新时代纪检监察的创新意蕴_王江波.pdf
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1、新时代纪检监察的创新意蕴王江波摘要:纪检监察在党和国家监督体系中发挥主干和枢纽作用。基于自我革命的政治自觉和推进国家治理体系、治理能力现代化的时代诉求,新时代纪检监察在格局、体制、客体、实践遵循及自我制约机制等方面作出系列新部署,形成中国特色的纪检监察组织体系、功能体系、制度体系、实践体系及话语体系,开辟了纪检监察理论、制度和实践新境界。关键词:纪检监察;体制改革;监督体系创新作者简介:王江波,福建省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员,中共泉州市委党校党史党建教研室主任、副教授。中图分类号:D262.6 文献标识码:A 文章编号:1008-1569(2023)04-0025-1
2、0党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在统筹推进全面从严治党和推进国家治理体系、治理能力现代化的过程中,对纪检监察的工作实践、政策策略、组织架构、体制改革等进行了系列部署,提出许多新的标识性概念、原创性论断和规律性揭示,开辟了纪检监察新境界。鉴于目前学界研究成果中较少对新时代纪检监察的创新性予以整体性研究,本文试以党的十八大以来纪检监察的系列新话语、新举措、新表征为研究对象,对其理论、制度和实践的创新意蕴作初步解析,以更清晰地展现新时代纪检监察的崭新样貌,更深刻地探析新时代纪检监察的建构理路、价值旨趣,增强新征程纪检监察的理论自信和行动自觉。一一、纪纪检检监监察察格格局局的的新新擢擢升升
3、 格局,即结构和格式,也常指认知的境界与高度。纪检监察的格局反映了纪检监察在政治系统中所处的结构方位。它取决于纪检监察的使命逻辑及其价值确认,与人们(特别是决策者)对纪检监察的认知程度息息相关。党的十九大首次将纪律建设与政治建设、思想建设、组织建设、作风建设并列,纳入新时代党的建设总体布局并写入党章;十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案中,监察委员会首次作为与政府、法院、检察院并列的国家机25DOI:10.13658/ki.sar.2023.04.008构载入宪法。这些表明,纪检监察的格局发生了显著提升。(一一)新新时时代代纪纪检检格格局局的的新新嬗嬗变变 2015 年 10 月 8 日
4、,习近平总书记在十八届中央政治局常委会上提出“加强纪律建设是全面从严治党的治本之策”,赋予纪律建设全局高度。实践表明,全面从严治党与纪律建设息息相关,其中的“全面”有赖于纪律对象、内容的全覆盖,“从严”取决于纪律要求及执行的高标准,“治”依靠于纪律的系统性、规范性、权威性,纪律制定和执行中任一要素的变量都将直接反应于全面从严治党的质效,为此,全面从严治党中,“保障”一词已不足以表达纪律的作用,系统开展纪律建设成为深入推进全面从严治党的基本之策。从内涵层次看,纪律检查蕴含于纪律建设。纪律建设不仅体现为党内规则体系的健全与完善,还包括维持和保障这些规则功能发挥的纪律教育、执纪监督和纪律维护。从党章
5、规定的纪律检查机关主要任务及职责看,纪律检查以其对纪律制定的深度参与、纪律执行的忠实履行以及纪律刚性的日常维护,构成纪律建设的重要力量。新时代党的建设总体布局将纪律建设纳入其中,并写入党章,标志纪律建设开始独立存在于党的建设第一方阵,既作为伟大工程的子系统定位自身,又立足“四个伟大”的战略视野谋划自身,也意味着纪检被置于关切全局、保障大局的必然方位,实现纪检工作报告经由党的代表大会审议的地位与程序一致。事实上,自十八届中央纪委六次全会起,习近平总书记在历次中央纪委全会上均以全面从严治党为主题部署纪检工作,彰显了纪检的全局性视野与整体性格局。(二二)新新时时代代监监察察格格局局的的新新内内涵涵
6、“我们党全面领导、长期执政,面临的最大挑战是对权力的监督。”基于这样的政治清醒,习近平总书记坦言:“党的十八大以来,党中央就一直思考和谋划如何适应全面从严治党新形势,在强化党内各方面监督的同时,更好发挥监察机关职能作用,强化国家监察,把公权力关进制度的笼子。”要对所有公权力进行有效监督,就要超越以往的行政监察范式,从国家层面整合监督资源、聚合监督力量、设定监督范围,其必然涉及党和国家、政府和其他国家机关、纪律与法律等关系,进而引发我国政治主体关系、政治权力结构、政治运行秩序的系列重大调整。故而,习近平总书记指出:“深化国家监察体制改革是党中央决策和推进的重大政治体制改革,需要在国家机构顶层设计
7、上作出重要调整和完善,涉及宪法修改问题。”2018 年 3 月通过的宪法修正案将“监察委员会”增设为国家机构,对监察权的运行予以最高的法律保障。党的领导地位决定了纪检监察中纪检发挥主导作用,同时,纪检监察作为两个要素耦合的整体,其格局亦随着监察格局的升格而得以提升。一方面,国家监察体制改革后,监察委员会作为国家机构被增写入宪法,各级监察委员会由同级人民代表大会选举产生,并直接向其负责、受其监督,形成人大体制下的“一府一委两院”政治新架构,监察机关实现从隶属于政府到与政府等国家机构平列的历史性变化,监察权开始作为国家治理及国家权力结构的一极,成为一种专门的治权之权。显然,监察机关已被赋予维护国家
