政策网络理论视角下中小学减负政策的变迁逻辑与未来展望.pdf

第 卷第 期 年 月北 京 教 育 学 院 学 报 .收稿日期:基金项目:国家社科基金“十三五”规划教育学青年课题“义务教育阶段政府购买教育服务的国际比较研究”()作者简介:吴佳妮福建师范大学教育学院讲师教育学博士主要从事学校改进、中美教育政策比较研究:.白志勇福建师范大学教育学院硕士研究生主要从事教育基本理论研究马健生北京师范大学教育学部教授博士生导师教育学博士主要从事教育改革与政策、比较教育研究:./.政策网络理论视角下中小学减负政策的变迁逻辑与未来展望吴佳妮 白志勇 马健生(.福建师范大学 教育学院 福建 福州 .北京师范大学 教育学部 北京)摘 要:自 年新中国首个“减负令”颁布到 年“双减”政策出台我国政府探索治理中小学生学业负担过重问题走过了六十余年的政策历程历经“以关注身体健康为导向”“以纠正片面追求升学率为导向”“以推进素质教育为导向”以及“以深化综合改革为导向”四个阶段 运用政策网络理论分析框架重新审视新中国成立以来减负政策的变迁逻辑可以发现政策参与主体由一元发展为多元信息传递路径由封闭转向开放政策工具选择从单一发展为灵活多样治理模式从单一、碎片化治理走向整体化治理 展望未来政府应增强信任机制、完善学习机制、深化协同机制围绕学生学业负担问题构建多维度合作的整体性公共服务模式关键词:减负学业负担“双减”政策政策网络理论整体性治理中图分类号:.文献标识码:文章编号:()自 年我国首个减负文件关于减轻中、小学学生过重负担的指示(以下简称指示)的出台到 年中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见(以下简称“双减”政策)的颁布实施我国探索治理中小学生学业负担过重问题已然走过了六十余年的历程 目前我国涉及中小学减负的政策文件共计 份 其中 份为减负专项政策文件其余 份为减负相关政策文件从政策决策角度学生学业负担过重一直是我国教育政策关注的焦点 然而到政策实施层面一轮轮“减负”纷纷陷入了“按下葫芦又起瓢”的困局呈现出“明减暗增”“校内减校外增”的怪相衍生出“家长焦虑症”“教育竞争内卷化”等异化表征 因此如何实现学生学业负担过重问题的善治走出“屡禁不止”“越减越重”“此减彼升”的怪圈就成为我国教育深化改革和发展亟须破解的难题当前学界对减负政策内容及其效果分析的研究较多却较少关注减负政策形成的内在机制尤其是对各类政策主体之间相互作用的动态过程鲜有探讨 学生学业负担过重问题治理是一个涉及众多因素、利益复杂、冲突性较强、参与主体多元的政策议题政策的形成与落实受到多方行动主体的影响同时也正是众多政策主体相互作用的动态过程推动着减负政策的发展与变迁形塑、影响着政策的成效与未来走向 基于此本研究尝试运用政策网络理论构建分析框架以政策网络视角重新审视新中国成立以来减负政策的变迁历程剖析减负政策变迁逻辑及深层结构以期为新时代“双减”政策的完善与未来发展提供镜鉴一、基于政策网络理论的减负政策分析框架 政策网络理论发轫于 世纪五六十年代的美 第 期 吴佳妮等:政策网络理论视角下中小学减负政策的变迁逻辑与未来展望国随后在英国、荷兰、德国等西方国家迅速发展 世纪 年代后逐渐成为西方公共政策研究领域的主流话语与分析范式 政策网络理论强调网络中多元行动者的话语、动作等互动行为对政策执行结果所产生的影响在该理论视域下减负政策变迁的本质是多元利益主体围绕解决学生学业负担过重这一公共问题相互影响、相互作用的动态过程 在政府、社会部门、学者、私营机构等正式和非正式主体的政策网络互动中政策运行的网络结构逐渐展现出多元化、多维度、多层次的特征不同类型的政策网络间的互动所产生的作用与影响是推动减负政策变迁与转型的内在动力本研究采用英国学者罗德罗茨提出的最具代表性的政策网络分类模式将政策的网络分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络和议题网络五大类型借助网络的形象构建一个类型学视角将政府、学校、培训机构、知识分子、家长、新闻媒介等多方政策参与主体与利益相关者在政策系统中的内在关系与复杂互动状况嵌入统一的分析框架中(图)图 