西部大开发中的基本公共服务均等化:嬗变历程与路径展望_张丽君.pdf
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1、张丽君巩蓉蓉吴本健摘要:西部大开发实施二十余载,基本公共服务均等化进程历经了以“筑基架梁”为特征的体系构建阶段,以“包容普惠”为特征的持续推进阶段和以“提质增效”为特征的深入发展阶段,实施重心已从“有没有”“均不均”向“优不优”转变。将西部地区基本公共服务均等化的实践置于充分不充分、均衡不均衡、满意不满意三重维度中加以审视发现:西部地区基本公共服务水平得到提升,区域间基本公共服务综合水平差异呈现收敛态势,但仍面临不充分、不均衡、满意度低等诸多挑战。在新时代推进西部大开发的进程中,推进西部地区基本公共服务均等化要坚持以提升人民群众获得感、幸福感和安全感为评判标准,诉诸基本公共服务由效率优位向质量
2、优位转变,良性驱动基本公共服务供给与群众需求的有效对接,分层次、分阶段逐步提高西部地区基本公共服务水平和质量。关键词:西部大开发;基本公共服务;均等化;铸牢中华民族共同体意识中图分类号:C91文献标识码:A一、引言为实现促进西部地区经济增长,人民生活水平持续稳定提高,最终形成全国一盘西部大开发中的基本公共服务均等化:嬗变历程与路径展望文章编号 1001-5558(2023)02-0129-15西北民族研究Journal of Northwestern Ethnic Studies2023年第2期(总第119期)2023.No.2(Total No.119)基金项目 本文为国家社会科学基金重大研
3、究专项项目“社会主义核心价值观融入脱贫攻坚长效机制研究”(编号:20VHJ005)的阶段性成果。收稿日期 2022-01-05作者简介 张丽君,中央民族大学经济学院教授、博士生导师。北京 100081巩蓉蓉,中央民族大学经济学院博士生。北京 100081吴本健(通讯作者),中央民族大学经济学院教授。北京 100081DOI:10.16486/ki.62-1035/d.20230411.003西北民族研究2023年第2期(总第119期)社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies棋的区域协调发展格局的目标,西部大开发战略于1999年应运而生,至今实施已
4、逾二十载。作为保障全体人民生存和发展的基本需求,增进人民福祉的重要制度安排,基本公共服务均等化已成为西部大开发战略的主要内容。得益于加快西部地区推进以保障和改善民生为重点的社会事业建设的步伐等一系列政策红利,西部地区已构建起较为完备的基本公共服务供给体系12,基础设施建设取得重大成就,教育、社会保障、医疗等社会事业全面发展34。2020年5月,中共中央 国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见围绕“坚持以人民为中心,把增强人民群众获得感、幸福感、安全感放到突出位置”的目标,强调了实现基本公共服务均等化对于西部地区发展的战略意义5。党的二十大报告重申:“健全基本公共服务体系,提高公共服
5、务水平,增强均衡性和可及性,扎实推进共同富裕。”6在新时代,西部大开发战略兼具实现西部678万平方公里国土的普遍繁荣和聚力提升西部3.8亿人民福祉的使命。顺应时代要求,基本公共服务发展目标已由“有没有”“均不均”向“优不优”转变。推动基本公共服务均等化,实现基本公共服务优质共享,既是满足各族群众多元需求的现实选择,也是增强各族群众凝聚力和认同感,铸牢中华民族共同体意识的必由之路78。然而,基本公共服务资源区域间配置不均衡,区域内部差距收敛较慢,已成为掣肘基本公共服务高质量发展不争的事实910,这可能引发部分群众心理失衡,甚而影响民族关系、地区关系1162。鉴于此,本文追随历史的步伐,爬梳西部大
6、开发战略实施二十多年来西部地区基本公共服务均等化的进程,总结其嬗变规律,以回答“中国共产党为什么能”“中国特色社会主义为什么好”的时代之问、人民之问;将西部地区基本公共服务均等化置于充分不充分、均衡不均衡、满意不满意三重维度中加以审视,对其发展水平及变动趋势进行量化评估,以推断其未来发展面临的挑战;尝试提出新时代推进西部地区基本公共服务提质增效的可能路径。二、西部大开发二十余载:基本公共服务均等化的嬗变历程在西部大开发战略的实施进程中,推进基本公共服务均等化不仅是以客观的制度安排来实现目标的要求,其自身也浸透着一种具有影响力的价值选择1291。易言之,它是“以人民为中心”的价值理性和“国家在场
