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如何建立具有中国特色的社会保障制度

本文分析我国现阶段社会保障制度的现状及其建立和完善具有中国特色社会保障制度的重要性和必要性。重点从职工养老保险、职工失业保险、职工医疗保险三个方面来说明如何建立具有中国特色的社会保障制度。
社会保障制度是社会发展和社会进步的产物，也是现代化国家文明的重要标志之一。在市场经济主宰人类社会的今天，社会保障已成为世界各国社会制度的基本内容之一。中国在建立社会主义市场经济体制，加速实现“四个现代化”的进程中，一直把改革社会保障制度，建立一种既与国际经济衔接，又符合我国国情的多层次的社会保障体系，作为改革的重要目标，并已取得初步成果。建立社会保障制度是促进生产要素合理流动，实现国有资产存量重组，稳定社会秩序的客观要求，也是社会主义市场经济发展的必然结果，建立适应市场要求的社会保障制度，是改革、发展和稳定有机结合的必要条件，关系到企业能否真正转换经营机制，关系到政府能否真正转变职能。
一社会保障的现状
建立健全社会保障制度，关系到能否缓解改革中所出现的社会矛盾。当前，我国社会保障制度还存在不少问题。主要表现在：
1覆盖面窄。尽管我国对机关、企事业单位实行了保障，在农村也在逐步推行养老保险制度，但部分集体企业、大多数“三资”企业、私营企业、乡镇企业职工和个体商户均未参加保险，给社会留下沉重的包袱，影响企业公平竞争和职工的合理流动，阻碍了社会经济的发展。
2国家和企业包的过多，负担不断加重，不利于调动各方面改革的积极性，造成吃大锅饭现象的日益严重。某些企业职工大量提前退休，扩大了退休金领取总量，给国家财政和企业带来更大困难。
3在社会保障管理上多头管理，政出多门，造成资源浪费，难以监控。具体体现在：（1）由劳动、人事、民政三家分别管理国有企业、机关公务人员及事业单位人员、农民和乡镇企业职工的养老保险。这种不同行业，不同所有制实行不同层次保险的管理格局极大的阻碍了劳动力的跨行业、跨所有制、跨地区流动，不适应改革对劳动力市场发展的要求。（2）由于政企不分，有关部门既是政府行政主管，又负责资金的运用，缺乏监督机制，社会保障资金被挤占、截留、挪用等现象时有发生。
二社会保障体制的基本类型
从经济分析的角度看，国际上通行的社会保障体制可以划分为以下两大基本类型
1供款基准制。供款基准制意味着保障措施对具体受益人的提供取决于（或主要取决于）该受益人过去在保障体系中的资金贡献量（贡款量）。其基本特征有二：（1）它是采用预筹积累的方式来筹集资金，原则是先积累后受益，并且资金积累不是静态的，而是要不断地把上交资金汇集起来用于投资运营，实现价值增值，这种预算积累的方式的主要优点在于能够保证社会保障有可靠的资金来源，不会发生寅吃卯粮的问题；（2）强调谁出资积累谁受益，受益的多少取决于积累量的大小。其具体方法是采取个体帐户，由于个人帐户产权界定清晰，可以调动人们进行劳动的积极性，具有激励效率的功能，新加坡的中央公积金制即为典型的供款基准制。
2受益基准制。受益基准制实际是一种现收现付制，是指保障措施对具体受益人的提供取决于（或主要取决于）规定中的受益与否的标准。其特点是：（1）受益分配的方式是根据一定的受益公式，按照受益人当前的状态（如年龄、健康状况、失业期等）是否符合特定的标准而决定的。这种方式注重的受益条件的公平性，而不注重受益人以往的资金贡献；（2）资金筹集方式采用现收现付制来筹集资金以满足当期的支出，因而是一种“量出为入”的“以支定收”的方式，其资金来源主要是税收收入。在现收现付制下，当代人消费当代人负责——医疗保险；上代人消费当代人负责——养老保险，非劳动者消费劳动者负责——失业保险。其操作和管理相对简便，比较适应于人口年龄较轻、经济较稳定的社会条件。但从长期看，由于经济波动和人口老龄化出现后，就会使社会赡养比例过大造成支付上的困难或对当期工作人口征税过重而影响其工作动力。我国计划经济体制下长期以来实行的就是以现收现付为特征的受益基准制模式。