政策网络理论分析框架 基于政策网络理论在减负政策变迁的不同阶段联结强度、互动频率和集中性是促进不同行动主体构成多元政策网络的主要因素 其中政策社群位于网络的核心层其主体包含中共中央、国务院、教育部、民政部等 政策社群通过统筹、协调各主体间的利益、意见等方式在宏观层面制定减负政策在推动政策变迁过程中发挥主导作用 政策社群是减负政策网络的权力中心拥有强大的组织动员能力代表的利益群体也最广泛坚守教育的公共利益属性 处于次核心层的分别是府际网络与专业网络 在减负政策网络中府际网络主要包括各省、市、县三级地方政府其中地方教育行政部门是府际网络中的主导者 政策社群与府际网络构成了自上而下的垂直权威关系府际网络是政策执行与落实的重要枢纽 专业网络包括研究院、智库、专家学者等专业网络主体利用其占有的专业知识和专业能力资源借助多元融媒体平台通过学术论坛和论文发表等方式表达对减负政策的理性声音与专业判断为政策社群优化减负政策建言献策 处于政策网络外围、边陲位置的分别是生产者网络与议题网络 生产者网络是减负政策执行网络中最末端的组织单位却也是减负改革行动的主阵地 生产者网络主要由两大阵营构成:一是以公立学校为代表的公共教育服务供给主体具体包括学校领导、任课老师等二是以校外培训机构为代表的市场化教育服务供给主体民间资本通过教辅市场和培训机构进入生产者网络议题网络主要包括减负过程涉及的中小学生、学生家长对议题感兴趣的群体以及新闻媒体等 议题网络在减负政策网络中起到信息传递、引导民众舆论的作用同时以“民意”形式影响其他四个网络主体相对而言话语权不足处于政策网络的边缘具有松散型、情绪化等特征综上本研究以利益同质化的网络结构和行动主体作为减负政策的基本分析单元以动态、发展的分析思维打破传统政策分析对政策过程的静北 京 教 育 学 院 学 报 年态分割立足于网络化综合视角观察错综复杂的减负政策变迁全局二、政策网络理论视角下我国减负政策的变迁历程 依据新中国成立以来减负政策特点的变化可以将其相对划分为四个时期(一)以关注身体健康为导向(年)这一时期的减负政策内容呈现出把关注学生身体健康作为改革目标的特征 结合政策网络理论这一时期的减负政策过程与治理特点呈现出以下三方面特征首先政策颁布主体单一化 这一时期的减负政策议程启动源于 年毛泽东提出的实行“健康第一、学习第二”的方针以及“采取行政步骤”来解决学生健康问题的提议 这是新中国成立以来国家领导人首次从国家建设和教育改造的高度重视学生健康和学习负担问题 年作为新中国成立以来我国第一个“减负令”指示的颁布标志着中小学生学业负担问题正式纳入国家政策议程 年 月中共中央、国务院在关于克服中小学学生负担过重现象和提高教育质量的报告中指明:课业重压“使许多学生失去了学习的主动性损害了学生的健康很不利于学生在德智体诸方面生动活泼地主动地得到发展”其问题在于“忽视政治脱离生产劳动有些方面仍然沿袭着资产阶级旧教育的一套有些方面是教条主义地抄袭苏联的方法这是资产阶级的教育方针不是社会主义的教育方针”这一时期的减负政策(表)以政治化的“教育革命”形式深入推行下去表 年减负政策文件(部分)年份政策名称颁布主体主要政策工具 年关于减轻中、小学学生过重负担的指示教育部命令工具 年关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的指示中共中央、国务院命令工具 年关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的紧急通知中共中央、国务院命令工具 年关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告中共中央、国务院批转命令工具 年关于减轻学生负担保证学生健康问题的报告教育部党组命令工具 其次政策网络模式为单一化的政策社群主导 