我国中等职业教育学生资助政策研究.pdf

DOI:10.16382/ki.1000-5560.2023.08.010我国中等职业教育学生资助政策研究*邱小健1李江楠1邱 恬2（1.赣南师范大学教育科学学院，江西赣州 341000；2.华东师范大学教育学部，上海 200062）摘要：我国中等职业教育学生资助政策经历了从人民助学金阶段，到助学金与奖学金相结合阶段，然后到奖学金与贷学金相结合阶段，再到国家助学金与免学费为主的多元化发展阶段，政策体系日益完善。在资助对象上，从普遍性资助向选择性资助转变，“贫困”和“涉农专业”学生逐步成为主要资助对象，“贫困生”精准识别度不断提高；在资助内容上，从单一化迈入了多样化，资助内容日益丰富；在资助方式上，从单一方式演变为多元混合方式，资助方式日益注重人文关怀；在资助主体上，从一元主体发展为多元主体，政府“主要主体”地位不断加强；在资助价值观上，反映了国家宏观政策在公平与效率之间的权衡，也反映了资助政策“激励引导”和“追求充足”的价值诉求。在新的历史发展阶段，中等职业教育学生资助政策应当与时俱进，构建新型“5W”政策资助模型，不断完善新时代中国特色中职教育学生资助政策体系。在资助对象上，数字化赋能中职贫困生认定工作，提高资助对象精准度；在资助内容上，加强“助困性”资助内容供给，进一步丰富资助内涵；在资助方式上，优化并加大使用隐性资助方式，增添资助的“温度”；在资助主体上，完善“政府为主、多元参与”经费投入机制，保障经费充足；在资助价值观上，强化资助育人取向，把中职学生培养成为德智体美劳全面发展的新时代中国特色社会主义建设者和接班人。关键词：中等职业教育；学生资助政策；政策分析 2019 年 1 月，国务院颁布国家职业教育改革实施方案，明确提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”（国务院，2019）。中等职业教育是与经济社会发展联系十分紧密的教育类型，大力发展中等职业教育，是将我国人口压力转化为人力资源优势的重要举措，是促进扩大就业、改善民生、助力乡村振兴发展的有效途径。完善的中等职业教育学生资助政策，能够为广大适龄青少年提供入读中等职业学校必要的学习和生活经费支持，是提高中等职业教育吸引力和“职普比”的重要手段，是促进中等职业教育高质量发展的重要保障。一、问题的提出与分析框架（一）问题的提出新中国成立以来，我国颁布了一系列中等职业教育学生资助政策。改革开放以后，我国政治、经济、文化等领域进行了深度变革，中等职业教育学生资助政策也进行了相应的调整。党的十八大以来，国家对中等职业教育十分重视，中等职业教育学生资助政策体系日益完善。但面对国家乡村振兴发展战略和中等职业教育现代化发展新形势，中职学生资助政策仍有许多不足之处，特别是在提高中等职业教育吸引力、促进职普比提升等方面，其作用和功能没有得到充分发挥。从中等职业教育吸引力方面看，现阶段绝大多数学生和家长仍认为上职业学校低人一等，不愿主动选择中等职业教育；从职普比看，2010 年，我国职普比为 4.85.2，随后若干年，中职学校数和在校生数出现双下降，目前 *基金项目：全国教育科学规划国家一般项目我国中等职业教育贫困生资助制度公平性研究（项目批准号：BJA200108)。JOURNAL OF EAST CHINA NORMAL UNIVERSITYEducational Sciences No.8，20231034.25.8 的水平与 10 年前相比差距较大。当前我国正处于产业转型升级关键期，亟须大量技术技能人才支撑。中等职业教育作为一种生产性与职业性相结合的类型教育，实际上也满足了一些有意习得一技之长的学生成才成长的需要，只要采取切实有效措施加强学生资助政策改革，是可以进一步提升资助政策激励效应，进而增强中等职业教育对学生及家长的吸引力、提升职普比的。在新的历史发展时期，如何进一步完善中职学生资助政策，充分发挥政策的激励作用以提升中职教育吸引力，发挥中等职业教育作为“稳就业”的连接器与助推器的重要作用，是一个值得研究的重大现实问题。因此，我们有必要对新中国成立以来中等职业教育学生资助政策进行全面系统的梳理，分析政策构成要素及其各要素演变及发展历程与特点，厘清我国中职学生资助政策发展脉络，总结实践经验，探寻政策不足之处，为进一步完善并建构新时代中国特色社会主义中等职业教育学生资助政策体系提供有益参考。学术界对中等职业教育学生资助政策进行了广泛的研究，研究成果主要体现在以下几个方面。一是关于中等职业教育学生资助政策的历史研究。