种监督职能,财政部门和审计部门本身即为预算绩效监督部门,监控和评价公共部门的预算执行效率;而外部监督则处于行政系统外部,既参与对公共部门预算执行效率的监督,又参与对预算绩效管理本身政策执行的监督。因此鉴于监督在本文研
21、究对象预算绩效管理政策执行中的重要性,有必要将在预算绩效管理政策执行中产生重要影响的监督主体纳入到政策分析框架中来。根据史密斯政策执行过程优化模型,政策主体分析部分加入了“外部监督”要素,如图 2 所示。外部监督主体处于预算绩效执行机构外部的同时,也在预算绩效管理政策执行过程的内部参与预算绩效管理的具体实施推进。我国的权力机关是人民代表大会,在财政监督方面发挥重要作用,政府预算的制定需要经由人大审议通过,预算执行与绩效评价结果也要向人大公开并接受监督。绩效管理发挥监督控制以及绩效激励作用的关键,就在于绩效信息的公开。随着政府信息公开的不断推进,预算绩效评价结果报告公开的范围也不断扩大,社会公众
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