本阶段决策网络是以中共中央和国务院为主构成的政策共同体为决策中心中央政府的垂直权威在政策过程中占主导地位强调单向维度的管理与规训刚性有余而弹性不足专业网络表现为受限制的智囊辅助角色地方政府采纳意见碎片化、片面化府际网络难以充分表达地方利益诉求生产者网络与议题网络受限于社会环境而难以登场最后政策工具单一化命令工具使用过溢在治理学生负担问题的初期政府主要依赖强制性的命令工具 命令工具的规范对象主要是政府和学校这既能有效控制与规避政策影响带来的不确定性又能低成本、便捷、迅速地实现政策目标 此外命令工具过溢会在一定程度上忽视中小学校的差异和不同需求容易造成象征性执行、选择性执行和替换性执行的现象如 年指示指出“形成学生负担特重的原因是由于有的地区的教育行政机关在提高教育质量的指导思想上有错误并采用了一些不切实际的做法”年关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告在强调片面追求经查阅相关文献我国学者对减负政策变迁历程的阶段划分主要有两阶段论(项贤明徐帆)、三阶段论(方媛、姚胜佳三子王小利)、四阶段论(王毓珣、刘建殷玉新、郝健健)、五阶段论(卫建国)和六阶段论(杨柳)综合主流学界观点及减负政策发展的标志性事件本研究采用四阶段划分法政策工具是政府用于达到一定目的的政策措施镶嵌于多维的政策网络之中对于沟通网络中多元行动主体起到重要作用命令工具指政府通过法律法规、权力、直接行政等形式进行规范、管制等 第 期 吴佳妮等:政策网络理论视角下中小学减负政策的变迁逻辑与未来展望升学的思想是造成学生负担的直接影响因素的基础上指出“有的甚至对国家、上级弄虚作假千方百计使本校的学生有更高的升学率”受政策决策政治化、政策问题归因表面化、政策执行单一化的政策过程特点影响这一时期的减负改革有鲜明的“头疼医头、脚痛医脚”的特点作为减负主阵地的学校没有充分的自主权减负改革流于表面(二)以纠正片面追求升学率为导向(年)改革开放以来尤其是高考政策的恢复无疑提升了全国人民的学习热情由此伴随而来的是学校对升学率的片面追求学生的学业负担再次成为教育领域改革的焦点 综合分析这一时期的减负政策(表)可发现以下三个主要特征表 年减负政策文件(部分)年份政策名称颁布主体主要政策工具 年关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定(试行)教育部命令工具、激励工具 年关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定国家教育委员会命令工具 年关于重申贯彻关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定的通知国家教育委员会命令工具、激励工具 年国家教育委员会关于教育系统纠正行业不正之风的通知国家教育委员会能力建设工具 首先政策目标由“保证身体健康”转向“以纠正片面追求升学率为导向”从政策思想、决策导向层面政府对学业负担问题成因的认识聚焦到制度层面的应试教育、升学压力及重点学校资源稀缺等方面 为保障人才培养质量与提升整体教育水平 年 月 日邓小平在全国教育工作会议上提出:“必须考虑集中力量加强重点大学和重点中小学的建设尽快提高它们的教学水平和教学质量”在改革的宽松环境下一方面广大人民群众希望通过进入重点中小学获取更好的教育资源接受更优质的教育进而进入大学或重点大学以改变自己的命运另一方面科举文化残余及“学而优则仕”等观念影响了社会大众对高考的认知、政府官员追求的教育 等政绩观影响了教育改革方向这些因素的累加与发酵使得这一时期学生的学业负担问题愈加沉重其次政策网络中“央地关系碎片化”这一时期国家教育委员会作为政策社群的代表从全国基础教育健康发展角度针对地方学校片面追求升学率、助长应试教育、加压学生负担的问题提出解决方案 年 月教育部、卫生部联合发布中小学卫生工作暂行规定(草案)该规定明确要求按照学生年龄特点合理安排学生的作息时间和教学进度防止负担过重 该规定是改革开放以来涉及减负的首个政策地方政府是多重利益的复合体一方面作为中央政府的次级部门必须和中央保持一致另一方面又要尽可能地利用现有资源争取本地利益的最大化 