7、”的工具理性要求下的必然选择,这一选择有自身发展的实践逻辑,呈现出由构建基本公共服务体系到推进基本公共服务包容普惠,再到推进基本公共服务提质增效的螺旋上升发展规律(图1)。1999年6月,江泽民同志指出,加快中西部地区发展步伐的条件已经具备,时机已经成熟,要“抓住世纪之交历史机遇,加快西部地区开发步伐”。同年9月,党的十五届四中全会明确提出,国家要实施西部大开发战略。脱离价值观的“超然”的公共政策是不存在的,不符合相关群体价值观的公共政策也往往是缺乏可行性的。130图1西部大开发战略中基本公共服务均等化实施阶段(一)以“筑基架梁”为特征的体系构建阶段(20002010年)改革开放以来,中国经济
8、实现了跨越式发展,与之相伴的是中国经济格局的改变以及经济利益的重组。西部地区在经济转轨中发展相对较慢,部分地区的发展境遇没有变好,这突出表现为在西部大开发战略实施初期,西部地区发展负担重,面临基本公共服务严重短缺的问题,构建基本公共服务体系迫在眉睫。在第一轮西部大开发中,“筑基架梁”既是主要任务,也是主要特征,以筑牢民生底线为优先安排,实现基本公共服务从无到有、从少到多的突破。以2000年国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知为开端,国家提出力争用五到十年的时间,使西部地区的基础设施建设取得突破性进展13。中央政府投入千亿元巨资,以基础设施建设为重点,回应了西部发展基础薄弱、投资环境较差等
9、现实问题。“西气东输”“西电东送”等工程相继启动,公路、铁路、机场和大型水库的建设进展明显,交通网络建设的重心不断向西部地区转移,西部地区的铁路营业里程和高速公路里程占全国的比重分别从 2000年的 37.69%、22.54%提高至 2010年的 39.44%、28.68%。西部地区的公路网络联通水平明显提高,每万人铁路营业里程数、每万人高速国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知“筑基架梁”“包容普惠”“提质增效”发展阶段年份到2050年,全面建成社会主义现代化强国到2035年,基本实现社会主义现代化“十四五”公共服务规划 国家基本公共服务标准(2021版);中共中央 国务院关于新时代推进
10、西部大开发形成新格局的指导意见中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见2017年深入推进西部大开发工作要点;西部大开发“十三五”规划2014年中央民族工作会议西部大开发“十二五”规划2050年2035年2021年2020年2017年2014年2012年2010年2007年2004年2002年2000年西部大开发“十一五”规划国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见“十五”西部开发总体规划张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化:嬗变历程与路径展望 131西北民族研究2023年第2期(总第119期)社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic S
11、tudies公路里程数呈倍数增长,分别由2000年的0.83公里、0.12公里增加到2010年的1.45公里、0.65公里。为破解西部地区与其他地区间财力差距较大的难题,形成中央政府纵向供给、援建省份对口支援横向供给以及西部地区政府自我供给的“三位一体”供给方式。2000年,国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知提出:“逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面,向西部地区倾斜。”13自此以来,“十五”西部开发总体规划 国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见 西部大开发“十一五”规划14 15 16等政策相
12、继出台,这些政策均强调大力加强西部地区科技、教育、卫生、文化等社会事业,引导财政资源向民生领域持续投入。西部地区的民生财政支出,由2000年的794.49亿元增加到2006年的2,381.29亿元,由2007年的4,601.10亿元增加到2010年的9,603.38亿元,增速明显。从建设成效看(表1),20002010年间,西部地区的小学、初中师生比(教师=1)分别由2000年的22.71、17.13下降到2010年的17.52、15.84,“两基”工作成效显著。西部地区医疗卫生条件得以改善,人民健康水平得到提高,人均预期寿命大幅增加。社会保障体系稳步推进,尤其是新型农村合作医疗制度从2003