刘红认为，新中国成立后中等职业教育学生资助制度可以划分为三个阶段，即人民助学金制度时期、奖学金为主的资助制度时期和中职资助体系建立时期（刘红，2010）。余桃桃认为，新中国成立 70 年来，我国中职学生资助政策历经四个阶段的发展，已经形成了比较完善的现代化资助体系（余桃桃，2019）。二是关于中等职业教育学生资助政策的理论研究。周洪宇认为中等职业教育属于公共产品或半公共产品，是政府应负责的，对其进行资助甚至对其实行免费是合理的（周洪宇，2009）。黄辉对全国普通高中和中等职业学校的学费进行了对比，认为建立和完善中职学生资助体系具有重要意义（黄辉，2007）。三是关于中等职业教育学生资助政策财政责任研究。毕鹤霞基于评价的研究范式，认为政府是中职教育经费资源保障的“应然”依靠，承担财政经费供给是其义不容辞的责任（毕鹤霞，2011）。董天鹅根据各级政府的财政能力，提出了我国东部、中部、西部三类地区中央和地方各级政府对农村中等职业教育学生资助的财政责任（董天鹅，2011）。四是关于中等职业教育学生资助政策实施效果的调查研究。陈远远和周谊抽取具有代表性的东、中、西部各三省市进行调查研究，认为中职教育免费政策将成为推进西部少数民族地区教育、经济和社会和谐发展的重要力量（陈远远，周谊，2010）。陈胜祥基于浙江、江西、青海三省的调查结果发现，免费政策在实施的过程中有效达成了“资助涉农专业”的预期目标，但在“促进中职招生”和“资助贫困学生”两个目标维度上存在严重失灵（陈胜祥，2011）。五是关于中等职业教育学生资助政策存在问题的研究。龚筠茜和邱小健认为我国中职教育学生资助政策存在政策体系设计不健全、家庭经济困难学生认定标准不清晰、助力家庭经济困难学生综合素质培养乏力、社会力量参与中职学生资助不足等问题（龚筠茜，邱小健，2018）。六是关于中等职业教育学生资助政策的国际比较研究。臧志军对美国等福利制度较为发达的国家的中等职业教育免费制度进行了分析，发现其在免费内容、免费对象、投入途径等方面存在共性规律，同时在实际实施过程中又面临着个性的挑战与矛盾（臧志军，2007）。七是关于中等职业教育学生资助政策完善对策的研究。周洪宇认为可以考虑采取与之前实施义务教育免费相同的思路，实行“分类承担，分步实施”的中职教育学生资助政策（周洪宇，2009）。佛朝晖建议在中等职业教育资助体系中缩减贷款和助学金所占的份额，提高对学生具有激励作用的奖学金比例（佛朝晖，2010）。总体而言，当前我国学术界关于中等职业教育学生资助政策的全方位、立体化、系统性的研究比较欠缺，尤其是对新中国成立 70 多年以来我国中等职业教育学生资助政策的分析研究非常少，迫切需要加强这方面的研究。（二）分析框架学生资助政策属于社会福利政策范畴。社会福利是指国家和社会为改善国民的物质文化生活条件，提高生活质量，而依法向国民提供的各种津贴补助、公共设施和社会服务（中国社会工作教育协会，2004，第 28 页）。教育福利是国家和社会以免费和资助补贴等方式向国民提供教育机会和教育条件的社会福利事业，包括普及义务教育、成人教育福利补贴、在校生的福利补贴和奖励，以及学生假期华东师范大学学报（教育科学版）2023 年 第 8 期职业教育104购票优惠制度，或者提供非义务教育学费的减免优惠等（沈晓颖，2012，第 16 页）。中等职业教育学生资助政策是由国家和社会以免费和资助补贴等方式向国民提供中等职业教育机会和教育条件，包括中职在校生的资助补贴如奖学金、助学金及学费减免等，是教育福利政策体系的重要组成部分。近年来，社会福利政策已成为学术界关注的重要话题。美国加州大学伯克利分校的著名学者吉尔伯特（Neil Gilbert）和特雷尔（Paul Terrell）提出的分析框架，是目前公认最有代表性的社会福利政策分析框架。他们认为，对于社会福利政策的分析可以从以下五个问题来进行：（1）为谁提供（who）。社会福利政策是有目的的再分配行为，是关于提供给谁和怎么分配的问题。（2）提供什么（what）。社会福利政策关心给受益人提供什么样的内容，满足受益人的需求和提高福利水准。（3）如何提供（how to de-liver）。健全的社会福利政策传达体系是达到预期目的的重要环节，把资源分配给受益者需要有效的方式。（4）如何筹集资金（how to fund）。社会福利政策的财源是政府和民间团体支出的公共经费和民间资金。（5）为何提供（why）。即资助的价值观或价值取向是什么（Gilbert&Terrell，2003）。