前述供款基准制（积累制）和受益基准制（现收现付制）它们在资金的筹集方式、受益的分配方式等方面都有各自不同的特征，从而形成了各自的优势与不足。为了给体制选择提供更大的决策空间，我们认为，如果将上述两种类型加以合理组合，形成“混合制”，可以收到优势互补的功效。这是因为：混合制是使受益基准制来提供普遍性的最基本的社会保障，而使用供款基准制对具体个人提供附加，也就是用较低的薪给税税率征收一部分公共财政收入，由财政支出按某种受益标准对退休、医疗、失业、伤残等提供水准较低但普遍适用的基本保障，以强调公平性和社会安全网的作用，但大多数人不会满足于低水准的退休金和其他保障，因此仍要安排供款基准制的附加保障。附加保障是个人帐户、自存自用、预筹积累式的，它提供了明确的激励特性。两者之间的比例如何搭配，取决于社会经济的具体不同条件和体制偏好。
基于对上述受益基准制（现收现付制）和供款基准制（积累制）的利弊分析，我们的结论是：既要对目前我国的现收现付制实行改革，又不能以单一的供款基准制为目标取向。现实的选择应当是先顾当前，兼顾后代。
三社会保障体制的构建方略
根据中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国社会保障的方案设计既要符合市场经济的要求，又要建立在现有国情的基础上，采取切实可行的分步实施方案。根据我国国情，当前重点需要建立和完善的是企业养老保险、失业保险和医疗保险这三个社会保障项目。
1关于职工养老保险。借鉴新加坡公积金制度，将基本保障功能、强制性储蓄功能和工作激励功能三者相结合的经验，我们认为，我国应当建立多层次的职工养老保障制度：第一层次是普遍保险制度，是国家基本养老保险，即由国家根据不同时期的生产力水平和退休职工的基本生活需要，确定全国统一的待遇标准，由负责养老保障基金统筹的社会保险机构向符合退休养老条件的职工提供法定的基本养老保险金。第二层次是补充养老保险，它可以分为两种类型：一是整个产业（或行业）实行的补充养老保险。二是企业范围内的补充养老保险。允许企业之间存在差异，有利于增强企业的吸引力和职工的凝聚力。对参加保险的职工设立个人帐户。按年限积累数额的多寡分别支付；行业间之所以实行有差别的养老保险，是因为行业之间劳动条件、劳动强度等存在差异。第三层次是职工个人储蓄养老保险。即根据劳动者个人收入状况分自主储蓄和强制储蓄两种类型，既可参加社会统筹保险，也可参加契约性的商业保险，以便获得更为优厚的退休养老待遇，国家应在政策上给予优惠，鼓励职工积极投保，增加自我保障能力。此外根据保险基金独立化原则，养老保险基金可以由专门的基金管理公司进行资本化营运，但必须严格遵循安全、有效这两条基本原则。也就是说，养老保险基金的投资战略应以保值为基本前提，以获取平均水准的资金利润率为目标，在保值的基础上争取增值，避免风险过大的投资；投资策略应当分散化、多元化，并使其中一部分投资保护易于转化，流动的状态，以利于保证支付和随时调整投资组合。基金的利润分配应严格控制管理，除必要的费用外，基金投资盈余应全部返还基金名下，用于退休养老费用，不许挪用。
2关于职工失业保险。在以全面就业为目标的企业保障制下，不存在（实际是不承认）失业问题，因而也就不存在失业保险项目。随着企业改革的深入，产业结构的调整，职工下岗失业成为改革进一步深入的难点，急需建立失业保障制度。根据失业问题的性质特征，为此我们应从以下几个方面建立和完善我国的失业保障制度。第一扩大失业保障的覆盖面，逐步实现普遍化。失业保障是社会保障体系的一部分，社会保障是每个公民都平等享受的权利，应该覆盖全体劳动者。然而我国能够享受失业保障的劳动者是很少的。失业保障逐步普遍化，是对立全国统一的失业保障制度要考虑的首要问题。失业保障普遍化，扩大覆盖面可以分几步走。第一步：九五期间，失业保障扩大到全体国有企业职工，包括企业正常辞退职工，区县以上城镇集体企业、私营企业、“三资”企业职工，在区县以下城集体企业和私营企业职工中可能进行试点；第二步到2000年，失业保障进一步扩大到区县以下集体企业，乡镇企业的职工，同时在个体劳动者、农业劳动者中试行失业保障的办法。2000年以后，实现覆盖全国劳动者的全国统一的失业保障。第二失业保障要遵循社会化原则。社会保障社会化，是世界各国行之有效的原则。社会保障社会化，意味着在全国范围内实行统一的社会保障制度，基金由社会保障机构统一筹集和管理，统一发放标准和办法等等。社会化程度越高，越能体现社会保障的互济性及再分配国民收入的作用。我国还没有建立起全国统一的社会保障体制。