13、年在全国部分县(市)试点以来,到2010年已基本覆盖西部地区农村居民。表12000年、2010年西部地区的教育、社会保障、卫生情况地区内蒙古广西重庆四川贵州云南年份2000年小学师生比(教师=1)15.5926.9823.2024.2128.6122.42初中师生比(教师=1)16.3422.5518.0718.0619.3717.61文盲人口占15岁以上人口的比例(%)11.605.138.919.8719.9415.382010年小学师生比(教师=1)12.6019.5317.2319.3721.9018.32初中师生比(教师=1)12.7316.8816.6316.8219.5117.3
14、2文盲人口占15岁以上人口的比例(%)4.733.465.086.5511.407.602000年城市最低生活保障人数占比(%)1.100.801.830.800.581.28农村最低生活保障人数占比(%)0.590.603.921.790.240.452010年城市最低生活保障人数占比(%)6.223.263.975.784.595.80农村最低生活保障人数占比(%)10.5111.418.628.2023.2212.582000年每千人口医疗卫生机构床位数(张)2.661.851.902.051.562.08每千人口卫生技术人员数(人)4.512.832.873.042.422.89平均预
15、期寿命(岁)69.8771.2971.7371.2065.9665.492010年每千人口医疗卫生机构床位数(张)3.402.512.923.142.333.24每千人口卫生技术人员数(人)5.133.563.363.622.483.16平均预期寿命(岁)74.4475.1175.7074.7571.1069.54根据中国统计年鉴(2001、2011)相关数据整理所得。20002006年,民生财政支出包括文体广播事业费、教育事业费、科学事业费、卫生经费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出等六项支出。2007年政府收支分类科目所列财政支出项目按照支出功能分类科目重新设置。20072020年,
16、民生财政支出包括公共安全支出、教育支出、科学技术支出、文化体育与传媒支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、环境保护支出、住房保障支出等八项支出。132西藏陕西甘肃青海宁夏新疆西部地区23.8126.3825.2818.2218.9518.8722.7112.8318.8517.7513.5015.8014.9317.1347.229.7219.6224.4718.657.6416.5115.8414.9016.8919.5219.6814.4517.5215.6614.1016.6415.3216.5011.9815.8432.294.3910.6212.947.823.019.161.10
17、2.784.0411.794.381.892.700.113.810.8510.221.0110.602.856.315.039.508.916.869.066.279.8911.2319.9812.2010.0610.7112.392.352.572.213.052.353.422.343.423.703.094.153.805.053.4864.3770.0767.4766.0370.1767.4168.422.873.403.143.493.505.083.453.434.683.654.534.665.734.0068.1774.6872.2369.9673.3872.3572.61数
18、据来源:根据中国统计年鉴(2001、2011)相关数据整理所得。第一轮西部大开发,突出顶层规划,辅以专项政策,对西部地区以往零散的基本公共服务政策进行整合,并在实践中对系统性逻辑加以诠释,构建起基本公共服务体系。(二)以“包容普惠”为特征的持续推进阶段(20112020年)在全国发展大局中,推动第二轮西部大开发面临的最棘手的问题是“差距问题”,城乡间、区域间基本公共服务供给不充分、供给结构不均衡的矛盾凸显。如当时西部农村地区和边远山区经济社会面貌仍然落后,农民看病难、子女上学难、行路难等问题仍没有根本解决,而且西部地区地方政府可支配财力比较弱,这导致西部地区与其他地区基本公共服务水平的差距仍较
19、大。而由发展差距引发的心理失衡感和不公平感很可能影响到民众精神层面的认同17。在第二轮西部大开发中,基本公共服务发展与打赢脱贫攻坚战相结合,“包容普惠”成为此阶段的主要特征。强调基本公共服务均等化,核心是从社会“弱势者”的角度出发,让更多的人公平可及地获得大致均等的基本公共服务。为满足人民群众日益增长的美好生活需要,中央政府对标国家基本公共服务标准,着眼西部地区实际,实施了一系列推进基本公共服务均等化的政策,政策覆盖区域不断扩大。20112020年期间,西部地区民生财政支出总量持续扩大,由12,137.76亿元增长至33,195.69亿元,年复合增长率达到11.83%。聚焦“包容普惠”特征,优