我国学术界运用 Gilbert&Terrell 分析框架，对教育福利政策进行了深入研究，内容涉及幼儿园教育福利政策、义务教育福利政策、高校家庭经济困难学生资助政策等，取得了较好的研究成果，对于本文具有较大参考价值。中等职业教育学生资助政策作为教育福利政策的重要组成部分，运用 Gilbert&Terrell 分析框架对其进行分析，具有很强的适切性和解释力。借鉴 Gilbert&Terrell 的分析框架，本文建立中等职业教育学生资助政策“5W”分析框架：（1）资助对象（whom）；（2）资助内容（what）；（3）资助方式（which）；（4）资助主体（who）；（5）资助价值观（why）。二、我国中等职业教育学生资助政策的简要回顾我国中等职业教育学生资助政策经历了不断调整的变迁历程。本文依据我国社会发展时代背景，国家宏观政治、经济和文化制度的变迁，以及中等职业教育资助政策发展的“关键节点”，结合已有的学术研究，将中等职业教育学生资助政策分为四个阶段：人民助学金阶段、助学金与奖学金相结合阶段、奖学金与贷学金相结合阶段和国家助学金与免学费为主的多元化发展阶段。（一）人民助学金阶段（19491985）1949 年新中国成立后，国家百废待兴，各行各业急需具有一定技术水平以及操作实践能力的社会主义事业的建设者，中等职业学校作为培养职业技术人员的机构，国家高度重视其建设与发展。在我国当时高度集权的政治体制和计划经济体制下，国家对教育事业“大包大揽”，在中等职业教育学生资助领域，采用人民助学金政策，形成了我国中等职业教育学生资助政策的“底色”。19491952 年，中职学生资助实行“人民助学金”为主的政策模式。1952 年 7 月，政务院颁布关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知，明确指出“三年以来，全国高等学校及中等学校的学生待遇，一般已实行一定款数的人民助学金制，少数已实行全部供给的公费制”，为“逐步统一学生待遇的标准”，决定把“公费制一律改为人民助学金制”。此后的很长一段时间，中职学生资助均以“人民助学金”政策为主基调。国家根据财政情况和物价水平动态调整人民助学金标准，人民助学金制度逐渐规范化。例如，1963 年 8 月，国务院批转教育部关于调整中等专业学校学生人民助学金问题的报告，把人民助学金的“发放范围调整为各校学生总数的 60%80%”，但“中等师范学校和护士、助产、艺术、体育、采煤等专业的学生，以及由人民公社保送入学的学生，仍全部发给助学金”（全国学生资助管理中心，2019）。1966 年，中等职业教育人民助学金制基本中断。1977 年 12 月，教育部、财政部颁布关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的办法，人民助学金政策得以恢复。1978 年改革开放以后，我国中等职业教育继续实行人民助学金政策。（二）助学金与奖学金相结合阶段（19861993）20 世纪 80 年代以来，我国加快改革开放的步伐。1985 年 5 月，中共中央颁发关于教育体制改革的决定，指出“要从根本上改变我国教育事业的落后状况和教育体制的弊端，必须从教育体制入手，邱小健等：我国中等职业教育学生资助政策研究105有系统地进行改革”，同时指出职业技术教育是“整个教育事业最薄弱的环节，一定要采取切实有效的措施改变这种状况”（魏礼群，2018，第 4142 页）。随着改革开放的深入推进，我国中等职业教育事业发展越来越快，人民助学金政策越来越不适应经济社会和中职教育发展的形势。在此背景下，1986 年6 月，国务院批转国家教育委员会、财政部关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告的通知（下称国务院批转通知）提出，不少地方和学校评定人民助学金办法不够合理，管理上存在混乱现象。因此，“改革人民助学金制度，实行奖学金和学生贷款制度”（国务院，1986）。国务院批转通知的颁布，标志着延续了 38 年的人民助学金政策逐步退出历史舞台。中等职业教育学生资助政策根据国家文件要求进行了相应改革，1986 年 11 月，劳动人事部、国家教育委员会联合发布关于颁发技工学校工作条例的通知，规定“技工学校按国家计划招收的学生，实行助学金和奖学金相结合的办法”（劳动人事部，国家教育委员会，1986）。此后，中等职业教育开始实行助学金和奖学金政策，我国中等职业教育学生资助进入助学金与奖学金政策相结合的阶段。（三）奖学金与贷学金相结合阶段（19942005）从 20 世纪 90 年代开始，随着我国由计划经济体制向市场经济体制转型的纵深演进，“收费”“效益”成为教育改革的价值诉求，中等职业教育逐步实行收费政策改革。