因此该阶段减负政策执行中出现“央地关系碎片化”问题具体表现为“上有政策下有对策”的现象:府际网络通过“虚假执行”“片面执行”或“选择性回应”的方式应对减负政策以缓解政策社群压力与本部门利益间的冲突 当时相当部分地区毕业班只抓智育挤掉德育和体育为了多挤出总复习时间压缩教材内容、抢进度、满堂灌学生疲于应付学业负担越来越重 年关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定要求任何部门和单位都不得给学校下达升学率指标学校不得给教师下达升学率指标不得组织学生购买和使用复习资料、练习册、习题集一类的材料等 但由于缺乏监管措施以上要求并没有得到有效落实 年关于重申贯彻关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定的通知中对不得下达升学率指标及复习资料等问题的表述与之前的政策文件基本一致再次资本力量在生产者网络中扩张 改革开放以来社会主义市场经济的发展及政策的宽松北 京 教 育 学 院 学 报 年为资本进入教育领域打开了缺口资本的商业逐利主要通过滥编、滥印、乱用复习资料等方式影响教育资源的分配 这变相加剧了学生的课业负担由此引发了“校内减负、校外增负”等现象商业逐利行为成为改革开放后学生学业负担过重问题的新推手 年关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定(试行)提出不能因为只抓升学率而忽视了劳动后备军的培养 任何单位和个人不准编印对付升学考试的习题集、练习册、复习资料等随后 年关于严禁擅自编写、出版、销售学生复习资料的规定不仅批评了“有的教育部门通过编写复习参考资料、或强制学校征订等方式搞创收的问题”并重申“复习资料、辅导材料泛滥助长题海战术加重了学生的学习负担和家庭的经济负担不利于中小学生的身心健康”(三)以推进素质教育为导向(年)本阶段是以推进素质教育和新课程改革为依托深化中小学学生负担治理的时期(表)这一阶段的政策过程特征主要表现为以下三个方面表 年减负政策文件(部分)年份政策名称颁布主体主要政策工具 年关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示国家教育委员会命令工具、激励工具 年关于全面贯彻教育方针减轻中小学生过重课业负担的意见国家教育委员会激励工具、能力建设工具 年关于进一步加强中小学生竞赛、评奖活动管理的通知国家教育委员会命令工具 年关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知教育部命令工具、能力建设工具 年关于贯彻落实教育部关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知开展专项督导检查的通知教育部命令工具、能力建设工具 首先政策思想与观念的全面转型 政策社群对长期存在的中小学生过重学业负担解决道路的认识由关注“减负”转向全面“提质”、推进素质教育、建设新课程的方向由关注“校内减负”转向强调“学校、家庭与社会”三方合力助推 年 月中共中央、国务院发布教育纲领性文件中国教育改革和发展纲要指出要“加快教育的改革和发展进一步提高劳动者素质培养大批人才”标志着我国开始步入素质教育发展轨道同年国家教育委员会关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示指出:“中小学生学生课业负担过重阻碍着义务教育全面提高公民素质宗旨的落实”要求中小学要由应试教育转向提高素质的轨道发展 年国家教育委员会关于全面贯彻教育方针减轻中小学生过重课业负担的意见强调转变教育思想、更新教育观念是解决中小学生学业负担过重问题的关键其次政策网络参与主体日益多元化 在深化改革时期政策网络中的政策社群、专业网络等五个主体间的联系更为密切且均获得了相应的话语权 