长江流域跨省横向生态补偿机制实践反思与完善.pdf
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1、收稿日期:修回日期:基金项目:国家自然科学基金项目()作者简介:庄 超()女山东诸城人高级工程师博士主要从事流域管理政策及法规研究:.:./.():长江流域跨省横向生态补偿机制实践反思与完善庄 超尹正杰(.长江科学院 水资源综合利用研究所武汉.长江水利委员会长江经济带保护与发展战略研究中心武汉)摘 要:建立流域横向生态补偿机制是协调流域治理与保护的重要途径 自 年全国首个跨省流域新安江生态补偿机制试点实施以来至今全国已有 个跨省流域建立了生态补偿机制 长江流域跨省横向生态补偿机制实施后跨省流域治理水平明显提高但跨省流域横向生态补偿机制建立和实践过程面临着激励功能发挥有限、流域协调不足、水质补偿
2、基准局限等问题 从管理视角解析了跨省流域横向生态补偿的科学问题明晰了跨省横向生态补偿机制的核心要义从强化激励功能和促进协同角度提出回归跨省流域横向生态补偿的应然激励功能、发挥长江流域协调机制功能、构建符合长江流域资源禀赋特点的补偿基准体系等建议 研究成果可为长江流域全流域横向生态补偿机制完善提供参考关键词:流域横向生态补偿协调机制流域管理生态补偿机制补偿基准体系长江流域中图分类号:文献标志码:文章编号:():(.):.第 卷 第 期长 江 科 学 院 院 报.年 月 .:研究背景生态补偿制度是生态文明制度的重要组成部分加快建立长江流域跨省横向生态补偿机制是做好长江流域大保护实现长江经济高质量发
3、展的迫切需求 我国在流域横向生态补偿研究方面取得了一定进展成果主要集中在以下几个方面:一是围绕流域横向生态补偿机制、理论基础、补偿途径、补偿标准、原则及方式等理论方法开展研究二是梳理总结我国流域横向生态补偿制度建设现状从立法、制度供给等层面分析实践问题三是深入剖析流域横向生态补偿的典型案例如跨界流域生态补偿的“新安江模式”等学者们从生态补偿科学问题的把握、法律调控的方式、建设框架以及某一具体类型生态补偿的设计等多个角度对长江流域横向生态补偿的基本理论及关键问题进行剖析 概括而言国内研究注重自上而下的长江流域生态补偿体系的构建而聚焦于跨省流域横向生态补偿则显得相对薄弱并多以长江经济带为研究范围
4、客观上讲关于长江流域横向生态补偿机制存在问题的研究并不鲜见研究视角多从技术和科学层面分析为主如生态补偿范围不清、标准偏低、补偿方式单一等问题 但跨省流域横向生态补偿所涉及的不仅是技术和科学问题更多是管理问题和制度问题 特别是在中华人民共和国长江保护法(以下简称长江保护法)实施后如何进一步落实跨省横向生态补偿的立法成为重要课题需要在一定实践基础上用系统治理、协同治理的理念从实践检视和制度供给两个层面审视跨省流域横向生态补偿问题以此规范跨省流域横向生态补偿的基本要义界定其功能定位分析实践短板并提出完善建议 对于上述问题的深入研究将有助于推动长江流域跨省流域横向生态补偿长效机制的建立 跨省流域横向生
5、态补偿的基本要义任何制度的创设都有其预设的制度属性和功能定位制度定位不清不仅影响生态补偿既有制度体系的运行而且限制原有制度功能的发挥国外研究中将生态补偿界定为一种付费行为认为生态补偿是一种对生态系统服务的提供者的有条件的正向激励是一种生态系统服务使用者和提供者之间的自愿交易 基于双方协定的自然资源管理规定而产生被补偿的生态系统服务进行有条件的付费满足补偿的透明性、自愿性、条件性和额外性 我国现有政策文件法律框架中生态补偿的名称及基本内涵未能统一 生态补偿的法律正当性基础也存在较多差异其中地方立法实践和流域生态补偿协议中较多采用的是“污染者付费”“受益者补偿”以及“生态环境损害赔偿”实践中概念的