只是在老年保障和失业保障方面开始实行统筹而失业保障统筹的范围程度低，按照社会化原则，所有职工，不分所有制，不分用工制度，都应享受同样的社会保障权利，体现社会保障的公平原则，只有保障社会化才能消除不同所有制经济成份之间阻碍劳动力流动和市场竞争就业以及就业结构调整的障碍。第三失业保障要规范化。首先概念要科学，我国过去将失业保障叫“待业保障”是不科学的。“待业”与失业的涵义截然不同。“待业”者是没有工作而等待工作，等待政府安置工作，不符合竞争就业的精神，与市场经济是相抵触的。其次失业保障基金筹集标准和办法规范化。现行失业保障基金提缴的比例均为企业职工工资的1%。但有的是按标准工资总额提取，有的按工资基金总额提取，有的按全部工资总额提取。基数不同，提缴的金额不同，有多有少。完善失业保障，必须实行统一的筹集标准和方法。再次，失业保障基金使用规范化。由于强调多余人员，厂内待业人员由企业内部消化，有些停产、半停产、亏损企业靠银行贷款或财政拨款发工资，该失业者没有失业。因此失业保障基金积累很多，在银行滚存数额很大，这些失业保障基金如何管好用好，保值增值，很值得研究。
3关于职工医疗保险。与其他社会保障内容相比，医疗保障的组织、管理等更为复杂，它不仅涉及到医疗费用的提供者、保障对象和医疗服务提供者之间复杂的责任和利益关系，而且还涉及到供给与需求之间的矛盾和冲突。改革的核心问题是尽力解决医疗保障费用的收去平衡问题，即在医疗投入相对有限的情况下，尽可能获得更大的效益，使医疗保险直接与个人利益挂钩，建立起医疗供需双方的自我约束机制，解决长期以来企业劳保医疗制度中“吃大锅饭”的问题，提高医疗保险金支出的效果。具体改革思路是：（1）基金的筹集方式。职工个人和所在企业分别按月工资总额的一定比例提取医疗保险基金，存入职工个人帐户，所有权归职工个人，享有利息，这些帐户及其储蓄交由社会保险局下设的医疗保障机制管理，可具有流动性，但须以安全保值为前提。（2）医疗保障的层次化。可以考虑将医疗保障服务大致分为三个层次：一是预防保健，包括对各种传染病、地方病的控制和预防，公共卫生建设以及妇幼保健等，由于这部分实际需求波动不大，全部服务费用可以由政府财政支出，免费提供。二是基本医疗，包括对各种常见病和多发病的诊疗。在明确限定基本医疗服务的范围的前提下，政府提供保障义务，但需要个人负担部分费用，目的是控制浪费。三是超出基本医疗范围的医疗服务。对于这一层次的医疗保障，政府不提供公共保障，个人根据需求自己承担保障责任。可能鼓励企业和个人在自愿的基础上，以补充保险形式购买商业医疗保险。鉴于我国目前的经济实力，还无法满足职工的所有医疗保险。因此，目前的医疗水平主要提供前两个层次的保障。（3）完善医疗服务供需双方的制约机制。从医疗服务的需方看，建立个人医疗帐户，通过强制性保健储蓄，自我筹资，大病设“报销起限”等措施，强化个人的费用负担，自觉抑制不发票的医疗消费，形成自我约束机制。从医疗服务的供方看，通过改善医疗机构项目收（付）费制度，实行平均床日单价定额收（付）费制度，促使医院主动调整服务结构，减少不必要的用药和检查，努力降低药费和检查费在床日定额中的比重，既使医疗服务得到合理的补偿，又使医疗保险基金减少不必要的支出。（4）健全医疗保障基金组织。成立隶属于社会保障局的医疗保险基金管理机构，监督个人医疗基金的提取、使用情况，如果企业不缴或拖延，该机构有权通知银行强制缴纳；个人使用帐户基金，必须经当地医疗保障经办机构审核，超支由个人支付，帐户年终结存可以延续到下年度继续使用；该机构在保值的前提下对基金结余有周转调节权。
综上所述，我国社会保障体制改革的总体目标是：加快养老、失业、医疗保险制度改革，初步形成社会保险、社会救济、社会福利、优扶安置和社会互助、个人储蓄积累相结合的多层次的社会保障制度。在大力发展社会保障的同时，积极发展商业保险，发挥对社会保障的补充作用。制定相应政策，切实保护妇女、未成年人、老年人、残疾人等社会群体和优抚救济对象的合法权益，建立城市最低生活保障制度和抚恤补偿机制，依法安置退役军人，积极发展社会福利事业和社区服务，加强福利设施建设。当前，主要应抓紧做好以下三方面工作：第一、在国务院设立劳动与社会保障部的基础上，结合行政机构改革，形成和完善全国从上到下相对统一的社会保障行政管理系统，以改变政出多门、效率低下的状况。第二、建立和健全社会保险基金的营运和管理制度，保证基金的合理使用，防止基金的挪用、浪费和损失，并能够保值增值。第三、加快社会保障的法制化进程。