1991 年，国家教委等四部委下发的中等职业技术学校收取学费的暂行规定提出，“对中等专业学校（不含中师，下同）、技工学校和职业高中新入学的学生适当收取学费”（国家教委，国家物价局，财政部，劳动部，1991）。收费制度的实行，为中职学生资助改革提供了实践基础。1994 年，国家教委关于普通中等专业学校招生和毕业生就业制度改革的意见指出，普通中等专业教育属非义务教育，要逐步实行收费和奖学金、贷学金相结合的制度。学校等部门可设立奖学金，对品学兼优学生给予奖励。选择艰苦专业的学生，可减免学费或设立专项奖学金予以鼓励（中国教育年鉴编辑部，1995，第 848 页）。该意见的颁布，标志着中职教育学生资助开始进入奖学金与贷学金相结合阶段。1997 年，国家教育委员会、国家计划委员会颁布关于普通中等专业学校招生并轨改革的意见（以下简称招生并轨改革意见），规定中职学生全面缴费上学，并强调要完善奖学金、贷学金政策，对特困学生适当减免学费，建立健全对经济困难学生的资助政策，引导和鼓励学生参加勤工助学活动（国家教育委员会，国家计划委员会，1997）。1999 年，我国在北京、上海、天津等 8 个城市进行了助学贷款试点工作，并于 2000 年出台了助学贷款相关政策。中职学生贷学金更加丰富，中职教育学生资助进入奖学金与贷学金相结合的发展时期。（四）国家助学金与免学费为主的多元化发展阶段（2006 年至今）进入 21 世纪以来，随着中等职业教育收费制度改革的持续推进，奖学金与贷学金相结合的资助模式越来越显示出其不足之处，学生资助政策“助困”功能失灵，家庭经济困难学生“上学难”的问题日益凸显，由此带来中职学校生源不足、中等职业教育吸引力降低的问题越来越严重。为保证不让一个学生因家庭经济困难失学，提高中等职业教育吸引力，国家开始调整与改革奖学金与贷学金资助政策体系。2006 年 7 月，财政部、教育部颁布关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见（下称若干意见），决定“从 2006 年起实行国家助学金政策，用于资助贫困家庭学生”，标志着国家助学金政策的实施，由此拉开了中职学生资助政策“多元化”改革与发展的序幕（财政部，教育部，2006）。2009 年 12 月，财政部、国家发展改革委、教育部及人力资源社会保障部等四部委印发了关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见（下称免学费工作意见），决定“对中职学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生实行免学费政策”（财政部，国家发展改革委，教育部，人力资源社会保障部，2009），标志着免学费政策的正式实施。此后，中职学生免学费政策和国家助学金两大“国字号”政策得到了多次调整，相关政策继续支持为家庭困难学生提供助学贷款、困难补助和勤工助学的机会，为家庭经济困难且学习成绩优秀的学生提供奖学金，中职学生资助进入了国家助学金与免学费为主的多元化发展阶段。华东师范大学学报（教育科学版）2023 年 第 8 期职业教育106党的十八大以来，我国高度重视中等职业教育，免学费和国家助学金政策进一步调整，政策资助对象范围进一步扩大，对“三区三州”等深度贫困地区中职教育学生资助给予了特别关照。2019 年 6 月，财政部、教育部印发关于调整职业院校奖助学金政策的通知，决定“实行中等职业教育国家奖学金政策”，中职学生资助多元化政策内涵更加丰富，我国中等职业教育学生资助政策体系不断完善。三、我国中等职业教育学生资助政策解析根据上述“5W”分析框架，本文对我国中等职业教育学生资助政策进行解析。（一）资助对象1.从普遍性资助到选择性资助的转变从普遍性资助到选择性资助的转变从资助对象来看，教育资助主要有普遍性资助和选择性资助两类。普遍性资助是指对所有学生实行的资助；选择性资助是指根据某些标准选择合适的学生进行的资助。新中国成立初期我国实行免费加人民助学金的普遍性资助，使得最贫穷家庭的孩子不会因为家庭经济困难上不起中职学校，但由于中职教育规模不大，能够享受免费政策的学生不多。1978 年改革开放以后，伴随着社会主义市场经济的建立和教育领域内的市场化改革，中职学校“精英教育”模式得到改变，越来越多的适龄学生进入中职学校学习，国家无力对所有学生实施免费加人民助学金资助，普遍性资助逐步被选择性资助代替。2.