8、肌体健康、保障国家机关良性运转的重要使命。这种新的政治架构及其运作将改变原有政治主体的法律关系、运26东南学术2023 年第 4 期 习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编,中央文献出版社、中国方正出版社 2016 年版,第 9 页。十九大以来重要文献选编(上),中央文献出版社 2019 年版,第 191 页。习近平:在新的起点上深化国家监察体制改革,求是2019 年第 5 期。习近平谈治国理政第三卷,外文出版社 2020 年版,第 280 页。行逻辑、资源分配及权力秩序,而这种改变的动因及结果都反映出监察的政治地位、法律地位的崛起。另一方面,整合后的监察委员会被赋予严厉的调查手段、丰富的监察权
9、能,有权对所有行使公权力的公职人员进行监察,其权威性、威慑力得以充分彰显,从而显示其现实地位的提升。与新时代纪检监察格局擢升相呼应,国务院学位委员会开国内外之先河,将纪检监察学列为法学门类下的一级学科,以系统化、专业化的纪检监察学科建设构筑具有中国特色、中国风格、中国气派的纪检监察学理体系、话语体系。至此,各级纪委监委分别由同级党的代表大会、人民代表大会选举产生,纪检监察分别以党的建设和国家治理的第一方阵在党章和宪法中确立起来,纪检监察学以一级学科登堂于哲学社会科学学科之列,为纪检监察格局的提升提供了制度保障和学理基础。二二、纪纪检检监监察察体体制制改改革革的的新新突突破破 纪检监察体制是纪检
10、监察的组织机构及其相应职能权限、运行制度的总和,其科学性、执行性直接影响纪检监察运转质效。党的十八大以来,党中央基于自我革命的政治自觉和推进国家治理体系、治理能力现代化的时代诉求,改革纪检监察体制,形成党领导下的权威高效、集中统一、监督效能最大化的中国特色纪检监察体制。(一一)新新时时代代纪纪检检监监察察体体制制改改革革的的理理路路 “健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系,是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要标志。”纪检监察机关作为党和国家专责监督机关,相对于其他监督主体,拥有党章和宪法赋予的实体性、程序性兼备的最完整、最丰富权能,在党和国家监督体系中起主干地位和枢纽作用。但纪律检
11、查与国家监察是非匀质的统一,“党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的、第一位的”。党的纪律监督事关党的集中统一和执政基础,更根本、更深层地影响着国家治理活动,这就需要关切客观上活跃于政治领域且发挥重要作用的纪律检查权范畴。纪律检查权是纪检主体开展纪检活动的合法性基础,内含纪律监督权、调查核实权、案件审理权、党纪处分权等。本质上,纪检体制是纪律检查权在各纪检主体之间的分配与组合体系,纪律检查权改革是纪检体制改革的核心,其中,理顺党委与纪委以及纪委系统内部上下级之间的关系成为纪检体制改革的焦点。党的十八大以来,党中央围绕加强党的领导,提升纪律检查权、监察权的独立性与权威性,
12、推进纪检监察体制改革。首先,针对以往纪检监察中注重办案和业务监督,只见“树木”不见“森林”之状况,明确纪检监察的政治定位,将坚决落实“两个维护”作为纪检监察机关的最高政治原则和根本政治责任,确定巡视是政治巡视而非业务巡视,聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党而开展,强化党中央对纪检监察的集中统一领导。其次,针对以往纪检机关查办腐败案件掣肘于同级党委,党委及巡视、纪检监察派驻机27 李云舒、韩亚栋:建设新时代的纪检监察学科,中国纪检监察报2022 年 9 月 23 日。习近平在二十届中央纪委二次全会上发表重要讲话强调 一刻不停推进全面从严治党 保障党的二十大决策部署贯彻落实,人民日报20
13、23 年 1 月 10 日。张桂林:党和国家监督体系原理探析,政治学研究2020 年第 4 期。习近平关于全面从严治党论述摘编(2021 年版),中央文献出版社 2021 年版,第 406 页。构履职不充分的实际,一方面,实行“查办腐败案件以上级纪委领导为主,线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告”制度,强化上级纪委对下级纪委的领导和监督,提升了纪委行使纪律检查权的相对独立性和权威性;另一方面,赋予党委全面从严治党主体责任,创新巡视巡察体制机制及方式方法,实行全面派驻及派驻机构负责人不分管驻在单位工作,从体制机制上保障相关责任主体充分行使纪律检查权。最后,针对过去监察范围偏