专家网络依托政策共同体提供的平台进行研究工作并发表相关研究著述为谋求国家利益与地方利益的和谐发展府际网络在明晰地方利益基础上与政策共同体的交流更为主动议题网络则借助不同媒介发声主动成为角色研讨过程中的一环 年 月 日教育部就“减负”问题召开座谈会邀请专家、校长、教师、家长、网友等社会各界代表纷纷就如何减轻中小学生课业负担建言献策 随着座谈会的召开减负再次成为教育领域专家学者密切关注的问题 年 月 日胡锦涛在全国教育工作教育会议上的讲话中指出“中小学生课业负担过重素质教育推进困难”着重强调了教育改革与发展战略主题下必须坚持以人为本全面实施素质教育此次座谈会的召开象征着生产者网络、议题网络和专业网络开始联合为减负发声也表明政策社群在减负 第 期 吴佳妮等:政策网络理论视角下中小学减负政策的变迁逻辑与未来展望工作上体现的政策观念再一次发生了转变 此外府际网络也提高了对减负问题的认识各省份开始主动发力 如 年江西省中小学校长管理暂行规定要求校长要承担起减轻学生课业负担的责任素质教育的落实情况成为校长考核项之一 年四川省成都市教育局为切实减轻学生过重学业负担出台了“五个禁止”并叫停了奥数 年浙江省教育厅发布了关于切实减轻义务教育阶段中小学生过重课业负担的通知从严格开设课程、严格控制学生作业量、严格控制补课等“六个严格”入手推动减负工作的进行并强调全省各地各校健全有力有效的制度保障再次能力建设政策工具的运用与减负工作长效机制逐步建立 在深化改革时期政策工具中的能力建设工具开始得到重视 政策社群意识到我国减负问题由来已久很难“毕其功于一役”因此要逐步探求减负问题的根本性解决措施 政府通过采取一系列措施缓和矛盾、改善负担现状 步入 世纪学生负担过重现象仍没有得到有效遏制严重阻碍了我国素质教育政策的实践推进 年教育部发布关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知强调严禁以增加作业量的方式惩罚学生小学生成绩评定实行等级制取消百分制实行减负领导责任制建立健全减轻学生过重负担专项督导制度与通报制度在深化教育教学改革扎实推进素质教育的背景下 年国务院印发关于基础教育改革与发展的决定提出要加快构建符合素质教育要求的新基础课程体系继续减轻中小学生过重的学业负担尊重学生人格遵循学生身心发展规律保证中小学生身心健康成长 年党的十七大报告提出要提高学生综合素质必须将减负列在以改善民生为重点的社会建设大题目中表明减负问题已上升到社会民生的战略层面(四)以深化综合改革为导向(年至今)年以来的减负政策尤其是以 年提出的“双减”政策为代表相比以往减负政策力度更强、内涵更丰富、主体更多元(表)该阶段的减负政策呈现三个特点首先政策方针从“治标不治本”到“标本兼治”年国家中长期教育改革和发展规划纲要(年)明确了小学是减负的“主表 年至今减负政策文件(部分)年份政策名称颁布主体主要政策工具 年关于开展义务教育阶段学校“减负万里行”活动的通知教育部办公厅命令工具、系统变革工具 年小学生减负十条规定(征求意见稿)教育部命令、能力建设 年关于开展义务教育阶段学校”减负万里行第 季“活动的通知教育部办公厅命令工具、激励工具、能力建设工具 年关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知教育部办公厅等四部门命令工具、能力建设工具 年关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知教育部办公厅命令工具 年综合防控儿童青少年近视实施方案(征求意见稿)教育部命令工具、系统变革工具 年关于规范校外培训机构发展的意见国务院办公厅能力建设工具 年关于印发中小学生减负措施的通知教育部等九部门 命令工具、系统变革工具 年关于印发义务教育六科超标超前培训负面清单(试行)的通知教育部办公厅命令工具 年关于加强义务教育学校作业管理的通知教育部办公厅命令工具、能力建设工具 年关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见 中共中央办公厅、国务院办公厅命令工具、能力建设、系统变革工具 