选择性资助对象日益精准选择性资助对象日益精准20 世纪 80 年代中期至 90 年代中期，国家实行助学金与奖学金政策，“贫困”和“优秀”学生成为选择性资助的主要对象。20 世纪 90 年代中期以后，伴随着中职教育收费制度全面“并轨”，学生资助采用奖学金与贷学金政策，“优秀”学生是首要资助对象，“特困”学生通过申请获得困难补助。进入21 世纪以来，随着国家经济实力的增长以及对教育公平理念的高度重视，“贫困”与“涉农专业”学生逐步成为选择性资助的主要对象。既然“贫困”与“涉农专业”学生是选择性资助的主要对象，那么什么是“贫困”与“涉农专业”便成了关键问题。关于“涉农专业”的概念，2012 年财政部等四部委颁发的完善意见明确规定，涉农专业是指 2000 年教育部发布的中等职业学校专业目录中的农林类所有专业，这为精准识别“涉农专业”学生提供了依据。但关于“贫困”的概念界定却不明确。从中职学生资助政策文本来看，往往笼统说成“经济确实困难”“家庭经济特别困难”“生活俭朴”等。例如，2006 年财政部、教育部关于印发中等职业教育国家助学金管理暂行办法的通知（以下简称暂行办法），没有对“家庭经济困难”的概念进行界定，只规定了申报国家助学金的五项基本条件（财政部，教育部，2006）。由于“贫困生”的标准没有清晰界定，给执行主体的中职学校在识别“贫困生”时带来了困惑。因为村、乡、镇或民政部门在给学生出具贫困证明时，由于把关严疏不一或贫困标准不同等因素，有些真正贫困的学生得不到资助，而有些家庭经济条件较好的学生反而能得到资助，造成了资助不公平现象。为了解决这个问题，2018 年 1 月教育部等六部门颁发了关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见（以下简称指导意见），对中等职业教育“家庭经济困难学生”界定为“本人及其家庭的经济能力难以满足在校期间的学习、生活基本支出的学生”（教育部，财政部，民政部，人力资源社会保障部，国务院扶贫办，中国残联，2018）。中职“贫困生”认定标准更加清晰，“贫困生”识别更加准确。3.政策实施评估政策实施评估综上所述，我国中等职业教育学生资助的对象逐渐精准，重点关注“涉农专业”学生以及“贫困生”，其中精准认定“涉农专业”学生具有明确依据，但对“贫困生”认定仍存在一定的模糊性。虽然指导意见对中等职业教育“家庭经济困难学生”进行了界定，但仍然存在操作性不强的问题。例如，在认定依据上，把“学生家庭经济困难”作为主要依据，陷入了认定目标与认定依据“互为因果”的迷雾；在认定方法上，要求“坚持定量评价与定性评价相结合”，但对于如何建立科学的量化指标，如何进行定量评价，却语焉不详。当前中职“贫困生”认定多以档案、证明等纸质材料作为认定依据，存在一定邱小健等：我国中等职业教育学生资助政策研究107程度的程序琐碎、主观判定、不够全面真实的种种弊端，不能如实反映学生真实的家庭经济收入情况，给资助工作带来一定的困惑。完善中职学生贫困认定标准，是中等职业教育学生资助政策体系构建的首要前提。在新的历史时期，如何进一步完善中等职业教育贫困生认定标准，提高“贫困生”识别精准度，仍然是一个需要认真思考和研究的问题。（二）资助内容1.从单一化到多样化的迈进从单一化到多样化的迈进新中国成立初期，我国政府对中等职业教育学生实行人民助学金政策，资助内容相对比较单一。20 世纪 80 年代之后，中等职业教育实行助学金和奖学金政策，20 世纪 90 年代起，实行奖学金和贷学金政策，资助内容逐渐走向多样化。21 世纪以来，政府加大了对中等职业教育学生资助的政策供给，建立了助困、奖优和引导相结合的多样化资助内容架构，形成了国家助学金与免学费为主的多元化资助内容体系，资助内容实现了从单一化到多样化的转变。2.资助内容日益丰富资助内容日益丰富党的十八大以来，中等职业教育学生资助政策不断改革与完善，不但资助政策的种类越来越多（例如 2019 年新设了国家级奖学金），而且资助内容也越来越丰富。以国家助学金为例，随着党的十八大以来国家对中职教育贫困学生资助工作越来越重视，国家助学金在资助范围、资助金额和资助经费来源渠道等方面均得到了拓展。从资助对象来看，资助范围越来越宽，受益学生越来越多。2006 年若干意见和暂行办法的出台，开启了国家对中职贫困家庭学生进行专项资助的大门。2013 年 6 月和2016 年 12 月，财政部、教育部、人力资源社会保障部三部门印发中等职业学校国家助学金管理办法，把六盘山区等 11 个连片特困地区和西藏及四省藏区、新疆南疆四地州中等职业学校农村学生全部纳入享受国家助学金的行列。