行政审批制度改革中存在的主要问题及对策研究.doc

行政审批制度改革中存在的
主要问题及对策研究
隆回县人民政府办公室

所谓行政审批，是指行政机关根据相对人的申请，经审查依法决定是否同意申请人从事申请名下的活动的资格或权利的一种行政行为。行政审批在中国的广泛运用既与计划经济体制有紧密联系，又是产权制度的先天性缺陷的产物。随着改革开放的深化和社会主义市场经济体制的确立，这种计划经济体制下形成的行政审批制度已逐渐丧失了当初的优势，暴露出越来越多的问题，改革行政审批制度势在必行。那么在改革的过程中会遇到怎样的一些问题，又如何寻求解决这一问题的良策，本文拟对此做一初步探讨。
一、改革中存在的问题
1、来自政府本身的阻力。行政审批制度改革既是政府主动的“自我革命”，在一定程度上又是对政府行为一种“逼上梁山”的举措，是政府本身迫不得已的“壮士断臂”，从某种意义上说，行政审批制度改革就是要削夺政府的部分权力，无可避免地会触及政府及其职能部门的既得利益，很多同志包括领导干部转不过湾来，没有认识到“所削夺的权力”事实上已异化成一种特权，一种制约发展的桎棝，认为是政府职能弱化的一种表现，是政府行为的妥协，因而不愿放权，舍不得放弃那个行使了几十年的审批权，怕丢了尚方宝剑，在改革的进度上难免拉后腿，改革的自动性和主动性不高，力度不大。
2、来自市场准入的压力
原有的行政审批制度不利于发挥市场在资源配置中的基础作用。行政审批制度的改革主要的就是要解决市场准入的问题，即对市场主体资格的认可，因为这直接关系到市场主体能否平等地进入市场并进行公平竞争。当今世界经济一体化全球化趋势越来越明显，一国的经济发展已超出了民族的界限，越来越向着国际化发展的市场准入手段的行政审批也必然同国际规则接轨，特别是我国加入了世贸组织后，行政审批制度改革就更为必要。WTO规则为各个成员国之间的经贸关系确立了一系列法律框架，各成员国要在国际贸易中公平自由竞争。非歧视性、互惠、自由贸易 和市场准入是WTO所确定的基本准则，这就要求我国的行政审批要公开、透明、法治化。从这个层面来讲，我国的行政审批制度改革多少是迫于外力，是因为加入了WTO，“引狼入室”之后，适应新的游戏规则，不得不为的行为。这就存在一个主动与被动的关系问题，改革力度大了，怕内部行政机关难以承受，改革力度小了，来自外部的冲击又会难以招架。所以，现行行政审批制度已不再是改不改的问题，而是必须按照WTO规则和中国政府的承诺，有计划地依法进行改革的问题。
三、体制不顺的问题。当前的行政审批制度改革虽然在总体上取得了一定成绩，但职能部门之间交叉审批、重复审批的问题仍比较突出，一项审批项目需要跑多个部门，人为地增加了审批成本，降低了审批效率，特别是一些部门自收自支事业单位也把持了行政审批权，导致将行政审批与收费以及自身效益直接挂钩，扰乱了审批管理秩序。
四、统一协调问题
在审批制度改革中，各级政府往往只把注意力放在本级及其职能部门，缺乏与上下级政府的沟通协调，没有形成统一的原则。标准和步骤，从而影响了改革的统一进程和整体效果。
二、应对当前行政审批制度改革问题的对策
第一、积极更新观念
这包括两层含义：(1)深化行政审批制度改革需要改变旧的观念。改革首先是观念的认识，观念上得到认同，思想上达成共识，也只有这样才能在行动上达成一致。由于行政审批制度改革是政府的“自我革命”，会触及到一些部门的利益，这就要求各级政府部门从全局出发，从社会主义市场经济发展的需要出发，主动地积极地参与和支持行政审批制度改革。必须克服官僚主义，树立服务思想以向市场、向社会、向众从提供优质高效的服务为已任，当好“裁判员”和“服务员”；(2)深化行政审批制度改革需要思想创新。行政制度改革是一项极其复杂的工作，各省市、各地区、各部门的情况又不尽相同，因而很难形成 统一的模式。江泽民同志《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中提出，“贯彻‘三个代表’要求，我们必须坚持党的解放思想、实事求是的思想路线，大力发扬求真务实，勇于创新的精神，创造性地推进党和国家的各项工作，在实践中不断丰富和发展马克思主义。深化行政审批制度改革就需要勇于创新的精神，各省市、各地区或各部门可以从实际出发，在改革中有一些创新的思路，采取一些创新的形式，创新的方法。
第二、要注意协调性