年关于加强义务教育学校考试管理的通知教育部办公厅命令工具、能力建设北 京 教 育 学 院 学 报 年战场”政府、学校、家庭、社会必须共同努力标本兼治综合治理 自此我国进入了以学生学业负担问题全面综合治理为特征的改革阶段 年教育部出台小学生减负十条规定(征求意见稿)对入学条件(阳光入学)、均衡编班、教学进度(“零起点”教学)、不留作业、规范考试、等级评价、一科一辅、严禁违规补课、每天锻炼一小时(体育锻炼时间)、强化督查等进行了详细的说明 年教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知从治理任务、整改要求、治理分工、治理步骤及组织实施五个方面开展治理行动其次政策网络从“政府主导、学校主体”到“政府主导、多方联动”本阶段减负政策强化了各行动主体之间的关联协作、互助互补 这一时期国家已经意识到减轻学生过重学业负担工作是社会的共同责任必须联合多方利益主体共同参与 就政策颁布的主体而言减负工作的推进过程实现了多部门联合行动协同治理 如 年教育部办公厅等四部门联合印发关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知 年 月颁布实施的“双减”政策是贯彻落实习近平总书记关于教育的重要论述的生动实践是贯彻落实新时期党的教育方针的必然要求是教育发展理念的回归、教育生态的重塑和教育治理的创新必将促进基础教育领域的深刻变革最终实现去功利化、回归公益化去应试化、回归素质化去焦虑化、回归理性化让孩子全面发展、健康成长“双减”政策要求在明确部门工作责任的基础上联合开展专项治理行动再次政策工具的运用更加综合化 命令工具、激励工具、能力建设工具、劝告工具、系统变革工具等多种工具在“双减”政策体系中的运用更为综合化、多样化 政策社群意识到忽略地区差异与地区特殊要求会导致具有强制性的命令工具使用过度而具有高针对性的激励工具被忽视的情况 因此“双减”政策开始以命令工具、能力建设工具和系统变革工具为抓手寻找减轻中小学生作业负担和校外培训负担的切入点分步骤、有序实施调整三、政策网络理论视角下我国减负政策的演进逻辑 纵观我国减负政策六十余年变迁历程可发现一条清晰的发展脉络:在始终以中央政府为主导的减负政策网络之中政策参与主体由一元发展为多元地方政府、学校、社会公众的决策地位及话语权不断上升政策网络中的信息传递路径由封闭转向开放处于政策网络边缘群体的利益诉求与需求表达逐渐增多政策工具的选择呈现出从单一向灵活多样的转变减负政策治理模式由单一、碎片化治理走向整体化治理(一)从一元到多元:政策过程中参与主体与网络结构的变迁在减负政策演进过程中政策决策、执行等各环节的参与主体在数量与规模上呈现出从一元到多元转变的特点 年减负政策的实施主要通过传统的科层制、按自上而下的行政路径发挥作用随着减负政策的演进作为政策主体的政府日渐意识到其拥有资源及资源使用能力的相对有限性需要在专业技术、资源等方面向各教育政策行动者寻求帮助以提升政策的执行效果由此推动多元主体参与到政策决策与执行中 因此政策的执行方式由以往的“命令”方式逐渐转换为“命令”“协商”等方式的结合 我国早期的减负政策结构中呈现的决策中心化特征与我国金字塔型的政府管理体制 科层制不无关系 改革开放政策加速了我国社会的转型社会转型期下多元利益格局的形成与发展让政策社群意识到学生课业负担问题不仅涉及教育领域而且与社会其他领域具有千丝万缕的联系是社会问题在教育领域中的缩影由此决策中心化的情况开始转变(二)由封闭到开放:政策网络中信息传递与协商机制的形成对减负问题的理解和认识以及对减负政策目标共识的达成是影响减负政策结果的重要因素需要通过政策网络的开放以实现良好的信息传递和理解促成广泛的社会共识和观念转型 在减负政策的变迁过程中处于政策网络中心的政策社群开始逐渐意识到公众对政策目的、信息的理解与利益表达是减负改革成效的重要影响因素 第 期 吴佳妮等:政策网络理论视角下中小学减负政策的变迁逻辑与未来展望 年、年我国减负政策的制定与执行的信息传递是从中心到边缘的单向传递路径 这两个时期的减负措施基本没有较大的转变具有高度的重合性 