从资助金额来看，从 2006 年每生每年 1 000 元上升到 2013 年的每生每年 1 500 元，2015 年又增加为每生每年 2 000 元的资助标准，学生获得的资助额越来越高。从资助金的支付途径来看，不但利用国家财政预算资金，而且运用财政专项扶贫资金进行资助，形式更加多样。3.政策实施评估政策实施评估综上所述，我国中等职业教育形成了一套以“助困”为主要内容的学生资助政策体系，主要是向家庭经济困难的学生提供无偿经济资助，帮助他们“上得起”中职学校，助力提高中职教育吸引力。然而，一些中等职业教育学生资助政策服务于脱贫攻坚国家战略，具有时效性强的政策特点，存在资助内容延续性不足的问题。在庆祝中国共产党成立 100 周年大会上，习近平总书记庄严宣告：“经过全党全国各族人民持续奋斗，我们实现了第一个百年奋斗目标，在中华大地上全面建成了小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进”（习近平，2021）。进入“后扶贫时代”，我国出台了中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景规划纲要，提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”“接续推进脱贫地区发展”等发展规划，描绘了我国全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图。但在中职学生资助领域，相关部门没有出台延续上述资助内容的政策文件，致使中职教育学生资助工作产生偏差。2022 年 2 月，有调查显示，“两成中职生称其家庭年收入在一万元以下，仍有学生会因家庭经济困难而出现辍学的情况”（田志磊，2022）。因此，在“后扶贫时代”，如何保持中职学生资助内容与“脱贫攻坚时期”有效衔接，以及如何创新设计和供给有利于提升中职教育吸引力的资助政策内容，更好地发挥中职学生资助政策的“助困”保障功能与激励作用，需要进行进一步的研究。（三）资助方式1.从单一式到多元混合式的演进从单一式到多元混合式的演进学生资助方式是指向学生提供资助的方式，包括直接资助和间接资助、显性资助和隐性资助等。直接资助指的是直接向学生提供学习和生活费用，可分为“赠予性资助”和“推迟付费性资助”。“赠予性资助”（gifted aid），是指由出资者将资金“无偿地”给予学生的资助，如奖学金、助学金等；“推迟付费华东师范大学学报（教育科学版）2023 年 第 8 期职业教育108性资助”（delayed payment aid），是指以帮助学生暂时解决困难，以便学生先求学，待毕业以后用未来的收入偿还教育成本的资助（曲香，2008）。间接资助方式是指不直接向学生提供学习和生活费用，而是通过一些优惠政策和特殊措施使学生得到间接的经济补偿。隐性资助方式指的是以不公开受助者信息的形式为贫困生提供学习和生活经费资助，达到既资助贫困学生，又确保其尊严不会受到伤害的效果。显性资助方式则是以公开受助者信息的形式为贫困生提供资助。新中国成立初期至 20 世纪 80 年代中期，政府主要采用“赠予性资助”方式，为中职学生提供免学费和学习与生活津贴。20 世纪 90 年代以来，除直接资助外，也开始采用间接资助的方式。21 世纪以来，我国既采用“赠予性资助”方式，向贫困生提供助学金、困难补助，向优秀生提供奖学金；也采用“推迟付费性资助”方式，鼓励商业银行为学生提供助学贷款。在间接资助方式中，中职学校为学生提供勤工助学机会，企业为学生提供顶岗实习机会。资助政策还为经济特别困难学生设立“绿色通道”，允许贫困学生先入学，再给予不同方式的资助。可以说，资助方式实现了从单一式到多元混合式的转变。2.资助方式更加注重人文关怀资助方式更加注重人文关怀精准的资助方式对于实现资助政策目标具有十分重要的作用。长时间以来，中职学校在执行贫困生资助政策时，不仅需要学生提交申请，而且要求他们在班上当众宣讲家庭贫困情况，然后由全班同学评定，评定结果还要在学校公开。这种显性资助的方式难免会使一些敏感、自卑的贫困生感到难堪，进而使这部分贫困生不能获得资助（邱小健，田鑫，杨婷婷，2022）。为了解决好这个问题，2018 年 1 月教育部等六部门颁发的指导意见提出，学校可采取“家访、个别访谈、大数据分析、民主评议”等方式进行评定，并“在适当范围内、以适当方式予以公示”。指导意见的出台为中职学校运用隐性资助方式提供了方向引领，资助方式更加注重对受助学生的人文关怀。3.政策实施评估政策实施评估综上所述，我国中等职业教育学生资助政策在资助方式上日渐多元化，更加注重人文关怀。