20、先考虑农村、贫困人口和弱势群体的基本公共服务权益,提高资源配置的均衡程度。在关乎2010年6月,中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见提出:“更加注重社会事业发展,着力促进基本公共服务均等化和民生改善。”2010年7月,西部大开发工作会议指出:“要通过努力使西部地区的经济综合实力上一个大台阶、使人民群众的生活水平和质量上一个大台阶、使西部地区的生命环境保护上一个大台阶。”2012年2月,西部大开发“十二五”规划强调:“加快推进以保障和改善民生为重点的社会事业建设,建立覆盖城乡居民的公共服务体系,提高财政保障能力,着力推进基本公共服务均等化。”2017年1月,西部大开发“十三五”规
21、划明确提出:“坚持普惠性、保基本、均等化、可持续方向,履行政府职责,提高公共服务共建能力和共享水平,力争到2020年西部地区基本公共服务接近全国平均水平。”根据中国统计年鉴(2012、2021)相关数据整理所得。张丽君巩蓉蓉吴本健西部大开发中的基本公共服务均等化:嬗变历程与路径展望续表 133西北民族研究2023年第2期(总第119期)社会发展研究Journal of Northwestern Ethnic Studies人力资本发展的项目上投资巨大。2020年,西部地区的公共财政预算教育经费达到9,649.89亿元,与2000年相比增长了约300倍。全面实施“两免一补”政策以来,西部地区的小
22、学、初中师生比(教师=)以及文盲率均有大幅下降,与全国平均水平的差距缩小(图2)。九年义务教育制度成果明显。截至2020年末,贵州的九年义务教育巩固率达到95.0%18;宁夏的小学六年义务教育巩固率为100.3%,初中三年义务教育巩固率为99.6%19。重视学前教育,如自2015年开始,四川省推行“一村一幼”教育计划,一个建制村设立一个幼教点,让适龄儿童就近接受学前双语教育20。保障人民共享医疗卫生服务的权利。截至2020年末,西部地区设卫生室的村占行政村的比例为100%,实现了行政村全覆盖(图2)。城乡卫生医疗体系、疾病预防控制体系和突发公共卫生事件医疗救治体系也逐步健全。如2019年,西南
23、五省启动“跨省异地就医门诊费用直接结算”的惠民政策,大大缓解了群众的就医问题。不论是在城乡居民社会保障体系的覆盖率上,抑或在照顾残疾人、孤儿、老年人等特殊群体方面,均取得了极大进展,切实保障了人民的生命健康权。在促进就业方面,2018年西部地区求职成功人数占登记求职人数的比重为29.18%,高于全国平均水平的23.40%,为有能力、想就业的劳动者提供了更多的就业机会。面对西部偏远地区生活条件较差以及交通、网络信息化建设滞后的问题,公共服务资源全方位下沉,重点改善农村居民的生活条件。截至2018年末,西部地区农村集中供水率、村庄燃气普及率以及农村卫生厕所普及率分别达到94.17%、75.87%和
24、70.26%,全面解决了农户用水问题。西部地区的互联网普及率大幅提高,由1999年的0.17%提高到2018年的50.67%,提高了50.50%。实施广播电视“村村通工程”“西新工程”和农村电影“2131工程”等一系列文化资源信息共享工程,加强少数民族语言广播电视节目的制作、译制、播映,推进城乡信息化协同发展。图22020年西部地区的教育、社会保障、卫生情况数据来源:根据中国统计年鉴(2021)相关数据整理所得。根据中国统计年鉴(2001、2021)相关数据整理所得。根据中国统计年鉴(2019)相关数据整理所得。农村最低生活保障人数占比()城市最低生活保障人数占比(%)每千人口医疗卫生机构床位
25、数(张)设卫生室的村占行政村的比例(%)每千人口卫生技术人员数(人)文盲人口占15岁以上人口的比例(%)初中师生比(教师=1)小学师生比(教师=1)11.187.101.800.906.696.477.707.766.833.2612.6812.7316.0916.67100100西部地区全国0102030405060708090100 134在第二轮西部大开发进程中,在西部地区基本公共服务均等化实践场景中,“包容普惠”的价值诉求与“公平可及”的政策目标相耦合,标准化的规划要求和基本成形的制度规范推进了供给资源的优化,构建起各民族人人共享、机会均等的基本公共服务覆盖体系,在民生领域凝聚起行动共
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