年位于网络中心的政策社群开始关注来自学校、教师、家长等边缘网络社群的利益诉求及信息反馈 这一时期生产者网络中的学校作为推进素质教育的主阵地的地位被高度重视专业网络中的专家学者、科研院所通过科学制定课程、改善教材内容等方式为政策社群制定配套服务而议题网络中的家长群体在制定政策时就被政策社群所关注 年至今信息传递路径再次发生了变化形成了中心到边缘再回到中心的信息回流机制 政策社群与府际网络通过议题网络、生产者网络和专家网络获取建议、数据、反馈和舆论等信息之后在统筹各方需求与利益后再制定相关减负政策 该阶段的减负政策更加强调家庭、学校、社会等多方共同承担减负责任 这种从“中心”到“边缘”再到“中心”的政策信息传递过程使减负政策中政策社群、府际网络、生产者网路、专业网络及社群网络之间的互动由单向转为多向、由相对封闭转为互相开放(三)从局部单一到灵活多样:政策变迁中工具选择空间的扩展与优化为达成减负政策的预期目标政府须在教育政策执行过程中因时因地选择政策工具在传统线性教育政策执行模式时期政府无论是采取强制性政策工具抑或是使用自愿性政策工具单一的政策工具的运用都未达到减负政策执行的预期效果 如何选择与使用政策工具对政策网络的运作方式与实际效果产生直接影响 因此政府逐渐开始关注以下问题:第一政策网络与政策工具的适配问题 将政策工具内嵌于政策网络中通过反复协商进而对政策工具的选择达成共识第二政策工具的有效组合 随着政策变迁中政策社群对学业负担认识的不断转变政策工具的选择与使用也随之产生变化 年、年的参与主体主要是政策社群、府际网络与生产者网络 由于政策社群缺乏对学生学业负担的深层认识与实践经验减负措施主要针对教材使用、教学方法、教学内容、作业体量和休息时间 因此命令工具、劝告或劝诫工具是政策社群的主要选择比如规划作业时间、休息时间提倡加强思想政治教育等 年随着教育观念从应试教育向素质教育的转变政策社群增加了能力建设工具的使用 比如这一时期开始强调减负成效机制的建立与完善 年至今单一化的政策工具逐渐向政策工具的配套化使用过渡政策网络的信服力与协调性得到增强家庭、学校、社会共同承担减负责任 在减负工作迈向综合性治理的过程中政策工具通过不断优化与组合使用所发挥的作用日益凸显四、未来展望:迈向整体性治理 减负是一项贯穿新中国基础教育改革与发展历程、牵系中国社会广大民众对高质量教育发展诉求的一项长期的教育改革任务 站在当下展望未来整体性治理必将成为政策实践中“行得通、真管用、有效率”的新范式通过政策网络中各行动主体充分沟通与合作、有效整合与协调针对学生学业负担问题提供多维度合作无间的整体性公共服务供给构建良好教育生态缓解家长焦虑情绪促进学生全面发展、健康成长(一)增强信任机制凝聚普遍共识任何政策的实施都以各政策行动者之间建立的信任关系为基础 在未来“双减”政策推行的过程中各系统间和行动者间应建立起信任机制形成统一的价值导向与全局目标避免各个主体对政策目标的误读误解政策社群、专家网络及议题网络中的公共传播机构应做好“双减”政策的宣传解读以广泛凝聚社会共识 无论是过去的减负政策还是正在进行中的“双减”政策其核心价值取向可总结为两点:一是坚守基础教育的公益属性 政府对学业负担问题的治理与调控首先需从教育的公益属性出发避免基础教育场域成为资本竞争和家长攀比的赛场着力构建优质均衡的教育体系力求降低家庭的教育支出和教育焦虑推进教育公平二是立足于学生的身心健康成长 减负的着眼点在于克服教育中功利化、短视化的做法从过于注重分数中解放出来全面关注孩子健康心理和健全人格的养成 因此各级党委政府及有关部门必须提高认识理解“双减”政策的核心价值及力北 京 教 育 学 院 学 报 年求达到的目标让更多家长意识到健全的人格、健康的身体、主动学习的能力等才是孩子“远航的桨”各方行动主体只有充分理解政策的全局目标与价值导向看到问题的“上游”和全局才能在政策执行中从“囚徒困境”走向合作博弈(二)完善学习机制持续更新认知各方主体应以信任为基石打破固有壁垒突破思想禁锢在不断学习、了解其他主体的政策偏好与利益诉求中求同存异形成正确认知提升政策效力 