行政审批制度改革具有系统性，它牵涉到中央政府和地方政府之间、同级政府或同级部门之间，上下级政府之间的关系。这些关系在深化行政审批制度改革的过程中都要尽量考虑到。比如：某个审批事项在一个区政府里被取消了，那么这个区政府与其它区政府在这个问题上如何协调？它与上下级如何协调？再比如，某个审批事项在一个省政府的行政审批制度改革中被撤销，而邻近的省(市)却仍然保留了这个审批事项，那么，由此引发的纠纷如何协调？在上海发生过这样一个案例，由于上海浦东新区在行政审批制度改革中取消了车船等许可证的审批，结果一些从上海出发的船只到了江苏因为没有许可证而被罚款。这个案例说明，深化行政审批制度改革必须注意各方面之间的协调。
第三、深化行政审批制度改革与WTO规则结合起来
WTO为各成员国的经贸往来确立了一系列游戏规则，如最惠国待遇原则、国民待遇原则，自由贸易和市场准入原则、公平竞争原则等。最惠国待遇原则指成员国之间以无歧视原则为基础，达成互惠互利协议，这些协议适用于组织的所有成员。国民待遇又称平等待遇，专指外国自然人、法人、商船等在民商事方面享有不低于本国自然人、法人、商船等的待遇。透明度原则要求各成员方应在其国境统一、公正和合理的基础上实施与贸易有关的各项政策、法令、规章、司法判决和行政裁决等。贸易自由化和市场准入原则是指最大程度地限制和取消一切防碍和阻止国际贸易开展与进行的所有障碍和壁垒，以实现公平自由竞争。我国加入WTO，也要遵守这些游戏规则。WTO规则对于行政审批制度改革有着重要的影响，因而是深化行政审批制度改革的重要参考。根据WTO规则，我国的行政审批要公正，而且要减少审批事项，简化审批程序，提高审批效率，实现依法审批，依法办事。
第四、深化行政审批制度改革与转变政府职能结合起来。
深化行政审批制度改革要与转变政府职能结合起来，也只有这样才更能体现行政审批制度改革的本质，才能确保行政审批制度改革朝着正确的方向前进，行政审批制度改革是手段，转变政府职能是目的，通过行政审批制度改革这个手段来达到转变政府职能这个目的。然而，手段并不是目的本身。手段也只有与目的结合起来才具有它的意义。如果说，在过去，政企分开，政社分开是转变政府职能，在今天，深化行政审批制度改革就是政企分开，政社分开的延续，行政审批制度改革的实质还是政企分开，政社分开，使政府由一个“全能政府”变成一个“有限政府”，由一个裁判兼运动员变成一个专职裁判和专职服务员。凡是能由市场调节、企业自主、或社会中介组织提供的审批事项，政府要坚决退出。因而，深化行政审批制度改革要从转变政府职能，转换政府角色的高度出发，以便真正实现转变政府职能的目的，而不能只限于改革行改审批制度本身。
第五、深化行政审批制度改革与整合机构、人员结合起来。
深化行政审批制度改革还要与整合机构和人员，提高政府效率结合起来。从转变政府职能的高度出发，政府要对审批事项进行清理，在对审批事项取消、归并、调整、备案等等的基础上，也要对原有的行政机构相应地进行归并或整合，对原有的行政人员相应地进行重组或精简，以便从整体上提高政府的效能，在改革中，一些政府部门可能需要精简，而另一些政府部门可能需要加强，这主要取决于本身的需要，取决于转变政府职能的需要。通过精简或归并机构，重组或精简人员，还可以巩固制度改革的成果。
第六、深化行政审批制度改革与依法行政结合起来。
党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的伟大战略，并通过全国人民代表大会写入宪法。可以说，依法行政、行政法治是依法治国的重要组成部分，深化行政审批制度改革要与依法行政结合起来。一方面，深化行政审批制度改革本身要依法进行，不能违反宪法和法律。对于过时的行政法规、行政规章等行政规范性文件，中央政府要及时进行清理，因为它们对于行政审批制度改革可能形成阻力。如果中央政府难以及时清理，可以加入一些例外条款。地方政府在深化行政审批制度改革的过程中，如遇到与旧的行政法规、行政规章等行政规范性文件相冲突的地方，可以取得中央政府的授权，按例外条款处理，以此确保行政审批制度改革的合法性。另一方面，深化行政审批制度改革的一个重要期待就是依法行政。通过进一步改革行政审批制度，增强政府官员的法治意识，使其依法审批，依法行政，这有助于行政法治局面的形成，也有助于形成行政审批制度改革与依法行政的良性互动。
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