从伦理角度来看，贫困也是一种隐私，不宜罔顾当事人的感受而随意对外公开，需要采用较隐性的资助方式。尽管指导意见建议中职学校以隐性资助方式来对贫困生进行资助，然而由于资助过程提倡高效和快捷，大多中职学校仍以显性资助为主，“择贫”选定资助对象，一些敏感和自卑的贫困生不愿意提出申请，因而失去了资助，这就违背了政策本意。此外，指导意见在政策语气上使用“可采取”而不是“要采取”等“硬性”指导用语，这为一些学校不采用隐性资助方式提供了“借口”。因此，国家政策应如何进一步鼓励和支持学校加强隐性资助方式的使用，更好地保护贫困学生隐私，维护贫困学生尊严，让真正贫困的学生获得资助，是一个值得研究的问题。（四）资助主体1.从一元主要主体向多元主体发展从一元主要主体向多元主体发展新中国成立初期的中等职业教育学生资助资金主要由政府财政负责，政府是最主要的资助主体。改革开放后开始实行的专业奖学金、定向奖学金等也主要由政府承担。20 世纪 90 年代实行收费制度改革以后，中职学校和社会团体、企业和个人等作为重要的主体加入进来，实现了中职学生资助主体多元化变迁。21 世纪以来，随着国家助学金和免学费政策的实施，政府财政资助投入逐渐加大，逐步形成了以政府为主，学校、企业和社会团体资助多元主体参与分担的格局。2.政府政府“主要主体主要主体”地位不断加强地位不断加强党的十八大以来，政府不断加大对中职学生资助的财政投入，其经费保障机制日益健全，政府的主要主体地位得到强化，多元资助主体趋势也更加明显。从表 1 可以看出，中央政府是最重要的资助主体。从 2013 年到 2020 年，中央财政投入的资助金额最多、占比最大，平均每年达到 155.93 亿元，平均占比 46.25%；地方政府平均每年投入资助资金 118.95 亿元，是第二大资助主体，平均占比 35.05%；中职学校、社会团体与个人平均每年分别投入 3.21 亿元和 1.54 亿元，占比较小。此外，企业也是中职学生邱小健等：我国中等职业教育学生资助政策研究109资助的主体之一，从 2013 年到 2018 年，每年平均投入 81.26 亿元支付学生顶岗实习费用。进一步分析，中央政府与地方政府财政资助占总资助投入的绝大部分。2019 年，中央财政资助投入 183.08 亿元，占比突破 60%，创历史新高；中央与地方政府财政资助投入占 99.25%，同样创历史新高。表 1 中等职业教育学生资助主体多元化分析（单位:亿元、%）年份资助总额中央政府地方政府中职学校社会团体与个人企业数额占比数额占比数额占比数额占比数额占比2013294.62128.4243.5994.4432.055.361.822.480.8463.9221.702014362.89164.4045.30131.1036.133.821.051.090.3062.4817.222015346.19145.8142.12121.2835.034.501.300.760.2273.8421.332016332.13139.3141.94117.0935.253.581.081.090.3371.0621.402017365.28138.7637.99118.7132.502.400.661.740.48103.6728.382018399.96158.1239.53126.0831.521.440.361.760.44112.5628.142019305.02183.0860.02119.6739.231.490.490.780.262020318.45189.5259.51123.2638.713.050.962.620.82数据来源：根据历年教育部中国学生资助发展报告及其中的数据整理而得。其中，从2019年起，教育部不再计入顶岗实习相关数据，因此2019年以后的企业投入数据空缺。3.政策实施评估政策实施评估综上，近年来中央和地方政府的投入逐渐加大，政府主要主体地位得到彰显，企业、中职学校、社会团体与个人协同参与，逐渐构成了多元资助主体参与的格局，这是一个十分可喜的现象。但从总体来看，社会团体与个人承担的资助经费非常少，其资助比例不到总经费的 1%；企业资助中除去“顶岗实习”部分的费用，资助力度也不大，需要进一步加强。2019 年国家职业教育改革方案提出“鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育”，并提出“职业教育基本完成由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变”，为加强企业和社会力量在中职学生资助中的力度提供了依据。