未来的“双减”政策执行应关注最广泛社会公众的政策诉求、利益表达机制与参与渠道不断吸纳研究机构与专家学者的真知灼见不断深化“双减”改革的新对策、新举措实现知识融合创新研究范式首先深化推进“双减”政策需要反思以往减负过程中的问题持续关注过去教育生态中的异常和失败之处 其次辩证看待反对者的观点对“双减”之后的典型案例与高质量教育实验应做好搜集归纳、细分、论证工作再由点及面地进行个性化推广 再次专家、学者群体应以更为多元的研究视角、更为敏锐的洞察力对隐藏在“双减”政策下的教育本质问题进行反复的观察、剖析与反思在不脱离事实的基础上合理大胆地进行科学的理论构想不断吸收前沿科学教育成果中的优秀成分为教育实践共同体提供有针对性、切实可行的实践方案凝练出针对“双减”问题更具信服力的概念网络、理论谱系、方法体系及案例合集(三)协调多方利益坚持合作共治减负是始于教育却又不止于教育的一场社会变革 未来“双减”政策下的整体性治理尤其需要注意处理好如下问题:第一重新梳理、优化各级政府举办教育的责任与权利 因此必须对政府、学校、家长、学生、校外培训机构、校外培训从业者等改革中的利益攸关方的公共权利、责任、义务进行明晰协调多方利益主体和谐共进坚持多元主体合作共治 例如在解决“双减”的人力与财力等资源方面应调整话语体系与决策体系赋予教育系统相关的话语权与决策权 第二在“双减”政策的执行过程中应注意避免政策同质化强调因地制宜不搞“一刀切”或“盲目对标”各地制订本土化治理方案促进本地政策工具与政策文化、空间及受众在“双减”问题上的一体化发展 第三减负的难点不能简单归因于升学与考试要认识到其实际是教育布局、教育质量与教育结构偏离社会大众教育的内在需求所导致的结果参考文献:王贤文谭梅芳.中小学减负政策的回顾与展望 基于减负政策的文本分析.中国德育():.马健生吴佳妮.为什么学生减负政策难以见成效?论学业负担的时间分配本质与机制.北京师范大学学报(社会科学版)():.周序.家庭资本与学业焦虑 试论“双减”政策引发的家长焦虑问题.广西师范大学学报(哲学社会科学版)():.杜兴洋裴云鹤.政策网络视阈下的户籍政策变迁透析.中国行政管理():.郭巍青涂锋.重新建构政策过程:基于政策网络的视角.中山大学学报(社会科学版)():.:.范国睿.教育政策研究.福州:福建教育出版社:.毛泽东.毛泽东书信选集.北京:人民出版社:.项贤明.七十年来我国两轮“减负”教育改革的历史透视.华东师范大学学报(教育科学版)():.张熙高翔.“双减”背景下省市级减负政策工具选择研究 基于政策工具和减负类型双维度的分析.基础教育():.邓小平.在全国教育工作会议上的讲话.人民教育():.中国教育年鉴编辑部.中国教育年鉴().北京:中国大百科全书出版社:.朱丹.试给“单纯追求升学率”划个界限.人民教育():.关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定.江西教育():.国家教委、出版局、工商行政管理局作出规定严禁擅自编写、出版、销售学生复习资料.人民教育():.中国教育改革和发展纲要.中国高等教育():.第 期 吴佳妮等:政策网络理论视角下中小学减负政策的变迁逻辑与未来展望国家教育委员会关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示.人民教育():.中共中央总书记胡锦涛在全国教育工作会议上的讲话/王振川.中国改革开放新时期年鉴.北京:中国民主法制出版社:.中华人民共和国教育部.关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知.中华人民共和国国务院公报():.卫建国秦一帆.我国中小学减负政策 年:回顾与变迁.教育理论与实践():.杨小微文琰.“双减”政策实施研究的现状、难点及未来之着力点.新疆师范大学学报(哲学社会科学版)():.():.虞崇胜.将制度优势转化为治理效能 国家治理现代化的关键环节.理论探讨():.(责任编辑:刘胡权)(.):.: