提升乡镇土地综合整治效益的对策研究_毛凤伟.pdf

70工 作 研 究农业开发与装备 2023年第5期提升乡镇土地综合整治效益的对策研究毛凤伟，安东阁（东明县自然资源和规划局，山东东明 274500）摘要：土地是人类赖以生存的载体，是粮食安全的根本保障，更是城乡建设的核心资源。新时期，土地综合整治对于盘活乡村土地资源、提升综合利用效益、优化土地用途以及加强农村生态文明建设有着重要的意义。为化解现有农村人地矛盾，巩固粮食安全，推动新型城镇化和新农村建设，结合新时期的环境变化回顾乡镇土地综合整治取得的效益，分析土地综合整治过程中存在的效益低下问题，并提出提升综合整治效益的对策。关键词：乡镇土地；综合整治；效益提升0 引言改革开放以来，我国经济建设成就巨大，城镇化高速发展，城镇化率已经超过60%。但是同时也带来了一定的问题，不仅造成了城乡发展失衡，城市人员涌入农村，土地财政推高房价，农村丧失活力，城市消费萎靡等问题，也导致了“耕地保护碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化”1。为解决以上问题，进一步推动乡村振兴，促进城乡一体化，实现城乡统筹可持续发展，资源部于2019年印发了关于开展全域土地综合整治试点工作的通知，土地综合整治试点工作开始有序推进2。通知明确指出，要坚持科学为前提，以乡镇为基本单位，围绕乡村振兴目标，不断通过政策引导、制度保障、改革创新来补短板，以提升产业发展、生态保护、社会保障等方面的综合效益3。尽管当前乡镇土地综合整治取得了一定的成绩，但是仍然存在突出问题，因此，需要结合新形势新背景采用相应的优化整治手段，实现综合效益最大化的目的。1 乡镇土地综合整治取得的效益1.1 逐渐完善改革标准各地都以“三权分置”改革为切入点，不断推进各项重点改革工作，农村活力得到激发4。一是用地秩序日益公平。促进农村节约用地，完善宅基地有偿使用制度，多地实行阶梯式收费，解决超占、空闲等问题。收入纳入村集体账户管理，用于改善基础设施建设和乡村公益事业。探索多种方式，盘活宅基地，有效节约了土地利用空间。二是集体经济组织成员认定规范。完善各项认定标准，明确拥有宅基地资格，每户宅基地居住面积控制在合理范围内。集体成员有权进行决策，程序更加公开透明。三是宅基地使用权逐渐被激活。乡镇土地流转加快，合作社、工商资本以及农户都积极参与宅基地流转，并建设大量的公益设施，促进了集体经济增收，比如某镇创收了350万元，为产业发展打下了基础。1.2 不断规范管理体系一是在科学规划的前提下，完善村庄规划，为土地整治工作提供依据。科学进行村庄分类，如特色保护，集聚提升，整治改善等类型，编制“多规合一”方案，让规划更有特色。特别是对建设边界、耕地保护、生态恢复等方面设置了红线。严格进行管控，有效防范了耕地占用，优化乡镇布局。二是严格审批流程，建立了村民申请、乡镇两级审批，市级监管的程序，严格按照流程进行审批，并对程序进行了简化。三是规范了建设行为，村容村貌有所提升，质量安全得到保障，在三到场管理机制下，确保了监管无死角。在网格化管理下，执法队伍水平也大大提升，并且搭建了信息化服务平台，执法能力大幅改善。1.3 土地整治水平不断提高1.3.1 土地流转卓有成效，各村集体土地流转收入增加，在规范化土地流转程序下，不仅实现了统一经营，而且也大大地降低了农民风险。农村土地交易服务平台逐渐完善，供需双方对接完善，在乡镇内逐渐统一土地流转合同版本。土地托管制度逐渐建立，引入多个乡镇企业参与，贯穿耕种收、管储运销等环节，促进农村规模的经济发展，提升了全程机械化生产效率。1.3.2 农用地整理建设取得显著成果。农用地方面，重点推动基础设施建设，林草地整理、水利设施和高标准农田等。建设用地面向产业融合和新业态发展，大力推动土地平整、耕作层修复、道路建设等工作，实现了集约化利用。同时，注重乡村文化保护和公益事业，推动了精神文明建设。1.4 综合效益显著提高生产效益方面，将全域整治和乡村振兴战略结合，大力发展旅游开发、绿色农业、农田集中连片机71工 作 研 究农业开发与装备 2023年第5期械化作业等，提升了生产效率，带动了农民增收。高标准农田面积、粮食产量产值、居民收入都有所改善。社会效益方面，农村人居环境得到改善，公益用地占比增加，道路便捷度提升，社会保障水平提高。生态效益方面，各地探索林下种植等产业，资源利用率提升，土壤结构得到改善。耕地保护力度不断增强，低碳意识有所强化，减量化和资源循环利用率水平有所提高5。有效灌溉率提升，水系建设取得一定成就，水利设施水平不断改善。2 乡镇土地综合整治效益方面存在的问题2.1 经济效益方面尽管整治力度不断增大，但是产出仍然较低，整体来说，乡镇土地利用还处于低效阶段6。产业发展水平和城市仍有很大的差距，土地利用仍然以低端产业为主，粮食种植占大部分土地产值，利润较高的高端养殖业和设施农业没有得到充分发挥。而且产业附加值较低，第二产业缺乏深加工等企业，农村现有闲置土地没有充分利用。由于我国耕地后备资源匮乏，在山东省这样的人口大省更是如此，土地整理困难7。高标准农田建设也较为困难，受到财政压力等多方面因素的影响，灌溉等农业设施有待提升，制约了农业产业的发展。比如在山地丘陵区域，小块农田整合成连片农田成本较高，加剧了整治难度。2.2 社会效益方面尽管在乡村振兴战略下，农民生活质量有所提高，但是近几年受到国内外诸多因素的影响，农村社会保障条件和公共服务仍然和城市有较大差距。公共用地的占比仍然不高，科教文卫设施比较缺乏，如很多农村地区缺乏必要的体育设施，并且宅基地大量闲置等问题依旧严重。农民参与土地整治的积极性不高，仍然依赖乡镇政府，而近两年来乡镇单位受限于防疫压力，也存在较为严重的人手不足现状，不能满足现有土地整治的要求。加之乡镇组织领导工作不完善，绩效评价指标不科学等问题，整治力度仍然需要加强，空间优化力度需要提高。2.3 生态效益方面整体来说，农村土地生态仍然不容乐观，向生态化转型还需要一段攻坚的道路8。耕地分散的状况较为严重，不利于机械化大规模生产，而且长期使用农药化肥导致地力下降，土地、水源都有不同程度的污染。相比于城市，农村的垃圾处理设施不够完善，这也造成了污染有“农村包围城市”的问题。植被覆盖率有所提升，但是绿植用地规划不合理，导致一些优质耕地出现非农化现象，反而造成了资源浪费。土地整治前期力度很大，但是后期管护相对不足，与现代技术也没有实现深度融合，在景观塑造和生态调节方面都需要提升。比如，一些土地整治中，存在破坏自然景观的现象，过度强调使用人工景观代替自然风貌，改造力度较大，不仅造成资源浪费，也降低了保护效率。3 提升乡镇土地综合整治效益的对策3.1 完善顶层设计参照发达国家土地整理法，结合我国土地工作实际，进一步完善法律体系。一方面中央顶层规划，严格落实各级政府的政策，另一方面在细化规定和操作性的前提下简政放权，允许各乡镇在法律框架内制定土地利用的方案。土地综合整理的法律细则要不断完善，充分考虑发生的各种问题，避免出现权属纠纷，确保工作顺利开展。从国土规划的全局出发，完善规划设计，科学进行布局，提升空间利用率9。全面开展土地整治现状调查，明确各类建筑占地情况，摸清土地资源底数。最重要的是通过科学分析，明确土地资源适合何种用途。在充分研判的基础上，听取群众意见，了解他们的诉求，力争制定出各方都满意的方案。按照城乡统筹、合理布局、可持续利用和节约用地的原则，把握乡村土地资源状况和本地特色，对基础设施、公共服务设施以及生产设施进行全面规划，做好部门间协调，力图实现多规合一。同时，要明晰产权。通过使用权录入制度，落实到户，明晰宅基地使用权归属，推动闲置宅基地有偿退出，确保宅基地有序管理。加快不动产证颁发，按时完成发证任务，对于工作推进不力的及时问责。3.2 加强保障措施加大智能技术的应用，多应用现代科技开展土地整治，在土地勘测方面，为提高效率可使用无人机和卫星遥感等技术，实现全周期监管。继续强化信息化建设，加强监测平台建设，运用3S等先进技术进行处理，实现数据库同步管理10。将土地整治的各类信息都纳入到系统中，方便不同主体进行登录查询，实现优化管理、提高效率，节约成本的目的。加大土地整治资金投入，建立可持续发展思维，如果财政压力较大，可通过土地流转等方式引入企业参与。比如，林地建设方面，作为公共事业投资较大，可采用PPP模式让企业投入前期资金，并且负责后期的运营管理，适当给予一部分林下产业或旅游经济的开发权。这也有利于土地整治的管护工72工 作 研 究农业开发与装备 2023年第5期作。提升集体经济组织成员参与度，群众要有决策权和参与权。关于土地整治的重大用途，一方面需要科学规划论证，另一方面还要开听证会听取群众意见。3.3 创新治理模式采用“自下而上”的整治模式，横向在不同部门进行协调，纵向不同层级做好沟通，打造综合协同治理体系。结合信息技术打造制度化、常态化、动态化的体系，坚持以人为本的思想，兼顾物质空间与精神内核，努力提升全体居民的幸福感、获得感和满足感。要摒弃单纯依赖行政式的“运动式”整治，以协作信任为导向，鼓励广大群众自发参与到土地整治当中。强化部门协同，明晰各层级的工作职责，政策制定和执行并举。强化社会参与，除了政府机构、合作社之外，还应该吸引各个经营主体和社会公益力量，强化推动作用，探索土地整治的新模式。土地整治要构建城乡融合的模式，与新型城镇化发展相统一，改变过去城市一味扩张的发展模式，充分保障粮食安全。3.4 集约利用土地充分利用乡镇现有闲置土地，减少耕地占用，建设用地审批要慎之又慎，盘活闲置宅基地，拓宽其利用渠道。比如，可对长期空闲院落进行改造，建设篮球场和健身娱乐设施等，对短期闲置的宅基地，可以进行农业种植，对于连片的限制农房和宅基地，通过清退方式改成农田或者果园基地。对于不适合农业种植的宅基地，通过产业融合的发展生态旅游、民宿、教育培训等。对于废弃矿地区域，考虑进行复垦利用，如果不适合复垦，就要考虑“土地整治+工业发展”，深入推动农村第二产业的发展。在有条件的农村，可以适当推动整体搬迁、集中安置的手段，鼓励农户上楼，实现宅基地的集中利用，为连片农田的建设打下基础。补偿方案上，以现金补偿优先为原则，配合股权、住房置换、工作合同、社会保障等方案，以群众自愿为原则，不得强制采用非现金补偿方案。盘活闲置土地的过程中，充分发挥集体经济的作用，通过合作社等组织将乡镇土地吸纳入集体经济中，有利于促进农村脱贫。3.5 加大生态治理力度在土地整治时优先考虑生态恢复，结合本村特色将生态优势转化为经济效益。针对当前农村耕地资源较少的局面，要推动补充耕地的工作任务，建设专业化的队伍进行管理，强化考核良好指标，落实监督保护责任。坚持“占水补水、占优补优”，及时补充耕地。推动高标准农田建设，尽最大可能避免优质耕地占用行为，不断加强农田水利基础设施建设来提升土壤有机质含量，提高粮食单产。运用工程与生物技术对耕地进行检测，构建养分健康循环渠道，保持土壤肥力。立体化利用农村土地空间，比如公共用地要进行绿化建设，提升植被覆盖率，减少退耕还林对农业造成的损害，同时大力发展林业、果园等产业，提升绿化率。此外，农村可引入更多的垃圾处理、循环水和新能源系统，改善生态环境。4 结语在乡镇土地综合治理中，要改变过去经济至上的思维。坚持“两山”理论，围绕“三生空间”，通过全域整体性治理，实现生产、生活和生态用地的综合效益最大化。参考文献1杨培源.泉州市（地）区域土地综合整治问题研究J.国土与自然资源研究，2022（6）：9-11.2朱传广，朱宏雁，周扬.关于开展全域土地综合整治试点项目的思考J.中国集体经济，2022（31）：16-18.3武斌敬.乡村振兴背景下全域土地综合整治策略转型及实施路径J.中国煤炭地质，2022，34（S2）：76-78，102.4胡一婧，时逸.平湖市全域整治释放农村土地资源新活力助推乡村全面振兴J.浙江国土资源，2021（3）：62-63.5孔庆华.土地整治视角下乡村低碳更新研究以浦东新区惠南镇桥北村为例J.上海国土资源，2022，43（2）：40-45.6桂华.城镇化进程中的农村土地低效利用与改进基于武汉、上海等市郊农业政策的比较分析J.经济学家，2018（3）：89-95.7安国强，王峰，赵静，秦晓敏，徐文洁.耕地后备资源匮乏区建设用地可扩展空间测度研究以山东省为例J.山东师范大学学报（自然科学版），2019，34（3）：305-311.8白玉斌.生态保护理念下农村土地综合整治研究J.农业与技术，2021，41（15）：129-132.9张玉明.国土空间规划背景下全域土地综合整治探析J.黑龙江粮食，2022（9）：64-66.10 席春芳.3S技术在全域土地综合整治中的应用以广东省肇庆市怀集县冷坑镇为例J.华北自然资源，2022（5）：84-86.