中等职业教育学生资助工作涉及政府、中职学校、社会各界、企业等多方主体，明确各方主体的职责是保证中等职业教育学生资助系统高效运转的重要支撑。在中等职业教育作为一种“类型”教育和更多社会力量举办中职教育的现实背景下，如何进一步明确政府、企业、中职学校、社会各界等多方主体的权责划分，以实现多方资助主体权益与责任相统一，是需要继续思考和研究的问题。（五）资助价值观1.公平与效率的权衡公平与效率的权衡新中国成立之初，我国中等职业教育实行免费加人民助学金的学生资助政策，其价值取向指向公平。改革开放以后，以效率为中心逐渐成为国家经济社会发展的主流价值取向。1992 年 1 月，邓小平同志发表南方谈话，重申了深化改革、加速发展的必要性和重要性，“效率优先”成为我国改革发展的战略思路。在中等职业教育领域，人民助学金政策被奖学金与贷学金政策替代。在国家财政紧张而又极需人才的情况下，中等职业教育学生资助政策大力提倡“效率优先”无疑是正确的，但对贫困学生资助的不够重视，使中职学校生源不足的问题凸显。在这种形势下，中职学生资助政策在反省中寻找回归“教育公平”的道路（邱恬，邱小健，2020）。2005 年国务院颁布关于大力发展职业教育的决定，强调要“建立贫困生资助制度，促进教育公平”，教育公平成为中职学生资助政策的价值追求。2006 年财政部、教育部制定的若干意见明确提出要“促进教育公平”，表明了中职学生资助政策“教育公平”价值取向的正式回归。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要优先发展教育事业，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育（教育部课题组，2019，第 108 页），政府出台的一系列中职学生资助政策，均把“教育公平”作为重要目标，政策向家庭经济困难学生倾斜。华东师范大学学报（教育科学版）2023 年 第 8 期职业教育1102.激励引导激励引导我国中等职业教育学生资助政策，具有明显的“激励引导”价值取向。一是激励引导学生努力学习知识和技能。例如，2016 年 12 月，教育部等六部门印发教育脱贫攻坚“十三五”规划，提出“对建档立卡贫困学生免学费和国家助学金政策全覆盖”，实现“人人有学上、个个有技能、家家有希望、县县有帮扶”等目标（教育部，国家发展改革委，民政部，财政部，人力资源社会保障部，国务院扶贫办，2016）。2019 年财政部、教育部设立中等职业教育国家奖学金，用于“奖励中等职业学校全日制在校生中特别优秀的学生”。二是激励引导学生从事某些重要行业、基础专业、艰苦行业或到艰苦地区工作。例如，1997 年 12 月，国家教委、国家计委颁发的招生并轨改革意见提出，“各地、各部门（行业）应建立健全专项奖学金或定向奖学金制度，积极为边远地区、少数民族地区、贫困地区和艰苦行业培养所需人才”。三是激励学生报考中职学校。例如，2006 年颁发的若干意见明确提出，颁布该意见的重要目的是“吸引更多的初中毕业生报考中等职业学校”。2009 年财政部等四部委颁发的免学费工作意见提出，免学费的意义是“增强中等职业教育的吸引力”。3.追求充足追求充足追求中等职业教育学生资助经费充足性，是我国始终坚持的价值理念。新中国刚成立，就对中职学生上学实行全免费政策，为他们提供最大化的经济资助，显示了“追求充足”价值取向。改革开放以后，随着国家经济实力的不断提升，我国政府对中职学生资助经费保障的主体责任不断加强。党的十八大以来，政府出台的一系列中职学生资助政策，均把“追求充足”作为重要的价值取向。2013 年 6 月，财政部等三部门印发中等职业学校国家助学金管理办法，明确提出“中职学生资助标准每生每年 1 500 元。以后年度，将根据经济发展水平和财力状况适时调整资助标准”（财政部，教育部，人力资源社会保障部，2013）。2015 年 2 月 25 日，李克强总理主持国务院常务会议，决定从 2015 年春季学期起，把中职学校国家助学金标准从生均每年 1 500 元提高到 2 000 元。相比 2006 年 1 000 元的补助标准，翻了一番。2015 年 6 月，国务院扶贫办、教育部、人力资源和社会保障部颁发关于加强雨露计划支持农村贫困家庭新成长劳动力接受职业教育的意见，提出各地可以统筹安排中央到省财政专项扶贫资金和地方财政扶贫资金并确定补助标准，可按每生每年 3 000 元左右的标准补助中职教育建档立卡贫困家庭（国务院扶贫办，教育部，人力资源和社会保障部，