14、小、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题,党中央基于建构权威高效、集中统一的监察体系的考量,将监察委员会提至与法院、检察院平等的地位,对所有公职人员进行监督;按照“谁授权谁监督”及议行合一原则,由人大直接授权监察委员会对公权力进行监督,整合行政监察部门、预防腐败机构以及检察机关反贪反渎部门相关职能,创建监察委员会与纪委合署办公。纪检监察体制改革后,形成了党委全面监督,纪检监察监督统筹衔接纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督,各监督主体既分工又协作的全覆盖监督体系。(二二)新新时时代代纪纪检检监监察察体体制制的的新新意意蕴蕴 改革后的纪检监察体制更具鲜明的现代气质、制度气韵和中国气派。首先,其覆
15、盖范围、制约性与法治化大幅提升,更契合现代治理逻辑。改革后,首次实现巡视巡察、派驻以及监察对象的全覆盖,清除了治党治权盲区。通过增强纪委办案独立性,加强自上而下巡视巡察,对权力较为集中的党委领导班子特别是“一把手”进行有效监督。通过建立纪检监察主体之间相互监督制约机制,解决“谁来监督监督者”问题。制定政务处分法、国家监察法、监察官法等,以“监察官”替代“监察干部”,以“政务处分”替代“政纪处分”,以“留置”取代“双规”,以法定的 15 种调查措施确保调查取证顺利进行,将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系,以法治思维和法治方式推进纪检监察体制改革。这些改革及其成果集中反映了现代政党逻辑与现代治
16、理要义,并作为党的自我革命制度规范体系和国家治理体系、治理能力现代化的有机组成发挥重要作用。其次,实现党领导下的监督效能最大化,更加体现民主集中制精神。1921 年 3 月,根据列宁的提议,俄共十大成立了与中央委员会平行的中央监察委员会。这种体制虽以与党委平行的地位保证党内监督的独立性,但实际运行效果不佳。列宁逝世后,中央监察委员会都同以斯大林为首的中央委员会站在一起,未能起到实质监督作用,苏联的监督体制逐渐沦为集权的工具。吸取苏联的教训,我们通过对纪律检查权的结构性调整,实现了党领导下监督效能最大化:在保留同级党委“块块”领导的同时,将腐败查处权“条条”化,使得纪委既在同级党委领导下发挥监督
17、保障执行、促进完善发展作用,又最大限度地保证其独立性。从整体看,其统摄于政治保障定位,不仅实施巡视巡察自上而下的监督、纪委监委的日常监督,还通过链接信访制度、线索移送制度、联系群众制度和请示报告制度等,将群众监督有序导引到体制内,将各种职能监督主体获得的信息及时汇聚到党组织,再分类实施监督执纪“四种形态”,及时遏制惩处违纪违法行为。纪检监察成为聚拢监督资源、贯通监督方式、衔接纪法力量的中枢,纪检监察体制成为巩固党的全面领导、解决大党独有难题以及一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的基础性制度安排。28东南学术2023 年第 4 期 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定,人民日报2013 年 1
18、1 月 16 日。于美丽:中国共产党纪检体制的历史与现状,中共中央党校博士学位论文,2018 年,第 33 页。最后,建构起以纵向为主、纵横交错的复合监督体系,更具中国特色。西方按照异体监督原理设计的“三权分立”监督制约体系,背后往往蕴藏着集团利益的博弈,因分权型制约监督的对抗性产生的监督困境使其固有优势日渐式微。与西方不同,我们具有根本利益一致的政治基础,按照议行合一原则,在强化上级党委、纪委监委对下级监督的同时,以强化纪委查办腐败案件的“条条”管理,强化巡视、派驻机构的“异体”身份,赋能其横向监督,突破了西方平面式权力监督模式,建构起自上而下、自下而上相结合的纵向为主、纵横交错的复合型党和
19、国家自我监督体系。三三、纪纪检检监监察察客客体体的的新新拓拓展展 纪检监察的客体包括纪检监察对象及与其身份相应的行为内容,其实践样态反映了纪检监察内涵外延的实践深度与广度。党的十八大以来,在全面从严治党的语境下,监察对象扩大到所有公职人员,纪检内容扩容至规矩领域,监察职责扩展至涉嫌职务犯罪的调查,开启了纪检监察客体新场域,引致纪检监察内涵外延的新拓展。(一一)新新时时代代监监察察对对象象的的扩扩容容 监察对象是考察监察客体范围的一个重要向度,显示对公权力监督制约的广度与深度。各个时期监察对象的确立反映其在不同经济、政治体制下的监察诉求。新中国成立时期,中央人民政府组织法规定,中央人民政府政务院
20、人民监察委员会的监察对象为县(市)以上各级国家机关和各种公务人员。社会主义建设时期,监察机关主要监督国家行政机关、国营和合作企业及其任免或管理的人员。改革开放初期,监察机关主要对国家机关及其工作人员、企业事业单位中由国家行政机关任命的领导干部进行监察。后来,中华人民共和国行政监察法明确“对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察”。显然,这种监察对象局限于行政领域的做法已不适应新时代“无禁区、全覆盖、零容忍”的反腐败斗争,亦不符合推进国家治理体系、治理能力现代化的趋向,实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖成为必然选择。全覆盖后,全国监察对象增加了200%以上,成为我国监察史上
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