6、不统一折射出政策与法规制定者对于生态补偿基本要义的理解存在偏差生态补偿虽然与自然资源有偿使用、生态环境损害赔偿等带有经济色彩的制度设计但并不代表制度之间可以混为一谈 从制度属性而言生态补偿是一种利益平衡机制针对已发生或可能发生的生态利益减损或让渡行为给予的补偿目的在于激励更多的流域保护行为 自然资源有偿使用制度属于权属机制针对自然资源利用行为而设计目的在于实现自然资源的经济价值 而生态环境损害责任是完全意义上的责任追究机制是针对已发生的生态环境损害的问责目的在于实现对污染和破坏行为的惩罚概而论之生态补偿是对生态保护者因履行生态保护责任所增加的支出和付出的成本予以适当补偿的激励性制度安排 跨省流
7、域横向生态补偿是生态补偿的重要分支是由流域生态受益者向生态保护者补偿因保护流域环境而丧失的发展机会和增加的保护性投入的激励性环境经济制度 相邻省份在“成本共担、效益共享、合作共治”原则基础上通过充分沟通就各方生态补偿的权责、补偿措施、保障机制等达成一致意见并签署补偿协议“成本共担、效益共享、合作共治”原则本身揭示了跨省流域横向生态补偿制度核心功能为激励和协同以生态补偿资金和政策作为激励方式对流域生态利益保护作出特别牺牲或利益让渡的主体进行补偿实质为流域内上下游、左右岸生态利益的保护、平衡和调整并依托于跨省之间的协同联动实现补偿的目的与功能 长江科学院院报 年 长江流域跨省横向生态补偿实践考察.
8、长江流域跨省横向生态补偿的现实诉求长江流域生态战略地位突出、流域自然条件复杂流域生态补偿诉求较为强烈且多元 一方面长江流域在我国生态战略布局中占据至关重要位置流域上中下游分布有数量众多的江河源头区、珍稀特有鱼类国家级自然保护区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水产种质资源保护区、水土流失重点预防区和重点治理区、大江大河蓄滞洪区、具有重要饮用水源或重要生态功能的湖泊等(见图)故而长江流域生态补偿的诉求不局限于优良水质和充足水量两方面还包括对物种和资源的保护、生态系统的维护以及维持长江生物多样性及生态系统健康所必需的生境条件 另一方面长江流域横跨 省市流域内重要河流及跨省河
9、流达 余条其中干流跨省的河流达 条涉及青海、四川、西藏、云南、重庆等 个省市和自治区建有数量众多的省界断面 上下游、左右岸交错的行政区域关系决定了相邻省份间存在较多流域资源利用冲突由此产生不同主体生态利益协调需求 通过跨省流域横向生态补偿制度来平衡相邻省份的生态利益诉求成为流域综合治理模式下的一种选择2 5 02 0 01 5 01 0 05 00数量/个江河源头区保护区国家重要饮用水源地水土流失重点预防区和重点治理区水功能区中的省界缓冲区涉水国家级自然保护区国家级水产种质资源保护区蓄滞洪区生态战略资源类别 图 长江流域重要生态战略资源统计.长江流域跨省横向生态补偿的政策及法律要求 自 年以来
10、中央及国家部委先后出台了 项推动流域生态补偿的政策文件如关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见等指导流域生态补偿机制建设 特别是为长江流域量身制定的关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见(以下简称指导意见)和支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案(以下简称实施方案)笔者称之为“长江方案”(见表)致力于推动全覆盖、多方位、规范化的长江全流域横向生态保护补偿机制建设表 流域横向生态补偿的“长江方案”“”发布年份发布机构文件名称实施年份主要工作内容财政部关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见长江流域保护和治理多元化投入机制更加完善上下联动协同治
11、理的工作格局更加健全中央对地方、流域上下游间生态补偿效益更加凸显财政部、生态环境部、水利部、国家林业和草原局支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案长江干流初步建立流域横向生态保护补偿机制主要一级支流初步建立流域横向生态保护补偿机制长江全流域建立起流域横向生态保护补偿机制体系 从指导意见到实施方案可以看出随着长江流域治理与保护任务的阶段性变化国家推动长江流域生态补偿的政策不断演进呈现较为清晰的发展脉络 首先政策的辐射范围不断扩大从长江经济带拓展到长江全流域 其次生态补偿的政策目标更加符合流域自身需求基于生态补偿的激励功能提出更多奖励性政策 再次流域生态补偿的标准更加完善从强调水质单一标
12、准统筹考虑水环境、水生态、水资源、水安全等多要素 最后跨省流域横向生态补偿方式虽仍以资金补偿为主但开始尝试流域治理、绿色产业帮扶等在法律制度层面长江保护法第 条明确了长江流域生态补偿的重点区域尤其鼓励长江流域上下游、左右岸、干支流地方人民政府之间开展横向生态补偿并鼓励市场化的运作以及自愿协商方式开展补偿 正在制定中的生态保护补偿条例(征求意见稿)第 条是流域生态补偿制度的主要条文该法条对长江保护法第 条进行了借鉴和强化在其第 款中强调国务院主管部门要加强对建立长江、黄河等重要江河流域补偿的统筹指导并规定长江、黄河等沿线相邻省级政府应当签订补偿协议.长江流域跨省横向生态补偿的实践现状目前长江流域
13、 省市均出台了相关政策鼓励建立省内流域上下游生态补偿机制其中上海、江苏、浙江、安徽、重庆、四川、贵州等 省市已经制定 第 期庄 超 等 长江流域跨省横向生态补偿机制实践反思与完善了省市内流域横向生态补偿机制实现了省内流域生态保护补偿机制全覆盖 流域横向生态补偿机制的建设有序推进已建立的有皖浙新安江、云贵川赤水河、渝湘酉水、苏皖滁江、赣湘渌水、川渝长江干流和濑溪河等 个跨省流域生态补偿机制(见表)在此过程中云南、贵州与四川湖南与重庆安徽与江苏江西与湖南、四川与重庆分别签订涉及相关跨省跨界流域的横向生态保护补偿协议表 长江流域跨省横向生态补偿实践情况 序号所在流域补偿模式实施年份补偿主体实施进展补
14、偿方式补偿基准新安江流域协议补偿中央人民政府和安徽省、浙江省三期已结束资金补偿、政策补偿断面水质赤水河流域协议补偿云南省、贵州省、四川省二期即将签署资金补偿断面水质滁河流域协议补偿安徽省和江苏省二期即将签署资金补偿、政策补偿断面水质渌水流域协议补偿湖南省和江西省一期已结束资金补偿断面水质酉水流域协议补偿湖南省和重庆市一期已结束资金补偿断面水质长江干流和濑溪河协议补偿四川省和重庆市一期进行中资金补偿断面水质 生态补偿机制实施以来长江流域的水质得到改善 据统计 年流域内各相关跨界断面水质均达到或优于协议目标 其中赤水河流域清水铺和鲢鱼溪断面、滁河陈浅断面年均水质达到协议目标酉水流域里耶镇断面和渌水
15、流域金鱼石断面年均水质为类均高于协议目标的类要求长江流域跨省横向生态补偿实践面临的主要问题 虽然长江流域生态补偿呈现范围逐步扩大的良好态势但从目前已开展的流域补偿实践来看长江流域生态补偿尚处于起步和探索阶段 目前已有长江流域跨省横向生态补偿实践探索也仅仅停留在“试验田”主要是省级政府之间针对某些重点河流签订跨省流域生态补偿协议离覆盖全流域的跨省横向生态补偿机制有借鉴复制意义的“示范田”还有一定距离.专项立法滞后跨省横向生态补偿的法律供给不足 近年来无论是国家层面对于生态补偿的法律确认还是地方层面流域生态补偿实施办法的出台流域生态补偿得以初步确立 但总体而言立法体系尚不健全明显滞后于跨省流域生态
16、补偿实践且法律条文的设计普遍较为宏观多为宣示性和鼓励性条款 长江保护法的颁布实施对于长江流域跨省横向生态补偿意义重大该法明确了流域生态补偿的办法、资金筹措及使用原则以及补偿的方式等 然而囿于该法综合法的定位其关于流域生态补偿制度设计依然不够系统并带有浓重的政策性立法特点缺乏对流域生态补偿对象、途径、标准、程序、责任及保障等一系列问题的法律规范阐释 立法供给不足不仅制约了流域生态补偿原有制度功能的发挥而且造成实践中流域生态补偿模式的过度泛化.正向激励有限长江流域跨省横向生态补偿机制定位出现偏差 跨省流域横向生态补偿机制设计是为鼓励上游政府等受偿主体在法定义务和责任之外实施为改善水质、水量等流域治
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