为了实现上述目标，我们应当更多地向发达国家学习和借鉴他们在实行社会保障体系方面的经验，并努力避免他们的教训。
第一建立和健全更完整的社会保障体系。当前，发达国家大都已建立起社会化程度较高、覆盖面很宽和保障设施完备的社会保障体系。保障项目包括社会救助、社会保险、社会福利和医疗保健服务等内容，社会保险的老年、残废、死亡、工伤、生育、疾病、失来和家庭津贴等八大险种。保障范围包括所有能够参加工作的劳动者及其家属。有的国家，如挪威、瑞典等北欧国家的保险对象，基本上包括所有公民，同时社会保障管理机构健全。注意加强对社会保障的监督和指导，较好地实现了社会保障管理专业化和社会化。此外，发达国家的社会保障事业有一套完善的法律保证，他们认为，社会保障具有义务性和法制性，因此，要求社会公民都必须参加，并通过立法规定保障人和被保障人的权利和义务，由司法部门行使监督权。如日本社会保障法规定共有283个，此外还有6个社会福利基本法，即《老人福利法》、《儿童福利法》、《生活保护法》、《母子寡妇福利法》、《残疾人福利法》、《身心薄弱者福利法》。这些立法，从保险对象、保险项目及险种的费率，到保险给付条件和给付标准，乃至社会保障经营与管理等，都以法律的强制形式固定下来。
第二根据社会保障项目不同，采取分层次举办的方式。例如美国的老年、残疾保险和健康保险，由联邦政府机关负责举办管理；工伤事故保险由州政府合办。又如，日本的社会保险业务体系分为三个层次，一是国家举办的社会保险，如国民年金、厚生年金等；二是互助性保险，如统归大藏省负责管理的自助协会，该协会可向那些遭遇病、伤、残、死、灾祸等事故以及生育、退休的会员及其家属提供保险金；三是各企业的保险福利措施。社会保险采取多渠道、多层次和分项举办的方式，可以避免风险集中，分清保险责任，减轻国家和保险人的财政负担，同时还可以照顾到各地的实际情况，做到因地制宜，扬长避短，发挥优势，调动保险关系三方（国家、保险人和被保险人）的积极性。
第三社会保险资金管理采用基金制。发达国家为稳定社会保险财政，保证给付，在社会保险资金管理上，均采用基金制。所谓基金制，就是通过科学预算，制订出被保险人合理的交费标准，然后将筹集的资金集中建立各项基金，事先储存，为今后的保险给付做准备，基金制能够适应经济波动和其它条件的变化，有利于社会保险人安全、有效地运用社会保障资金，充分发挥保障资金在时间与空间两方面的调剂作用。
第四应避免社会保障水平过高，覆盖面过宽，超过国力负担的局面出现。有的发达国家为缓和社会矛盾，不断增加社会保障项目，扩大保障范围和提高保障给付水平。其后果，在解决部分矛盾的同时，又产生了新的矛盾和问题，如社会保障支出占国内生产总值和政府财政收入的比重不断增大。目前，发达国家社会保障支出占国内生产总值的比重，由70年代的20%左右，增加到30%以上，社会保障支出占政府财政收入的比重，由70年代的不足50%增加到60%。这都给各国政府和国民经济发展造成巨大压力。甚至因社会保障支出过快增长，导致收不抵支，财政滑坡，政府财政出现赤字，或者政府增加征收直接税和间接税，这就有可能导致通货膨胀或增加居民负担，这些都是我国应吸取的教训。
此外，还应吸取发达国家社会保障机构庞大，浪费严重的教训。例如英国每年仅用社会保险行政管理方面的“维持费”就达16亿英镑。意大利威尼斯政府需要将救济预算的55%用作救济机构的行政管理费。罗马市政府救济机构的行政管理“维持费”则占全部救济预算的60%。美国经济学家密尔顿·弗里德量认为，所谓福利国家的福利机关挥金如土。
近年来，各国都在社会保障制度方面做出了重大改革，这已成为世界性的热门话题，正在出现许多新观点和新趋势，这些我们都应密切注意，认真学习，结合我国情况加以消化、吸收和借鉴，建立真正意义上独具中国特色的社会保障制度。
参考文献：
1《进一步深化社会保障制度改革》，贵州师范大学报（社会科学版）1998（4）
2《建立与完善我国的失业保障制度》，学习与探索，1998（6）
3《我国社会保障体制改革模式选择与建构》，学习与探索，1998（4）
4《中国社会保障制度改革的进展及面临的问题》，山东师大，1999（2）